大数据时代的环境行政管理体制改革与重塑Word文档格式.docx

1、大数据；环境行政；体制改革一、问题提出数据时代的到来，标志着人类社会进入了工业革命后更高级别的发展阶段。大数据时代，数据即意味着生产力。数据作为信息技术革命的产物，其所带来的价值远远超过技术所带来的变革。随着数据化处理技术的日益成熟，基于数据的开发和应用不断冲击着人类的认知，改变人类的行为方式和思维习惯。“数据化代表着人类认识的一个根本性转变。有了大数据的帮助，我们不会再将世界看作一连串我们认为或是自然或是社会现象的事件，我们会意识到本质上世界是由信息构成的。”（1）数据革命给人类社会带来效果性影响和范式性影响。在效果性层面带来工作效率提高、预测精准、过程再现等显性变化，在范式性层面对作为上层

2、建筑的政治、经济、社会和法律的治理结构带来长期的渐进性变化。（2）概而言之，大数据时代人类社会将受到的影响是立体化、全方位、多层次，既有短期可见的技术革新，又有预期发生的结构性变革。处在数据驱动发展的转折点上，学者从不同的视角观察到大数据对社会治理结构和体系的影响。大数据时代面临虚实交叠无序衍化的社会冲突，加剧社会治理的不可控性。大数据自身成为治理的手段和突破口，应建立政府间的数据共享、政府与企业的合作、政府与公众的互动形成社会治理的新局面。（3）大数据重塑社会治理环境和现代公共生活，促使政府治理在结构、流程和决策方面进行变革。（4）政府进入3.0时代之后，应利用数据化的技术和思维，构建公众参

3、与、开放共享、精细化和协同化、精准化和个性化的政府治理体系。（5）环境治理作为社会治理体系之组成部分，大数据时代的到来将产生何等程度的影响。已有的研究多从管理学、社会学的视角分析，从法学视角的研究较匮乏。郑石明等认为大数据在空气污染治理中能够对非结构化监测数据量化分析，从而提高空气环境治理的精细化程度和防治效率，增强公众参与。在制度建设方面，政府部门应当加强数据管理、隐私保护、人才培养和部门联动。（6）李娟从大数据战略与生态危机治理的角度论证，在生态危机全球化的背景下，大数据技术将生态资源数据化，从而为环境治理的全球协作提供潜在可能性。国家在全球环境治理中作为主导力量，需要制定数据政策、破除数

4、据壁垒、处理共享与安全的关系、完善法律体系。（7）邬晓燕认为当前我国环境决策面临生态数据缺失、造假、部门割据、开发和监管乏力等问题，影响政府决策的认知，导致政府的决策与公众对日益美好的生活环境的需求产生矛盾。大数据技术的普及对加强政府环境信息公开和监测数据的共享提供先天便利条件，政府应当贯穿大数据思维，推动生态环境大数据制度化。（8）方印等分析大数据在环境资源数据信息建设方面的困境及出现的问题，指出大数据思维在环境资源法治建设的立法、执法、司法、守法方面存在制约，因此应当提高信息化建设能力、加强数据应用水平、支持技术和人才培育。（9）学者们对大数据技术的产生及其技术优势和应用场景进行宏观展望，

5、对制约我国环境信息化发展的技术和制度因素做出归纳，然而分析视角的“当代性”无法剖析制度变革的深层原因，处在历史的视野中观望当下的制度变革更有“带入感”。形成于特定历史背景下的社会规范有着深刻的时代烙印，如果割裂历史的发展脉络，孤立的分析导致制度变革的影响因素则始终无法窥得制度的全貌。环境行政管理制度形成于近代以来环境问题突出的社会背景，以风险社会理论建构起的风险行政理论扎根于风险的认知。风险的不确定成为环境预防原则的理论基石，风险管理成为环境行政的核心要义。风险认知的根本是信息的获取和分析，基于信息的定性、定量分析成为风险认知的全部。在信息不对称的环境中，风险发生与否没有可供参照的先验，风险预

6、防成为风险管理的基本原则。因此，信息获取成为定义风险的首要任务。数据是信息的载体，包含着信息成为信息的全部。大数据时代，制约数据获取的技术难题将不复存在。换言之，在大数据时代，信息不对称的情形正逐步消失，基于风险认知理论建立起来的环境风险行政管理体制受到较大冲击。在既有的环境行政管理体制内，注重风险预防、行政准入、事后追责和政府主导的权力（利）、义务和责任的配置的制度体系，已无法适应大数据时代治理转型的要求。二、数据时代公共治理的新发展人类社会进化的历史伴随生产力和生产关系不断发展，特定的历史发展阶段受到技术变革因素的驱动并不鲜见。新技术的应用引起社会生产生活方式的变化，并由此引发系列社会问题

7、。传统场景中的交通事故、劳动工伤、环境污染等问题在技术变革的影响下，发生新变化。社会治理中不确定因素剧增、新型社会问题、矛盾冲突不断挑战政治社会与市民社会关系的协调。经历了政府失灵和市场失灵的西方国家，在20世纪90年代开始反思传统社会管理的弊端，并提出“第三条道路”社会治理理论。社会治理理论，又称“新治理”，其预设前提是传统政府受到治理能力的限制，无法完全胜任社会治理的全部；因此，“新治理”模式是政府和社会走向互动、互助、协调和合作，区别于传统科层制的统治管理体制的一种新型管理方式。下文在使用社会治理或“新治理”、“治理”概念时，具有同样的语境，即指区别于传统管理的新的社会治理模式。“新治理

8、”意指不再强调单向度的“命令-控制”管控，而是致力于实现治理主体和对象的相互沟通、协调。“新治理”要求政府让渡权力，让社会发挥更为积极的作用，形成监督公权力运作的社会组织。“新治理”更加关注过程控制，要求政府在公开透明的环境中行使公权力。“新治理”最终形成公权力、社会组织和私主体持续互动的过程。（10）在现代社会治理的转型仍未完成的阶段，第三次技术革命的发生，使得现代信息技术呈现爆炸式发展的局面。大数据、云计算、物联网等新型应用技术的出现，成为变革经济社会生活的突破口和重要契机。数据时代的到来，使得大数据不再成为静态的数字化记录，而是如同流体一般充斥在我们周围。大数据记录、传输、分析、反馈着人

9、类的思想和行为，无形中塑造了全新的思维和行为模式。在社会治理中，大数据成为正在进行中的社会治理转型的必要条件。大数据的应用将影响到社会治理的权力向度、治理模式、价值选择、目标定位等治理环节，成为社会治理转型的“加速器”。（一）权力向度：从政治国家到公民社会传统的强权政治模式中，政府作为公共治理的主导，依靠行政命令实现其权威。然而，传统的行政管理模式在当代愈发难以适应社会之变革。强权行政的高压政策与市民社会出现难以调和的冲突状态，导致群体性事件频发，加剧社会不稳定因素。在治理模式中，社会承接国家让渡的权力，自发管理社会，形成国家和社会共同治理的局面。在此，需要提出反驳的是如下观点：治理带有“社会

10、中心主义”色彩，这是“西方价值观”“带有偏见的标尺”，因为一些发展中国家的社会无法承担起被国家让渡的权力。（11）现实是如果不培育社会力量承担国家所不能承担的重任，那么政治国家与公共社会的关系将长期处于失衡状态。政治国家为公共任务的实现，必然加强国家权力的领域、深度和程度。“大政府、小社会”的格局注定无法改变，以所谓的国家治理替代社会治理的价值观，不能实现治理所蕴含的应有价值理性。注重实质性价值的实现，而忽视程序性价值的实现，不利于启蒙民主观念和权利意识。大数据时代权力的向度，在由政治国家转向公民社会的过程中体现的更加鲜明。理由有如下三项：第一，政治国家在传统统治模式中的“优势”权力集中、权威

11、绝对、管理全面等，在数据时代将成为制约政府实现治理能力现代化的弊端。数据获取便利，信息成本低廉，传输实时高效等网络化信息传输优势，无形中对政府的公共治理提出更高的要求。第二，政府的科层结构、“传输带式”决策传递方式、权威崇拜的模式，决定政府在公共治理中的局限性无法通过依循既有管理体制解决。即政府能力不足，政府必须依赖社会力量实现政府与社会的协同。第三，信息的传播呈现几何性特征，出于对政府权力滥用的警惕，社会监督理应加强。通过网络监督成为数据时代监督权力的最佳选择，恰如美国学者曼纽卡卡斯特所言：“公民可以利用因特网监督他们的政府，胜于政府用它监督公民，它可能会变成自下而上的控制、信息、合作甚至是

12、决策的工具。”（12）（二）治理模式：从政府主导到公众参与传统政府主导的民主化进程，缺乏民意广泛表达的机会。政府在社会管理中习惯性利用政治权威，单向度的安排社会公共生活。导致公众意见无法表达，公民权益无法得到妥善保护。在治理的权威从政治国家到市民社会的转向过程中，治理模式出现由政府主导到公众参与的转变。公众参与政治生活和社会生活一方面是参与式治理的外在表现，为公民社会参与社会治理提供合法性渠道和正当程序。另一方面为公共治理权威的树立创造了自觉认同的机会，在“善治”的语境中，治理权威主要“源自公民的认同和共识”（13）。大数据社会治理模式中，公众参与政治生活和社会生活的意愿更加强烈。第一，数据的

13、开放程度为公众参与提供便利机会。近年来在美国和欧盟层面倡导的“开放政府数据”（OpenGovernmentDate）运动，对政府信息公开提出全面要求。以改善治理质量为目标，由主权国家和政府间国际组织发表“开放数据声明”，成立“开放政府合作伙伴”，就开放政府数据制定“国家行动计划”，进一步开放政府数据。数据公开成为现代社会治理的趋势，同时为公众参与现代社会治理提供必要保障。第二，数据主体身份平等吸引公众参与。“网络公民”主体身份的平等性为现实社会中个体公平获取数据信息提供权利基础。数据时代，数据的无差别对世性保证数据信息的获取不因现实社会中主体身份、地位、民族、国别的差异而有所不同。互联网、物联

14、网和云平台技术提供数据无国界、无时差、无种族、无差异的平等传输、公开、共享。公众参与成为“电子民主”社会的必要条件。第三，数据信息成本效益分析符合公众参与的社会预期。得益于网络技术的发展和可存储设备的技术突破，数据信息的低成本能够为政府和公众所接受。公众通过网络化的数据传输参与社会治理的成本在公众普遍可接受的范围内，民意表达的预期效益可数倍于成本。（三）价值回归：从工具理性到价值理性现代信息技术的发展带动生产效率的提高，以资源配置为主导的市场经济对效率的追求是不变的主题。然而，效率和公平始终存在难以调和的矛盾。自马克斯韦伯开始对技术理性展开批判以来，工具理性和价值理性的冲突成为学者批判的对象。马尔库塞认为技术理性（韦伯的工具理性）已经成为具有意识形态的统治理性，它将物质和精神抽象化、同一化，泯灭了“古典理性中的整体和谐”和“近代启蒙理性中的人性关爱”。（14）在对工具理性崇拜的过程中，出现了一种“技术官僚主义”倾向。映射到社会治理中就表现为唯技术论，唯工具论，对技术理性