浅析行政学三种范式比较论文Word文档格式.docx

1、“范式”是由美国学者库恩在科学革命的结构着作中提出的， 他用范式这个词来阐释科学发展中的一定模式， 从而形成一定的观点和方法的框架。范式用来界定应研究什么、应追问什么、应遵循什么规则等。在行政管理研究领域， 学者们研究公共组织定位与实践方向的视角各有特色， 进而形成不同的研究流派。从近现代行政管理学术思想发展历程来看， 按照时间先后， 出现影响力较大的三种范式， 次序是新公共行政-新公共管理-新公共服务， 互为基础与条件， 每种范式都具有批判、扬弃、超越色彩， 又不可避免地具有局限性。三种范式的价值追求从名称上可见一斑， 新公共行政强调“行政”， 推崇公共的宪政思想；新公共管理侧重“管理”，

2、探究技术手段；新公共服务意在“服务”， 突出行为方式。通过比较的方法对行政学研究领域三种典型范式进行对比分析， 可以加深我们对“范式”的认识。 一、依于不同的理论基础任何一种思想、理论的产生都是基于社会经济发展水平， 在复杂而强烈的社会诉求下做出的一种应和， 是对先前思想的梳理、总结与超越。（一） 早期公共行政学行政学是从政治学中分离出来而成为一门独立的学科的， 以1887年威尔逊发表的行政学研究为诞生标志。其最初的理论基础被公认为由三个部分组成：威尔逊的“政治-行政”二分法、韦伯的官僚制组织、泰勒的科学管理原理。这三个学者的思想有异曲同工之处：关注效率。威尔逊提出将政治与行政独立开来， 以保

3、证行政有足够的自主权；韦伯因受军事化组织的影响， 认为等级森严、制度严密、层级分明的官僚制组织能保证政令畅通、执行迅捷， 以任务为中心的组织是理性而高效的；泰勒通过动作研究与时间研究， 关注个体细节效率， 为了效率穷尽一切可能。由此可见， 行政学创建之初突出了强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义， 关注的是有限资源如何最大利用。这一核心体系对行政学的独立及快速发展发挥了重要作用， 从而显现了行政学的独特价值， 奠定了扎实的学科基础与一定的学科地位， 将行政学推上了独立发展的轨道。传统行政学是针对当时美国的民主政体行为无力现象， 提出的政府现实有效的行动模式， 着名的“政治-行政

4、”二分法也是基于这种理念对行政过程的划分。威尔逊认为， 要恢弘政治的功能， 就必须纯正政府的组织机构， 加强执行， 提高行政效率。为了效率， 应当适当牺牲民主1。从时间上来看， 传统公共行政学形成于20世纪20-30年代， 其思想基础奠定于19世纪末20世纪初， 采用制度或法理的研究方法， 致力于行政学一般或普遍原则的探索， 其主导地位一直持续到20世纪60年代。（二） 新公共行政学随着二战以来对传统公共行政学的批判， 新公共行政学逐渐形成， 并以1968年由沃尔多发起的明诺布鲁克会议为标志。新公共行政强调以社会公平和民主作为公共行为的价值基础， 超越于利益层面， 注重政治与行政的关联。代表人

5、物沃尔多、弗雷德里克森， 师承罗尔斯公平与正义思想。在行政学发展的同时， 西方管理思想也在发展演变， 20世纪40年代是西方管理思想的一个分水岭， 以梅奥的霍桑实验为界点， 标志管理思想进入行为科学阶段。关注人的心理与情感需求， 而不是一味地追求效率， 这种新的价值取向在当时风靡学界。这一转变构成行政学一个重要背景， 行为主义的思想及研究方法影响着传统行政学的思想演进方向， 很多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象。对传统行政学的批判与转变中形成了新的价值追求社会公平。“在政治领域， 如同社会领域一样， 人们是平均主义者， 主张平均地分配个人的政治权利和公民权利”2。这一时期， 行

6、政学理论规范更新与重构， 出现冲击力很强的新理论学说， 对行政学产生了较大影响。如罗尔斯的社会正义理论， 布坎南的公共选择理论等。其最初的三大理论基础受到激烈批判：威尔逊的“政治-行政”二分法导致的“单一中心的行政”带来行政国的无限扩大及低效， 严重损及个人自由与社会平等；韦伯推崇的官僚制组织导致的僵化与守旧随“帕金森定律”扭曲为无能常态化；泰勒的科学管理原理一味强调精细管理， 隔断了组织管理与社会环境间的联系， 凸显行政管理的狭隘与呆板刚性。新公共行政学非常注意哲学、规范理论、行动主义， 突出更广泛的社会问题。如果新公共行政有什么基调的话， 那就是道德3。学术自主性与独立性在新公共行政学中得

7、到加强， 行政学者充满自信地宣称自己的学术价值有别于官僚的政治学和规范的管理学， 是一种独特的价值领域。新公共行政学的产生是对社会环境变化的一种必然回应：要求回归传统价值， 重建规范。主要回应三个问题：一是公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程；二是如何能有效地执行政策；三是政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。该范式运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论， 具有非价值中立特征， 致力于社会公平目标， 强调公共的使命。（三） 新公共管理学1991年9月在美国雪城大学的麦克斯维尔学院举行的公共管理学术研

8、讨会标志着新公共管理学的诞生。如果说新公共行政具有浓厚的宪政思想， 那么新公共管理体现明显的管理主义。新公共管理是在新公共行政之后对传统公共行政的波浪式回转， 价值追求呈螺旋式提升。新公共管理的理论假设是公共组织与私营组织的管理在本质上是相似的。追溯而言， 这一理论假设源于泰勒的效率管理和法约尔的一般管理思想， 即管理的通用性， 以管理而非政策为焦点， 具有明显的绩效组织文化色彩。“管理就是管理用于组织和激励雇员的机制， 在公营部门和私营部门都同样适用”4。管理的主要职能从计划到控制同样适用于政府的公共管理。在基本的价值比较中， 新公共管理认为私营的效率普遍高于公共部门， 维持这种高效率的根基

9、是市场竞争运行机制， 顾客需求取向是组织行为的牵引力， 以生产率目标在公共部门营建竞争环境。该理论代表人物奥斯本和盖布勒提出着名的政府角色定位掌舵而非划桨。主张政府应把高层管理和具体操作分开， 明确各自的目标使命、职责权限。这一思想， 与泰勒科学管理原理八大原理中的“例外原则”、“计划与执行分开”异曲同工之妙。在新公共管理模式下， 政府角色是为了促进个人选择和实现效率而释放市场力量， 公民被视为顾客， 而且是通过激励的操纵来得以处理的， 公务员及政府应该成为获得“最佳交易”并且减少成本的具有企业家精神的冒险者。（四） 新公共服务新公共服务是对新公共管理的批判和扬弃的基础上建立的。新公共管理倡导

10、的私有化运动破坏了民主价值观和公共利益， 其内在冲突促使许多学者和实践家不断地对该范式主张思想表示担忧， 如美国学者古德赛尔就提出了与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则。学界的置疑点集中于三方面：企业家精神、竞争机制、核心价值。基于公民权、民主和公共利益服务的新模式回应了这种置疑。新公共服务是对政府角色的重新定位， 即政府在公共管理中扮演何种角色， 推翻了公共管理理论的“掌舵”论代之以服务， 超越企业家政府理念代之以公民需求， 改变了以效率为由的狭隘行政目的观， 代之以公共利益与社会责任的卓越行政价值观。该范式核心是民主治理， 以公民及公民社会为中心， 通过政府与公民的合作共治提升公

11、共服务的尊严与价值。代表人物是美国行政学家罗伯特登哈特。该范式理论基础是民主社会的公民权理论。亚里士多德在在政治学中首先提出了公民权， 并论述通过参与城邦工作而体现公民权；卢梭把公民界定为把社区利益放在心上的人。公民权是人类发展过程中社会趋于平等的制度设计与期望。登哈特在民主社会的公民权理论、社区和市民社会模型、组织人本主义的基础上， 提出了新公共服务的七大原则。政府和市场关系协调的经济学考量导致公共行政价值观偏离， 在新的现实条件下， 公民与政府、政府与社会的协同参与， 才能更好地改变政府管制的低能甚至无效。二、满足不同的社会诉求（一） 新公共行政20世纪60、70年代， 西方国家的经济陷入

12、低迷， 许多西方国家出现了明显的社会动荡， 很多危机政治事件使得公众对政府丧失信心， 反对战争、民权运动、能源危机等现实困境对行政学理论提出了挑战。社会、经济、政治危机交错， 引发民众对政府的信任危机， 公众对公权力的使用与效率进行改革的呼声越来越大。与此相联系， 人们十分关注那些与自己的切身利益密切相关的实际社会问题， 期望建立规范价值， 突出社会性效率而非量化的生产效率。这一时期的亚当斯的公平理论体现当时的现实核心价值趋向在于以社会公平为核心的公民社会的构建。行政学是从政治学中分离出来的， 两者存有母子学缘关系， 政治学奠定了基本的哲学与规范， 政治学的基本信念， 如民主的价值、多元主义政

13、体、政治参与、平等与公正等， 对行政学的发展有着深远的影响。这一时期， 两大经典理论“帕金森定律”、“彼得原理”， 剖析人性弱点， 揭示层级组织中的问题。针对官僚组织结构极难改进的组织病象进行描述， 程序化行政现象的严重扭曲使得国家行政组织中人际关系冗杂， 公共行政秉持的主动进取精神受到抑制， 导致政府与民众关系恶化。新公共行政提出的减少层级、分权、民主等思想， 是对社会民众的需求作出积极回应， 激励公共行政部门推行全面质量管理， “精英政治”与“大众民主”在摇摆中平衡。新公共行政强调以行政回应促进民主与政治互动， 进而增进社会公平5。与此同时， 政府的官僚系统无效无能比比皆是。70-80年代

14、的滞胀， 则进一步加深了人们的社会危机感， 进而。政府的合法性面临严峻挑战。在当代发达国家的发展史上是具有重要转折意义的时期， 以法国“五月风暴”和美国的反越战运动和民权运动为标志， 在这个时期， 许多发达国家出现了明显的社会动荡， 反对战争、反对种族歧视、反对不平等、反对政府， 构成了那个时期的发达国家较为普遍的社会图景。（二） 新公共管理20世纪初， 在工业革命推动下， 工厂制大量出现， 劳资矛盾激烈， 工人“磨洋工”现象很严重， 泰勒及其追随者在试验中总结克服个体低效怠工的方法， 以动作研究与时间研究两大渠道构建理论框架。时隔80年后， 西方行政受凯恩斯主义影响， 政府职能实现从“守夜人

15、”到“大管家”的成功转型， 同时导致了备受诟病的经济滞胀、机构臃肿、效率低下， 公民对政府极度不满， 新公共管理者主张通过“两大神器”即市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念化解这些公共问题。在经济全球化和信息技术革命的催化作用下， 官僚制的式微及政府失灵引发西方改革浪潮。与以往的理论界运动不同， 新公共管理一开始就是实践导向的， 侧重政府内部改革以适应外部变化与需求， 以更高的效率创新公共服务供给方式， 实现范式改革。公众监督作用的加强及私营企业优秀管理经验的示范效应， 将私人部门的质量管理评估体系与理念运用于政府管理， 促进私人部门与公共部门观念融合。（三） 新公共服务1. 福利国家改革：20世纪30年代中期以前， 西方政府一般对经济和社会生活持自由放任式的不干预态度， 人们认为穷人应该对自己负责， 政府没有义务帮人们改变市场竞争和淘汰法则。八十年代后，