浅析区域一体化法律治理的三种模式Word文档下载推荐.docx

1、同时，现代社会是一个法治社会。法律是社会治理的主要手段。美国法学家庞德曾指出：“在一个发达社会中，法就是社会控制的最终有效工具。”因此，区域一体化的公共治理在一定意义上就是一种法律治理。在这样的历史背景下，研讨处于两大巨变交融之处的区域一体化法律治理的模式问题无疑具有重要的理论与现实意义。在正式讨论区域一体化法律治理模式之前，有必要交代三个概念：法、硬法、软法。众所周知，人类因群而生存。而群的存在必然要以公共权力相伴随。法律作为社会控制的手段必然是由公共权力制定或认可，并用公共权力来维护的。而“公共权力是一个权力体系，主要包括社会自治权和国家权力两部分”，即公权力可分为社会公权力和国家公权力。

2、因此，所谓法，是指由公权力主体制定或认可，并依靠公权力来保障实施的行为规则系统。一般认为，“硬法是我国传统法概念的继承者，是对历史的保留”。根据这一共识，我们认为，硬法是指国家权力主体制定或认可的，并由国家权力保证实施的行为规则的总和。国家运用权力保障法律实施，并不意味着国家总是使用强制来实施法律。强制本身并不是法律的目的，而是保障法律实施的一种手段，并且不是唯一的手段，除了强制的手段外，还可以通过教育、良知、理性等手段来保障法律的实施。“正如黄金来自货币一样，货币的价值主要是建立在以信用为主的其它基础之上的。同样，权力也是在特殊情况下才使用强制权。”因此，国家运用权力保障法律实施并不意味着国

3、家强制力的必然运用，而是指国家以司法作为法律实施的最后保障机制。对软法概念界定可谓人言人殊，有多少位研究者，就有多少个软法概念。我们认为，社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则，属于软法范畴。同时，实践中国家权力主体也会通过平等协商制定一些行为规则。这些行为规则，与硬法不同，除了与硬法产生冲突可寻求司法救济外，并不以司法作为其实施的最后保障机制。在保障机制上，这类行为规则与社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则具有相同的属性，我们认为也应该纳入软法范畴。因此，所谓软法，就是指社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治

4、权保证实施的行为规则，以及国家权力主体通过平等协商制定的，不以司法作为其实施的最后保障机制的行为规则的总和。从实践来看，各国法律治理基本上不存在单纯依靠硬法或软法进行公共治理的情况，而是硬法与软法“并行不悖”，“各展其长、各得其所”。但是，由于具体国情和历史文化的不同，在区域一体化法律治理中各个国家和地区对软法与硬法则有所侧重。根据法律治理中对软法与硬法的侧重不同，区域一体化法律治理大致可概括为三种模式：硬法治理模式、软法治理模式和混合治理模式。在研究方法上，本文并不遵循那种以“发现问题”、“分析问题”和“解决问题”为宗旨的对策法学思路，而是采用社会科学的一般方法，以一个观察者、阐释者的立场，

5、秉承“价值中立”的原则，对区域一体化法律治理的三种模式进行客观分析，并对三种法律治理模式的现实基础等相关问题加以评论。或许，这种“价值中立”的研究更有助于揭示问题的本质，也更能发现制度、实践和改革方案背后的理论线索，更能为推动我国正在不断兴起的区域一体化法律治理的良性发展提供理论指导。二、硬法治理模式：以美国州际合作为例硬法治理模式，是指在区域一体化中通过享有国家立法权的国家机关制定法律规范，并以司法作为最后保障机制来进行公共治理的模式。在美国联邦体系内，联邦与州、州与州之间在法律地位上是完全平等的，除联邦宪法与法律外，各州都有自己独立的宪法与法律。因此，美国州际法律冲突更为明显，历史上各州也

6、曾“因为利益冲突而出现各种矛盾，如各州为了维护自己的利益，纷纷筑起各种形式的贸易壁垒”。然而，美国“州际之间商务的发展和全美经济一体化的趋势，需要消除各州在立法上各自为政的局面，减少州际之间的法律冲突与经济壁垒”。为此，各州通过三种方式来促进州际协调与合作：（1）订立州际契约。这是解决州际间矛盾与冲突，促进州际合作的一种较好的方式。据统计，现在美国州政府间这类州际契约达到近百项，涉及的领域非常广泛，如供水，自然资源保护，防洪，州际间高速公路的征税，福利计划的合作，州际间大都市行政及州际间税务冲突等等。这些州际契约的内容受到限制，要求维护宪法规定的基本权利，即要求遵守宪法保留和国会立法权保留原则

7、，不能因其地方保护主义而侵犯中央和各州的地方立法权和管理权。州际契约一般由州长派代表签署，州议会批准后，要通知州长，作为正式法律，即硬法在本州公布，编入本州法典和联邦法典。（2）制定统一的州法律。在美国，各州立法是独立的。同一事项，不同州制定的法律可能差别巨大，从而各州在该领域产生各种矛盾与冲突。为了避免该类事件发生，1892年美国成立了由各州州长任命代表组成的全国统一州法律委员会。其主要任务就是就是通过委员会内的各专门委员会起草各种法律草案，提交各州以备批准的方式来统一各州的法律。（3）设立州政府代表会议之类的州际组织。1952年，由美国各州设立的州际合作委员会组成了州政府代表会议。州政府代

8、表会议除了进行交换情报等具体事务的协调外，其重要任务之一就是草拟法律草案，经讨论交州政府代表会议理事会核准，然后再列入专门的立法建议报告，并分送各州州长、各州总检察长及各州其他官员。从这三种方式来看，美国州际合作主要是通过享有立法权的州议会以批准方式制定硬法来推动和实现州际合作。从实践看，美国州际合作法律治理的硬法模式取得了相对满意的结果。用美国人自己的话说，就是“我们的制度能够运作，也的确在运作，并且能够运作得更好”。美国州际合作硬法治理模式之所以能够取得成功，主要因素在于：（1）经过自然而充分的发育，美国的市场经济体制已比较完善，政府与市场的关系经过不断磨合也比较协调。政府对市场干预较少。

9、州际合作中需要政府协调的矛盾与冲突也较少。通过硬法治理基本上能满足区域一体化的现实需要。（2）美国宪政体制比较完善。一方面在遵循联邦权力列举，州权力保留原则下，州享有独立而明确的权力，联邦与州之间、州与州之间的权力在法律上有着明确划分。另一方面权力制约机制比较健全，民众对政府的监督比较到位，政府与民众的信息沟通也较顺畅。因此，在州际合作中，各州政府能够理性地从本州长远利益和根本利益出发来考虑问题，在利益博弈中更多地选择合作，尤其是长期合作。硬法的特点适合了州际合作的这种需要，同时，这种情形也有利于硬法的实施。（3）由于各种因素的影响，美国人对法律有着虔诚的信仰和依赖性。正如政治家赫伯特雅各布指

10、出的：20 世纪美国法律，已经没有外在的神学特性。它完全是一个世俗的创造物。但是它继续由于人民尊重神而受益。人民被教导：在政府的各种机构制度中只有法律一项要遵守，只是因为它是法律。许多人，甚至一个不同意现在的法律的人并且企图改革它的人，都促使遵守法律作为防止无政府状态的必要的屏障。在美国，因州际协议产生的纠纷虽然可以通过调解和仲裁解决，但司法具有最终性。司法审查是“一种经常性的、局外的、有严格程序保障的、具有传统权威性的监督”，也是“最受英美社会和个人信赖的监督行政活动的方式。”美国人对法律的信仰、对司法审查的信赖，使硬法治理成为美国各州在州际合作中的优先选择。三、软法治理模式：以粤港澳经济一

11、体化为例软法治理模式，是指在区域一体化中通过社会公权力主体制定的，并由社会公权力主体运用社会自治权保证实施的行为规则进行公共治理，或者国家权力主体通过平等协商制定的，不以司法作为其实施的最后保障机制的行为规则来进行公共治理的模式。香港、澳门与广东山水相连，具有共同的历史、文化渊源。改革开放以来，三地加强往来、密切合作，逐渐形成了相互配合、相互依赖、“前店后厂”的唇齿相依关系。港澳回归后，面对新的国际形势，粤港澳加强合作，实现经济一体化，是粤港澳三地社会、经济发展的客观需要，也是粤港澳三地政府的共同选择。从实践来看，粤港澳三地主要是通过软法，即制定行政协议来推进经济一体化。粤港澳三地制定行政协议

12、的方式主要有：（1）中央政府与港澳特别行政区政府签订行政协议。从2003 年开始，中央政府与香港特区政府先后签署了内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排、内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排及七个补充协议。其内容主要涵盖货物贸易、服务贸易和贸易便利化三个方面。行政协议既遵守世界贸易组织的规则，又基本符合三地经贸交流与合作的实际，对粤港澳三地经济优势互补，共同发展，实现经济一体化发挥了积极的促进作用。（2）通过泛珠三角合作平台，签订相关泛珠三角合作协议来推动包括粤港澳在内的泛珠三角经济一体化。这包括三个层次：一是泛珠三角“9+2”政府签订的行政协议，如2004年泛珠三角区域合作框架协议等；二是

13、泛珠三角“9+2”政府的相关职能部门签订的行政协议，如2005年“9+2”知识产权主管部门签订的泛珠三角区域知识产权合作协议等；三是泛珠三角社会组织签订的相关协议，如2005年9省区妇联和港澳妇女组织签订的泛珠三角区域妇女发展合作框架协议等。（3）粤港澳三地通过平等协商签订行政协议。这也包括三个层次：一是粤港澳政府之间签订的行政协议。如2010年粤港政府签订的粤港合作框架协议等；二是粤港澳相关职能部门签订的行政协议，如2004年广东科技厅与澳门科技委员会签署的粤澳科技合作协议等；三是广东各市与港澳以及广东各市其职能部门与港澳相关职能部门签订的行政协议。如2004年香港律政司与深圳市司法局签署的

14、香港深圳法律服务合作协议书等。粤港澳一系列行政协议的签署对推动粤港澳经济一体化发挥着极大的作用。而粤港澳三地之所以采用行政协议的方式来协调、推动经济的一体化，其主要原因在于：（1）港澳回归后，粤港澳三地的联系更加紧密。然而，进入21世纪后，由于国内外各种因素的影响，改革初期粤港澳三地由市场机制带来的“前店后厂”的唇齿相依关系已经难以为继。经济、社会发展产生着众多市场机制难以解决的新问题，需要政府的干预。行政协议绝大多数是2003年以来制定的就是一个例证。同时，相比港澳来看，广东各地政府比较热衷于对市场竞争的介入，在争夺资源、争夺项目等方面参与到企业竞争中来，常常采取一些措施进行地方保护。这就需

15、要对政府干预进行法律规制。（2）依据港澳基本法规定，全国人大及其常委会指定的法律，只有在附件三中的法律才能在港澳实施。中央人民政府在港澳特别行政区只负责管理与港澳特别行政区有关的外交事务、防务以及依照基本法规定任命港澳特别行政区行政长官和主要官员。中央各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预港澳特别行政区根据基本法自行管理的事务。由于历史原因，港澳的法律制度深受殖民者的影响。香港法律体系属于普通法系。澳门法律体系基本上属于大陆法系。而广东作为内地的一个省份，其法律体系属于社会主义性质的中华法系。法系不同，其法律理念、法律价值、法律性质、法律体系、法律解释、法的渊源以及立法和司法等诸多领域都呈现出一系列巨大差异。这种差异在某种意义上使我国法律生活更加丰富多彩，但也使粤港澳经济一体化中法律矛盾和冲突更加复杂多样，增加了法律治理的难度。同时，港澳和内地都是WTO的独立成