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1、“农险快速发展的最大阻碍就是法律缺位。”庹教授回忆，1997年国内就启动农险立法调研工作，13年来这项工作仍然进展缓慢。风险大、成本高，农险发展必须立法记者：如何看待立法对于发展农业保险的重要性？庹国柱：农业保险与普通商业保险不同，由于风险大、成本高，价格比其他财产保险高很多，而投保主体农民又收入较低。国内外的实践都证明，在没有政府大幅度补贴的条件下，纯商业性农业保险难以发展。因为这一特殊性，农险发展必须通过立法来明确一系列重要问题：比如政府补贴问题，到底是中央补还是地方补？补多少？补贴哪些作物和畜禽？选择哪种补贴方式？补贴效果谁来监督？再比如巨灾风险分散问题，农业保险经营风险巨大，经常会遇到

2、巨灾损失，如果没有一整套风险转移机制，例如安排再保险、巨灾风险基金、巨灾债券等，保险机构不敢也不愿意承保旱灾、台风、冰冻等发生范围很广的灾害。还有经营模式问题、宏观协调问题，等等。这些问题，欧美等国家都是通过立法来解决的。比如美国的农作物保险法规定了农业部风险管理局负责调查风险、厘定保险费率，明确补贴额度，并评估政府补贴的效果，对保险效果开展监督。法律同时规定，联邦农作物保险公司和其他私营再保险公司可以提供农业保险再保险。明确了在发生巨灾损失保险准备金和再保险摊赔都“赔不够”的情况下，联邦农作物保险公司可发债券融资。在农业保险法律框架下，政府、农户、保险机构各司其职，特别是政府，不越界也不缺位

3、，才能发挥农险的作用。在农业保险立法空白的情况下，我国的政策性农险工作也取得了不错的成绩，1/4耕地已经有了保单。对此您怎么评价？成绩可嘉，但依然隐患重重。这次西南旱灾，很多农户没有投保，人们说这是“农民之不幸”；但换个角度看，保险公司也“躲过一劫”这话似乎不近人情，可事实上无论当地哪家保险公司承保，结果都会是“赔不起”。2007年某省大旱，由于没有再保险安排，保险公司收保费6.8亿元却要支付赔款15亿元，省财政支持1亿元“大灾基金”后就再也拿不出钱了，致使很多投保农户无法得到足额赔偿。目前一些省也从农业保险保费中按比例提取大灾准备金，但基本上都难以支付大面积的巨灾风险。近年来干旱、洪水、台风

4、频发，经营农险业务的机构大都“提心吊胆”摊子越大，风险越高。农险组织模式没有通过法律明确的现实，导致很多保险机构在发展农险业务时“阻碍重重”。比如，按规定巨灾基金可在税前提取，但有15年历史的中国渔业互保协会，虽然也为渔民提供养殖、人身保险，却因不是商业保险机构，而得不到政府的保费补贴。互助性质的一家农业相互保险公司，不得不为自身积累的巨灾准备基金缴纳不是所得的所得税。还有一些地方政府自己直接经营农业保险，此举是否合法，无从评判。农业保险的经营离不开政府的配合与支持。除了保费补贴，宣传、核保、灾害勘查、定损、理赔等都指望基层的政府工作人员协助。按现行有关法律，给这些人发放劳务补贴，就属于“行贿

5、”等违法行为。可如果没有奖励机制，有些工作难以为继。“多头管理”也令人心忧目前，财政部门负责保费补贴资金的分配和使用，保监会监管商业保险公司的业务活动，农业部门协助保险机构展业、定损和理赔。多头监管不仅浪费监管资源，也徒增不少协调成本，还会留下许多监管真空，比如目前有些合作组织做农业保险就不知道该由谁来管，因为这些组织是“社团”；再比如在分头监管体制下因为有漏洞可钻，就会出现有的地方政府套取上级财政的保费补贴资金等问题。13年前就启动立法调研，为什么时至今日还没有法律出台？监管部门已就农业保险条例召开过多次立法研讨会，进展情况如何？1997年，人民银行和财政部分别拿出过试验和发展农业保险的方案

6、。主管保险的人民银行曾拿出了一个由政府支持保险公司举办农业保险的方案，但财政部希望由中央财政出资自己成立政策性农业保险公司，因两方案的意见相去甚远，不好协调，均被搁置。2007年，国务院要求保监会组织立法调研。2008年，经过多方考察、调研和征求专家意见，保监会与农业部、财政部相关司局一起，共同起草了政策性农业保险条例草案，18易其稿之后提交国务院法制办，法制办向人民银行、农业部、发改委等相关部委征求意见。财政部认为立法条件不成熟，予以否定。同时，财政部也在此前提出了一个由中央财政出资成立农业再保险公司的方案，希望由农业再保险公司把全国的农业保险政策和运作统起来。因为仍存在分歧，相关立法工作就

7、被搁置起来。粮食安全事关国计民生，加快农业保险立法进程，必须摒弃行业、部门之争，增加协调配合，以“超常规”力度推进。对一些存有争议的具体问题的规定，可经过实践检验后，增补到法律草案中。当务之急，是尽快出台农险的“大法”，不能因小“废”大，将立法进程拖延下去。问题1：西南特大旱情呼唤农业保险制度。请概括农业保险方面存在的问题，并提出解决问题的建议。20分，400字。去年秋季以来，西南地区遭遇持续特大干旱困扰，农作物大面积绝收，上千万人饮水困难。这次旱灾充分暴露了农田水利等基础设施建设严重滞后，尤其是农村地区的小型水利工程，建设力度亟待加大。 小水利发挥大作用 “去年10月完工的哮天龙水库在大旱中

8、发挥了重要作用，否则县城去年底就会没水可供，可能要采取措施疏散群众了。”贵州省六盘水市盘县水利局副局长蒋先祥说。 2005年和2006年，盘县分别完成除险加固治理的许家屯水库、松官水库，也在此次大旱中发挥了积极作用。在松官水库大坝上，记者看到水面碧波荡漾，水位虽然下降明显，但仍高出死水位线。 蒋先祥说，两座水库联合调度，能保障老县城片区9万余人的供水安全，而在两座水库除险加固之前根本没办法实现。 2004年，贵州省黔西南州普安县对蓄水规模160万立方米的东风水库进行了除险加固，目前还有蓄水60万立方米。普安县水利局局长邓志书说：“对大坝、溢洪道、取水设施等进行了改造，提高了蓄水能力，如果东风水

9、库没有改造，大坝不安全不敢蓄水，城镇供水早就告急了。 这些小型水库（大中型水库的库容在1000万立方米以上）在此次大旱中确保了城市供水的安全，而在水库覆盖不到的山区农村，小水塘、小水池、小水窖“三小”水利工程，也有效缓解了当地旱情。 在贵州省威宁彝族回族苗族自治县斗古乡松山村白沙组村民朱成海家中，半月谈记者看到，40立方米的小水窖还有十来立方米水，水质清亮。朱成海对记者说：“我修了3口小水窖，干了2口，这一口是去年蓄的水，今年大旱还没吃完。小水窖在我们农村作用真是太大了。 蒋先祥说，盘县全县2.2万口小水窖，到目前为止有的还能维持一家人的基本生活。如果没有小水窖，全县7万多人出现缺水断水的时间

10、至少要提前3个月。去年要不是从7月开始没有下雨，使本该在10月蓄水的小水窖没有蓄上水，小水窖发挥的作用会更大。然而在西南旱区，这种修缮完好的小水利并不多。 重庆市涪陵区南沱镇睦和村坐落在长江边上，然而村民冉中云对记者说，村里没有任何提灌设施修上山。一遇干旱，农民还要靠消防车送水上去。山上虽有2座上世纪60年代修的小水库，但因为年久失修，就像“竹篮子”一样，完全蓄不住水，几乎没有抗旱效果。 云南省文山壮族苗族自治州富宁县木央镇木树村位于石漠化山区，记者看到，当地只有部分村民建有简易的小水窖，而且十分简陋，蓄不住水。村民王世龙说：“有小水窖的农户不到一半，其他村民现在饮水非常困难。 这种情况非常普

11、遍。记者在文山州广南县，红河哈尼族彝族自治州的开远市和弥勒县，曲靖市会泽县和宣威市等地的农村采访时均发现，大部分村子的小水窖数量很少，许多村只有不到一半的村民拥有小水窖。 在贵州省，大部分水库、山塘始建于上世纪50年代至70年代，再加上后期管理粗放、维修养护投入严重不足等，致使大批水库存在病险。目前贵州还有小（二）型以上病险水库829座，其中中型4座、小（一）型68座、小（二）型757座。 贵州省水利厅副厅长周登涛说，贵州的小（二）型水库位置重要，许多是集灌溉、供水及防汛于一体，功能齐全，加快其治理步伐，能够起到投资少、见效快的效果。但在国家新一轮病险水库规划中，能进入国家规划的只限于小（一）

12、型以上水库。而贵州由于受地质条件所限，小（二）型水库量大，小山塘更是众多，因此不能纳入国家治理范围，只能靠贵州各级自身财力自筹治理资金，治理进度缓慢。 云南省水利水电勘测研究院高级工程师周云说：“过去对水利建设重视程度偏弱，基础设施建设大多投向了交通、通讯等领域。随着经济社会的发展，工业和城市用水快速增加，水利设施落后的矛盾日益突出。”周云介绍，2000年以前，他的工作节奏缓慢，一年只接手一两个工程项目。直到2000以后，云南省水利建设工程量才开始增加，但主要以大中型项目为主。许多基层水利干部认为，国家对中小型水库建设的支持很少，项目审批周期太长，是小水利建设滞后的重要原因。 云南省曲靖市沾益

13、县水务局副局长樊茂介绍，近年来，国家进一步加大对大型水源工程的建设投资力度，但是对中小型水源工程的投入有限。在实践中，小型水源工程和山区“五小”工程往往是解决农业灌溉、人畜饮水效益最为直接的项目，但是问题不少。如农村塘坝、小（二）型工程除险加固投入偏少，对在县域中具有骨干性的小（一）水源工程，中央财政投入不足，地方财政困难，导致工程前期工作和项目实施困难重重，项目迟迟不能上马，不能发挥效益。 贵州省毕节地区威宁县水利局副局长唐鉴说：“小型水库没有纳入中央投资计划，地方财力就是保常规的水利工程，配套资金投入难，更不要说建水库。 与此同时，农民通过“一事一议”的办法，自筹资金兴修必要的水利设施也面

14、临极大困难。所谓“一事一议”，是指在农村税费改革后，取消了乡统筹，改革了村提留，原来由乡统筹和村提留开支的“农田水利基本建设”等公益事业项目所需资金，不再固定向农民收取，采取“一事一议”的筹集办法。 按照“一事一议”的议事规则，如果村委会准备办一项公益事业，筹资方案须经2/3以上村民或村民代表会议讨论通过，报上级审核批准后方可实施。然而，由于农民忙于外出挣钱，感觉农田水利等基础设施修不修关系不大，缺乏必要的关心和参与热情，召开村民会议的难度很大。 重庆市云阳县南溪镇党委书记秦华平给记者举了个例子：南溪镇花山村一座小型水库长期渗漏，影响下游800多村民饮水和400多亩耕地的灌溉，村民为争水打架斗殴的事情时有发生。最后，政府决定由财政投入加农民“一事一议”个人平均出资100多元的方式支付维修费用。但对此村民意见不统一，最后只能不了了之。现在的问题是，对于众多的小水利，中央财力要大规模支持难度很大，地方政府没有能力或者没有意愿顾及，农民自己“一事一议”又搞不起来。怎么办？当务之急是要加大投入，明确各级政府责任，调动多方面积极性，共同破解这道难题。问题2：以谁来为农村小水利“埋单”为题写一篇小评论，400字，10分。并不是西南旱区的每一个村庄都陷入了绝望。 至少在云南省玉