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1、狭义的内部控制力，是指商业银行各项内部控制制度在实际工作中执行的能力、力度，其中内部控制制度的建立和完善是基础和前提，制度执行的方式、方法是实现内部控制力的路径。广义的内部控制力，是指商业银行内部各层面、各环节规范力、约束力、执行力的总和。从内容上讲，它包括对商业银行经营风险的控制力、对员工思想意识及工作行为甚至与工作相关行为的控制力、对执行的控制力、对重大事件的控制力，综合表现为对宏观的驾驭能力和对微观的掌控能力及其效果。二、我国商业银行内部控制的现状我国国有独资商业银行改革的目标是，按现代企业制度进行综合性改革，争取建设成为在国际上有一定实力、信誉良好的现代商业银行。用这个要求来衡量，当前

2、的国有独资商业银行还存在一些不足之处。就内控而言，主要有以下几个方面的欠缺：（一）外部竞争激烈导致经营风险增大随着金融市场开放程度的不断扩大，我国商业银行面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。有些基层商业银行受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，致使一些内控制度落实不到位。具体表现在：一方面，以扩大资产规模为战略重点的商业银行为获取较高的资产收益和资产增长速度，压低价格和放宽条件发放贷款，使银行资金营运风险程度加大。另一方面，在激烈的金融竞争中，商业银行为占领并扩大市场份额，各种金融新产品和新业务在银行资产负债表外迅速滋生，使得银行在不知不觉中承担了各种潜在风险。（二）技术性风险错误或事故

3、尚难以根绝技术性风险错误或事故是业务人员在办理某些业务时，因业务数量、强度及对业务熟知程度等因素发生变化而出现在内部控制环节上的错误或事故。诸如储蓄单折跳号使用，流水账页短缺，柜员没有按规定的频度修改口令，部分手工登记簿记录不全等，一般就属于技术性风险错误。按理说，在防范技术性风险错误上，各家银行都采取了很多措施，但是每次检查还是发现了不少的技术性风险错误。这些“常查常出”的技术性风险错误或事故难以根绝，是当前银行内部控制中的新问题。（三）内部控制制度建设难以适应业务发展的需要当前银行内部控制制度建设难以适应业务发展的需要表现在五个方面，一是制度空缺风险。商业银行正常经营所必须具备的若干基本规

4、章制度，在某些地方还存在盲点。没有规矩不成方圆，出现风险损失自然不可避免。二是制度建设滞后。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。三是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑，反而在制度上明令禁止，使规定形同虚设。再如大额现金支付的审批制度规定，5万元以上的现金支付需办事处（分理处）分管领导审批，基层网点

5、遇到此类问题处理起来费时不说，碰到领导不在，就只好事后补签了事。四是部分制度针对性差，头痛医头，脚痛医脚，有病无病一起服药的现象时有发生。如由于某个行在异地通兑业务上出了问题，上级行就定了个预约取款查证制度，规定要求每个行遵照执行，而实际上只要按原有的规定认真执行就不会出风险。由于该规定针对性较差，没有考虑每个行的具体情况，在业务较大的网点因执行此规定延长了其他客户等待的时间，招致了客户的不满，一段时间下来后，基层网点机构往往又回到以前的做法上去了。五是制度贯彻不力。许多规章制度流于形式，只发文件不抓落实，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以变通和回避，甚至视内控制度为

6、绊脚石，对某些规章制度视而不见，这是银行经营风险增加、发案率增高的最直接、最根本的原因。（四）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部分银行的分理处只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险代理、基金营销、代理收费业务、异地存取划转、业务咨询服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，银行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗

7、的方式上，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。（五）业务处理方式变化使部分内部控制环节向客户端转移随着银行电子化进程的日新月异，银行的服务从柜面延伸到了客户的单位或家庭，使客户足不出户便能享受到在家理财的乐趣。这就使很多原先由银行人员掌握的业务流程变为由客户自己控制，致使部分内部控制环节向客户端发生了转移。举个例子：有一位客户分别在储蓄所和网上银行服务系统中办理定期存款转活期存款业务，在储蓄所，客户首先

8、要向储蓄员讲明业务意愿，然后填写有关业务凭条，最后由储蓄员办理具体的转帐手续并给客户回单，业务完成；在网上银行服务系统中，客户首先要利用有关电脑设备输入相关密码和口令后进入网上银行服务系统，然后选择相关的转帐业务品种，最后按屏幕提示依次输入有关转帐信息并确认，业务完成。前者，银行柜员进入系统，综合柜员对有关业务进行授权，柜员输机及复核，交易完成确认等内部控制环节都受到银行内部控制制度的控制约束；后者，原先受到银行内部控制制度控制的上述环节交给了客户，需由客户自己约束和控制，否则客户极易受到风险的威胁。当然，客户对上述环节的约束控制和银行利用内部控制制度进行控制在形式和具体采取的措施上不会相同，

9、但转移到客户端的这些控制环节由于控制问题形成的风险后果是一样的，比如：网上银行服务系统没有地点，时间等的限制，客户如果对进入网上银行服务系统第一关的密码和口令控制不严，造成的风险将是无法估量。目前银行在这个方面的纠纷和官司时有发生，从另一方面说明起风险在不断放大。三、内部控制的制约因素分析从商业银行内部来说，由于以下几个方面的因素影响，导致内部控制制度落实不到位：（一）、内控观念存在偏差。在实际工作中，一些人总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订、汇总等整章建制方面的工作，从而忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映在商业银行经营管理中，就必然对所

10、发生的问题采取事后补救的办法，从而完全违背内控机制的特点，导致金融风险隐患。此外，观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度保障，风险隐患较大。（二）、内控机制尚不健全。突出表现在：一是内部控制制度牵制乏力。一些银行内部控制制度在部门与部门之间不仅是相互割裂的，有的甚至是相互抵触的。如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，结果存款经营“唯量是图”，存款结构越来越不合理，与银行的利润目标严重背离。金融电子化的发展，使银行业务和办理各项业务的手段都发生了很大变化，由于管理滞后和改革中的探索有一定过程，一些新业务还没有制定出完善的操作程序和相应的制度，存

11、在无章可循的空档。另一方面，国内多数商业银行在内部控制建设上更多着眼于完善和加强制度建设，对内部控制制度设计的合理性以及执行的效果往往缺乏有效的衡量、评价手段。三是缺乏一个赏罚有度的激励约束机制。目前有的银行不仅对违规违纪人员没有明晰的处罚条款，更无相应的执行主体。如对信贷人员放款造成风险损失怎样处理就无明确的操作性规定，致使有关人员的责、权、利脱节，贷款风险无法得到控制。（三）、内控运行机制失范。商业银行业务主管部门既是业务活动的组织者，又是业务经营自身监督的责任者，这种对自己行为进行所谓的“自我监督”本身就不可靠，何况在实际操作中往往只注重抓业务拓展，而忽视抓业务监督。同时，银行内部各业务

12、部门在具体行使监控职能时职责不明确，政出多门，或齐抓共管，或相互推诿，不能形成协调和制约机制。（四）、权力制约失衡。表现在业务人员、管理人员的业务行为、决策行为、责任行为缺乏可操作的规范制度予以制约，导致少数业务人员自批自贷、挪用库款、违规经营。一把手负责制的经营管理模式虽然有利于经营管理水平的提高，但由于权力没有受到约束，缺乏规范有效的监督机制，权责失衡，导致个别负责人越权行事、滥用职权、欺上瞒下、行贿受贿等不良现象发生，严重影响商业银行的稳健发展。（五）、稽核监督职能弱化。目前，各商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级行的内部机构，地位不超脱，职能不独立

13、，稽审职能和权威性没有充分发挥，难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监督。况且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的作用。从国家的宏观层面上来分析，影响商业银行内部控制的主要因素有以下四个方面：1、国有独资的制度安排必然导致难以建立良好的公司治理结构。国有商业银行作为国家独资的银行，其所有者是国家，国家作为监督人既不拥有剩余索取权，也不承担资本损失的风险，这必然导致监督人监督目标的扭曲。同时，我国还未形成

14、企业家阶层，国有商业银行的经理人通常是行政指派，而不是通过经理人市场竞争产生，经理人市场的竞争机制对国有商业银行经理人的约束功能被大大弱化。2、国有产权制度导致政府和企业的关系难以规范。国有独资实质上是对国有资产的“委托代理”。而委托代理关系的建立，是以两权分离为前提的，即所有权与经营权的分离。在国有产权的委托代理机制下，政府与银行的关系存在着三个难以解决的难题：其一是政府很难协调政府的目标与银行的经营目标；其二是政府很难界定对银行的监管到何种程度，才能即使监督作用充分发挥，又不束缚银行的经营活力；其三是难以转变国有商业银行的所有者与经营者之间形成的一种以行政权力为主导的委托代理关系。3、不合

15、理的组织结构体系使商业银行职能和效率的提高受到严重制约。我国国有商业银行实施一级法人、多级经营，分支机构层次众多。商业银行庞大、重叠的机构设置，内设机构的多头管理，使商业银行职能和效率的提高受到严重影响，管理的广度和深度受到严重制约。4、商业银行在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。国有商业银行经营机制转换将经历一个艰苦漫长的过程。尽管国有商业银行在深化改革、转换机制上正在积极努力，但在真正意义上的商业银行体制建立前，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性。在同业竞争日趋激烈的情况下，国有商业银行原有积聚的不良资产无法消化，资产失去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规章经营、高风险运行的可能性仍然存在。四、改善国有商业银行内部控制的对策针对我国商业银行内控机制存在的上述问题，结合巴塞尔协议和银行业有效监管的核心原则规定的内控机制的基本内