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1、韦伯辞典 将“危机”-词定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。现代汉语词典对危机的解释为:“危机的祸根，如危机四伏”，“严 重困难的关头，如经济危机”。城市作为一个国家国民经济和社会发展的重要载体，由于具有人口数量多及密度大、建.筑及设施密集、活动密集等特点，城市居民往往更加依赖于城市通讯、水电、道路交通等基础设施，如有危机发生,可能会伤害到较多人的生命安全，也会影响到更多居民的生活秩序。城市危机具有以下特点:一是突发性。城市危机往往是在意识不到，没有准备的情况下突然爆发。如2001年的“9. 11”恐怖袭击事件。危机的突发性并不意味着危机是空穴来风和不可预防的。相反，危机的爆发从本质上来

2、说是- -个从量变到质变的过程，酝酿危机的因素总是逐渐积累起来的，爆发只是一种表象或结果。也就是说尽管危机的爆发看似偶然，但其蕴含着必然性因素。如果酿成危机的过程没有得到重视或被有效控制，危机的爆发在所难免。相反，如果在危机量变的过程中采取了及时、有效的干预措施，危机的爆发概率和危害程度则会大幅度降低。二是不确定性。所谓不确定性，按照奈特的界定，是指人们不可能或无法对问题进行客观分析。面对不确定性，人们的行为在很大程度上依赖于“对自己正确估计机会的估计”,也就是说，在不确定性情形下，人们只能对问题给出主观分类并赋予这种主观分类以-一定的主观概率。在危机情境下，不确定性尤为明显。城市危机的不确定

3、性不仅表现为其发生的难以预测性，而且其发展趋势也无法有效判断，其发展演变速度快，方向不确定，应对处理不当极易恶化升级，引起连锁反应。正是因为城市危机的不确定性，所以有人说城市危机的实质是非程序化决策问题，其管理应对一般无先例可循。三是紧迫性。城市危机的一个重要特征，就是其处理时间的紧迫性。由于危机事件发展迅速，在出现时往往已经造成一定的后果， 如交通堵塞、人员伤亡等，因而必须迅速控制事态发展，及时采取应对措施，缓解、防止事态升级扩大。这要求相关责任人必须在第一-时 间做出决定，即使在有关信息不充分、资源有限的条件下，也要快速果断地决策，否则将会贻误处置危机的最佳时机。四是连带性。城市危机的发生

4、一般都不是独立的，-种灾害或事故的发生常常会导致一连串其它种类灾害或事故的发生，即在原生灾害与次生灾害之间存在一定内在联系。这就可能使城市危机不断扩散，形成“连带效应”。所谓“连带反应”，就像一粒石子投进池水里引起阵阵涟漪那样，初始的危机事件会对外部产生一系列的负面影响，所引起的冲击破坏可能包含石子撞击池底、在水面及周边溅出水花和涟漪荡荡而引起的波动。米特罗夫（Mitroff）和皮尔森（Pearson）把这种由于危机初期管理不善而造成的涟漪反应称为“连锁反应”五是区域性。城市危机是特指在城市区域发生的公共危机。由于城市是-定规模及密度的非农业人口及非农业产业聚集的地方和一定层级地域的经济、政治

5、、社会和文化中心，所以城市具有高度的集中性。这种集中包括人口、资本、消费、文化等要素的集中。城市的集中性使城市危机-旦发生就会对城市的正常运行产生巨大影响。当然，城市危机的区域性并不是绝对的，危机的衍生性和扩散性会使在某-城市发生的危机波及到其他城市和地区，转变成为跨地区的公共危机。六是两面性。城市危机是危险和机遇的综合体，是组织命运“转化与恶化的分水岭”，这充分体现了危险与机遇的辩证关系。城市危机会构成对社会正常秩序和核心价值的破坏和威胁。它的破坏性在于打乱了政府机关的正常工作秩序，影响了城市管理目标和职贵的实现，侵害人民的生命财产安全。但危机带来破坏的同时，本身也蕴藏着机遇。正如诺曼R.奥

6、古斯丁所说“每-次危机既包含失败的根源，又孕育着成功的种子”。如果城市政府和社会能从危机中吸取教训，积极反思，则能将危机转化成为促进城市变革和制度创新的推动力，从而有助于城市的健康发展。第二章：城市危机管理概述根据公共危机发生和影响的地域划分，公共危机可以分为城市危机和农村危机两大类。城市危机是由自然或人为因素引起的，对城市居民的生命财产安全构成威胁，影响城市系统正常运行的突发事件。这其中既有城市由于处于一定的地理位置和气候环境等自然条件造成的“天灾”也有城市社会和经济活动经常遭遇的“人祸”，更有“天灾”和“人祸”相交织，致使城市危机的危害扩大蔓延，殃及周边甚至更大范围的地区。城市作为一个国家

7、国民经济和社会发展的重要载体，由于具有人口数量多及密度大、建筑及设施密集、活动密集等特点，城市居民往往更加依赖于城市通讯、水电、道路交通等基础设施，如有危机发生，可能会伤害到较多人的生命安全，也会影响到更多居民的生活秩序。城市危机管理的含义与性质：鉴于城市危机给城市居民生命、财产所造成的巨大损失以及对城市安全造成的严重影响，城市危机管理迅速成为社会关注的焦点，也成为公共管理和城市管理理论界日益重视的一个新领域。城市危机管理的内涵：对城市危机管理的界定是以危机管理的定义为基础的，危机管理是政治学、企业管理、公共关系等学科的议题之一，学者们从各自的学科背景出发,对危机管理的内涵进行了阐释。城市危机

8、管理的性质：城市危机管理具有城市管理和公共管理的-般属性，如增进公共利益、追求社会公平等，也有其自身的特点。（1）城市危机管理属于非常态管理。现代管理活动可以分为常态管理和非常态管理。日常的管理活动由于基于既定的规则和程序而展开，因此属于常态管理的范畴。而城市危机管理则属于非常态管理。原因在于，首先，危机的状态是不确定的。危机往往是在人们意识不到，没有准备的情况下突然爆发，其演变速度、传播链条无法准确判断。管理者难以确保所采取的手段、措施行之有效。但随着人类理性的增长和科学技术的广泛应用，城市危机的不可控性会逐渐降低，城市危机管理有向常态化发展的趋势。其次，城市危机管理常常采用一些非常规的手段

9、,以防止危机的危害进一步扩 大。这其中以法律手段和行政手段为主，如“非典”时期的隔离措施。尽管这类措施会在-定程度上侵害公民的权利，但为了维护社会公共利益和尽快恢复社会秩序，这是紧急状态下危机管理者迫不得已的选择。（2）城市危机管理是一项系统工程。危机的发生和发展有其生命周期，危机管理也是一个系统的过程和循环。按照最为简单的三分法，可以将危机管理的过程分为事前、事中和事.后三个阶段。三个阶段环环相扣、密不可分。而面对随时可能发生的城市危机事件，城市危机管理要涉及大范围的物资、人员调配，对危机处理，也必须动员、组织社会力量的共同参与。从城市危机管理实施的过程看，它包括建立机构、培训人员、建章立制

10、、危机监测、预警预防、应急处置、控制修复、善后协调、评估改进等众多环节。城市危机管理，就是对不确定的自然和社会灾难现象的系统管理。因此，可以说城市危机管理是-一个系统性很强的管理过程。（3）城市危机管理是理论和实践的结合。从20世纪60年代开始，西方发达国家开始从多学科、多角度对危机和危机管理进行全方位的研究，使危机管理成为-.门独立的学科。作为一门学科，危机管理最早产生于国际关系中政治危机的研究。危机管理理论的提出始于1962年的古巴导弹危机，它是指某种冲突状态处于转向战争或和平的关口时，为防止其引发战争而力图控制事态的体系。美国等国在总结历史危机事件的基础上，结合全球化理论、社会冲突理论、

11、文明冲突理论等相关理论，对危机管理进行了深入研究”。众多研究成果为城市建立和完善危机管理体制、机制和法制提供了理论指导，危机管理实践也得到了长足的发展，日趋完善。20世纪以后，随着全球化、信息化、城市化进程的加快，-系列影响较大的城市危机如2003年美加大面积停电事故、2005年哈尔滨水污染事件、2008年三鹿奶粉事件频繁发生，对这些城市危机的处置进一步丰富了危机管理的研究成果，使城市危机管理进入了发展的快车道，这与风险社会的现实境遇是适应的。第三章：城市危机管理法制城市危机管理法制作为城市危机管理“一案三制”的内容之一，是城市危机管理机制和城市危机管理体制的法制化表现形式，在城市危机管理中发

12、挥着基础性保障作用。在现代法治国家，为防止城市危机的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力并实施危机管理法律规范，来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。城市危机管理法制是指一个国家和地区为了防范和应对城市危机事件所制定或认可的法律规范的总和。它调整非常态下的国家权力与公民权利之间的社会关系，因而与正常状态下的法律法规不同。其特征主要体现在：规定行政权力行使的优先性、明确公民权利救济的受限性、强调政府危机管理权力的公益性、突出不

13、同危机管理阶段调整的差别性等。城市危机管理法制是由不同的立法主体依照不同的程序制定的、效力等级不同的规范性文件共同构成，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规和行政规章等。城市危机管理法制概述：危机管理法制作为-种法律制度范畴,是相较于-般状态情况下制定颁布的法律法规而言。那么城市危机管理法制与一般状态法制有 何不同呢?我国城市危机管理立法构成如何，城市危机管理法制化有什么重要意义。本节将重点围绕这些问题进行阐述。城市危机管理法制的内涵：城市危机管理法制，是指-个国家和地区为了防范和应对城市危机事件所制定或认可的法律规范的总和。它调整非常态下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的

14、各种社会关系，以保障全社会能够恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。3. 1.3城市危机管理法制化的意义：城市危机管理法制化具有极其重要的意义第一，城市危机管理法制化使得应对危机的手段更为有效和有序。应对危机的手段有多种，包括政治、行政、法律、军事、经济等手段，其中，法律手段是最基本最主要的手段。在现代日益复杂多变的城市危机事件中,传统性的-般号召与行政动员式的危机应对措施凸显其乏力与混乱，愈来愈力不从心了，而法制化的危机处理手段更为有效和有序，在处理危机时做到处变不惊，条理清晰。同时，城市危机管理法制也为处理危机提供了合理性，从而增强了其有效性，增强了人们的

15、认同感。第二，城市危机管理法制化是解决实际问题的客观需要。需要政府进行危机管理的突发事件，一般具有突发性强、影响面广等特点，如果处理不及时或者不妥善，都将会造成极大的社会危害。因此，必须运用具有高度的权威，具有科学、稳妥而又为最广大人民所接受的办法来处理这样的问题。实践证明，这样的权威只能是法治的权威，这样的办法也只能来自于法治。这是因为，法治是以国家的强制力为后盾，具有要求全体社会成员必须-律严格遵守的规范性、权威性;法治便于人民群众了解和掌握，具有明确性、公开性;法治反映的是社会长期的整体的利益，具有稳定性、连续性。法治的这些特点，决定了政府只有依法处理危机事件，才能克服随意性、盲目性，使危机得到妥善处理。第三，城市危机管理法制化是保障人权、衡量一个国家法治水平的重要标志。紧急状态不仅会