我国教育公益诉讼制度的建构探析Word文档格式.docx

1、一、问题的提出从上世纪90年代末以来，我国各地法院先后受理了若干起关于义务教育学校或当地人民政府起诉学生家长拒绝送子女接受义务教育的案件。此类案件在司法实践已屡见不鲜，判决结果大都是维护儿童接受义务教育的权利，符合社会公共利益的。但是，家长拒不送子女上学能否由当地人民政府或学校以及教育行政机关通过诉讼的方式来解决？这类诉讼是什么性质等有关问题并没有得到理论上的回答。对此，教育法学界也有人提出了异议和质疑，但是还没有进一步深入研究这种特殊（教育）诉讼的性质和特点。有学者曾专门分析了“学校起诉家长不送子女入学问题”1。作者最后提出了一个尚未解决的难题：不送子女入学的家长是违法的，但是，依据现行法律

2、，学校是否具有起诉家长的资格呢？民法通则第18条规定：“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的，应当承担责任；人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销被监护人的资格。”但是法律没有明确规定法院可以因法定监护人不送子女入学而撤销监护人资格，而且学校起诉家长绝大多数并不请求撤销监护人的资格。所以，学校因家长不送子女入学起诉家长似乎在法律上缺乏依据，合理而不合法。同时，根据民法通则关于民事权利能力以及监护制度的规定，监护人有权利和职责维护被监护人的合法权益包括受教育权。也就是说，只有家长有权利起诉他自己不送适龄儿童接受义务教育，显然这是个逻辑上的怪圈。1992年3月14日国家教委发布

3、的义务教育法实施细则第40条规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他监护人未按规定送子女或者其他被监护人就学接受义务教育的，城市由市、市辖区人民政府或者其他指定机构，农村由乡级人民政府，进行批评教育；经教育拒不送其子女或者其他被监护人就学的，可视具体情况处以罚款，并采取其他措施使其子女或者其他被监护人就学。”因此，有学者认为：“虽然有些学校的教师和校领导的职业道德促使他们以学校的名义起诉家长，但是依据我国法律的规定，学校并无权起诉家长，这一问题应由相应级别的人民政府来解决。”1352-353根据义务教育法、义务教育法实施细则、未成年人权益保护法的有关规定，对于拒绝送子女接受义务教育的家长或其他监护

4、人，教育行政部门有权直接采取罚款等行政处罚措施或申请人民法院强制执行的方式，要求家长送子女上学接受义务教育，并没有规定教育行政部门针对家长不送子女上学而向人民法院提出诉讼。司法实践中，这类案件一般是作为民事诉讼对待的。按照现有的诉讼资格理论，教育行政部门（或履行一定教育行政职能的乡人民政府）以及实施义务教育的学校，与拒不送子女接受义务教育家长的违法行为之间并不存在法律上的直接利害关系，这种行为也未导致侵犯教育行政部门或学校民事权利或其他权利的事实与后果，不是适格原告。因此，我认为按照现有的诉讼理论与法律规定，无法确定这类诉讼的性质，同时，作为原告的教育行政部门（乡政府）或学校在诉讼中的法律地位

5、与诉讼权利义务都是无法界定的。实际上，作为学校或教育行政部门起诉学生家长不是因为自身的权利或利益受到侵害，而是为了保证适龄儿童接受法定义务教育制度的实施，虽于法无据，但合情合理，这应当是理论典型的、但实践中待建立的教育公益诉讼制度。二、公益诉讼与教育公益诉讼古罗马时代就产生了私益诉讼与公益诉讼之分，前者旨在保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。意大利罗马法学家彼德罗彭梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有

6、优先权。”220世纪以来，随着自由资本主义国家向福利国家的转变，社会公共利益成为现代国家和社会生活中普通现象，基于公共利益而产生的法律纠纷大量涌现，传统上着重于保护个人权利而不是公共权利的法律诉讼制度产生了失灵现象，现代公益诉讼制度应运而生。“公民的基本权利（包括社会公共性权利），除了通过法律的普遍性实体赋予外，还要获得可诉性；但由于这类权利往往并没有直接的代表人和请求人，因此必须赋予普通公民为公益提起诉讼的权利，这是公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。”3在德国公益诉讼称为团体诉讼，将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社会团体提起符合其章程、设立目

7、的的诉讼。有利判决的效力间接地惠及于团体的成员，产生“事实上的既判力”。同时，德国宪法诉讼，有学者称之为“民众诉讼”，它是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某项法律的侵犯，而向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而且无效的一种诉讼制度。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及到本人的利益，都能提起这种诉讼。很明显，德国的宪法诉讼属于公益诉讼范畴4；在美国，公益诉讼称为公共诉讼（），美国区法院民事诉讼法规第17条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可用美利坚合众国的名义提起”；在日本，公益诉讼仍称为“民众诉讼”，它是指“请求纠正国家或者公共

8、团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”；我国台湾地区也称为“民众诉讼”，其“行政诉讼法”第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”美国学者提出了公共诉讼的概念以及8个特征：（1）诉讼的框架超过了以往的围绕个人权利、义务的纠纷和解决的范围，由法院和当事人加以决定；（2）不能像以往那样把当事人当作对立面加以考虑，当事人的范围也随着诉讼的进行而扩大；（3）与以往那样通过事实审理明确过去的案件的内容相比，更注重考虑将来应该采取的必要措施，与其说带

9、有司法性质不如说带有立法的性质；（4）救济，是在预计将来的情况下弹性地形成的；（5）救济内容无法像以往那样单凭一个意思决定，而是在诉讼有关人员之间经过交涉决定；（6）法院在作出判决之后还继续保留管辖权；（7）法官的作用从中立的转向积极的，具有构成诉讼、组织、形成的责任，并进一步参与救济的履行；（8）诉讼的对象，是对于政府和大企业的活动中有关公共政策内容的不满。像在这种公共诉讼中作为有特征的救济方法常常被提及的，是制度改革的禁制命令（）。这不同于一般的禁制命令，不是一定的明确的作为、不作为，而是为了制度的改革、改善而发出的5。英国大法官丹宁勋爵在阐述1978年1月新的法院规则关于司法审查起诉权的

10、简单验证方法时认为：“作为新程序的结果，我希望我可以这样说，在英国，我们有了一种为全体公众利益，每个普通公民都可以运用它使法律得到实施的公众起诉权（），以此与未履行其法定职责的公共权力机关抗衡。”6丹宁勋爵在“检察总长诉独立广播局案”判词中就这种司法审查问题作了阐述：“我认为这是一个具有高度宪法原则的问题，即如果有充分的理由假定某个政府部门或某个公共权力机关以伤害千百万女王陛下臣民的感情或他们利益的方式，正在违背法律或将要违背法律，那么作为最后的方法，任何一位受到伤害的人都可以使法院对这种情况予以关注，并力求使法律得到实施。但是我必须强调，这种最后的方法只能在没有其他适当的法律援助可以保证法律

11、得到实施时使用。”6145目前，国内有的学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法之活动。相应地公益诉讼分为广义和狭义两种，狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国家，以自己的名义提起的诉讼，即类似于“私人检察官”提起的诉讼。也有学者认为：公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的司法活动39。相对于传统的私益诉讼，公益诉讼具有以下几个特征：（1）公益诉讼的目

12、的是为了保护国家、社会公共利益，追求社会公正、公平；（2）利害关系的不特定性和广泛性。法律允许在特定利害关系人不愿、不敢或不便提起诉讼时，普通民众为了维护公共利益而向法院提起公益诉讼；（3）公益诉讼的发起者不一定与本案有直接利害关系；（4）公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实损害，但存在损害发生的可能；（5）在具体的原则和制度方面，公益诉讼有其特殊性，如对处分原则有过多的限制。当今世界各国立法日益重视社会公共利益。以当代宪法为例，在社会利益方面的规定有大量增加，涉及“公共福利”或“促进公共福利”的规定在被调查的157部宪法中有85个国家的宪法，占总数的59

13、9%；涉及“公共利益”或“一般利益”之规定者有96个国家的宪法，占总数的676%9。我国学者关于社会公共利益的界定中具有代表性的是孙笑侠教授的观点。“社会利益是公众对社会文明状态的一种愿望和需要，它包括：（1）公共秩序的和平与安全；（2）经济秩序的健康、安全及效率化；（3）社会资源与机会的合理保存与利用；（4）社会弱者利益（如市场竞争社会中的消费者利益，劳动者利益等）的保障；（5）公共道德的维护；（6）人类朝文明方向发展的条件（如公共教育、卫生事业的发展）等方面。”8教育是现代社会中最重要的公益事业之一。一般认为，义务教育是纯公共产品，非义务教育是准公共产品。公民接受教育不仅涉及到本人的利益，

14、也关系到国家、民族和社会的整体利益，这也成为各国政府和社会的一个共识。而且，教育实践中大量违法行为侵犯学生受教育权，破坏教育秩序，单靠传统上狭义的权利或利益关系人诉讼，很难改变教育法制无力的现状。因此，有必要引入教育公益诉讼。教育公益诉讼，是指检察机关、行政机关、社会组织、公民个人等对教育领域内违反教育法律法规、侵犯国家或社会公共利益以及公民受教育权等合法权益的行为，即使与自己无法律上的直接利害关系，也可依法提起诉讼的制度。它是一般意义上的公益诉讼制度在教育诉讼案件中的适用。因此，教育公益诉讼应当包括教育行政公益诉讼、教育民事公益诉讼。三、国外教育公益诉讼制度（一）国外教育公益诉讼制度的法律规

15、定国外教育公益诉讼在大多数情况下都是普遍适用诉讼法关于公益诉讼制度的一般法律规定，但也有少数国家在专门的教育法中明确规定教育公益诉讼制度。比如：俄罗斯联邦教育法第49条第1款规定：“国家教育管理机关作为国家的全权代表，对经国家评估确认资格的教育机构毕业生培养工作质量低下者，有权对该机构提起诉讼，要求其补偿在其他教育机构重新培养这些学生所需的补充经费。”确立了国家教育管理机关直接针对学校教育机构提起教育公益诉讼的法律资格。巴西1996年制定的全国教育方针与基础法第5条规定：“参加基础教育是客观公共权利，任何公民、公民团体、地方社团、工会组织、学生团体或其他合法组建的团体，甚至检察院均可状告政府要求获得此项权利。”该条第2款规定：“本条款所述各方均有权要求司法部门，免费地通过诉讼程序采取有关法律行动。”这一法律规定肯定了接受基础教育的权利是可诉的，同时除受教育者本人以外的任何公民、公民团体、地方社团、工会组织、学生团体甚至检察院等均可作为原告提出要求实现此项权利的公益诉讼。（二）国外