中国司法体制若干问题研究.docx

1、中国司法体制若干问题研究 中国司法体制若干问题研究谭世贵 党的十六大和十七大分别作出了推进、深化司法体制改革的战略部署。但何谓“司法体制”？目前无论是理论界还是决策层，都还没有公认的定义，对于它的具体内涵和范围，亦争论很大，尚无定论。对此，笔者认为，有必要从理论上弄清司法体制概念的来龙去脉，界定司法体制的内涵和范围，研判司法体制与相关概念的界限，找出中外司法体制的差异，以为我国司法体制改革奠定必要而坚实的理论基础，并促进我国司法体制改革的有序进行。 一、司法体制概念的提出和使用 （一）执政党文件中“司法体制”的诞生与演进在我国，“司法体制”一词是近几年才出现的，它在司法改革的大潮中应运而生，而

2、且经历了一个较长时间的孕育过程。 1989年4月行政诉讼法的制定标志着我国刑事司法、民事司法、行政司法三大司法体系的全面确立，但当时的司法体系却面临着诸多挑战与困境：诉讼案件迅速增多，法官的数量和素质均难以适应这种需要；在刑事诉讼中，法官的庭前审查导致先入为主、审判不公；“关系案、人情案、金钱案”时有发生，执行难问题开始出现，等等。为应对挑战，摆脱困境，各级法院相继实施了旨在促进审判公正和提高审判效率的审判方式改革；最高国家权力机关先后制定民事诉讼法、法官法、检察官法，修订刑事诉讼法，对民事、刑事司法制度进行了较大的改革，并进一步完善了法官制度、检察官制度，较好地促进了司法的公正与廉洁，提高了

3、司法效率。 1997年9月，党的十五大报告明确提出：“推进司法改革，从制度上保障司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”为落实党中央的战略部署，1999年10月和2000年1月，最高人民法院和最高人民检察院先后出台人民法院五年改革纲要和检察改革三年实施意见，由此司法改革迅速在全国各级司法机关中展开，但尚未触及“司法体制”的改革。 2002年11月，党的十六大报告进一步提出“推进司法体制改革”的目标与任务，要求“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平与正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相

4、互制约、高效运行的司法体制”。由此，“司法体制”一词正式见诸执政党的文件，我国的司法改革开始步入“司法体制改革”的深水区。 为了落实党的十六大关于“推进司法体制改革”的战略部署，2003年4月，中央政法委员会向中央提出了关于进一步推进司法体制改革的建议的请示。同年5月，中央听取了上述建议，对司法体制改革的指导思想、原则、目标、重点及工作方法作了重要指示，并决定在中央直接领导下，成立由中央政法委员会、全国人大内务司法委员会、政法各部门、国务院法制办及中央编制办的负责人组成的中央司法体制改革领导小组，全面领导司法体制改革工作。 1中央司法体制改革领导小组于2004年底形成了中央司法体制改革领导小组

5、关于司法体制和工作机制改革的初步意见，提出了改革和完善诉讼制度，改革和完善诉讼收费制度，改革和完善检察监督体制，改革劳动教养制度，改革和完善司法干部管理体制，改革有关部门、企业管理“公、检、法”体制等10个方面35项改革任务。 2该文件经中央批准下发后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部相继成立了本部门的司法改革领导小组，并分别出台了人民法院第二个五年改革纲要、关于进一步深化检察改革的三年实施意见、公安部关于落实中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见的分工方案，对落实中央司法改革任务的具体措施和步骤作出安排部署。2001年，全国人大常委会修订法官法、检察官法，提

6、高了法官、检察官的任职条件，并建立起统一的国家司法考试制度；2004年，全国人大常委会分别通过关于完善人民陪审员制度的决定，对我国人民陪审员制度进行了重大改革，进一步完善了该项制度。 2007年10月，党的十七大报告提出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”按照这一总体要求，中央司法体制改革领导小组组织中央和国家机关有关部门进行了深入调研和论证，广泛听取党内外意见，提出了中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见。2008年12月，中共中央转发了该意见。该文件围绕优化司

7、法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障4个方面，提出了60项改革任务，包括：改革现行民事行政案件执行体制，切实解决判决、裁定“执行难”的问题；优化侦查权的配置，切实加强对侦查活动的制约监督；规范司法机关上下级之间的关系，切实防止和克服司法行政化倾向；改革和完善法律院校招生分配制度，培养造就政治业务素质高、实战能力强的复合型法律应用人才，从根本上规范政法机关的进人体制；进一步落实“收支两条线”规定，实现政法经费由财政全额负担，改革和完善政法经费管理制度，等等。 3 由上可见，我国的司法改革经历了“司法改革”“司法体制改革”“深化司法体制改革”三个阶段，“司法体制”一

8、词在司法改革中被创造出来并成为“关键词”和“流行语”并非偶然，而是有着历史必然性，标志着我国的司法改革由“外围”转入“内围”，已触及到司法制度与司法体系的深层问题，预示着中国司法制度在“司法体制”的改革中将发生深刻的变化，翻开崭新的一页。 （二）中央司法机关文件中“司法体制”的出现与使用 自1997年10月党的十五大提出“推进司法改革”以来，最高人民法院先后出台了三个人民法院五年改革纲要，最高人民检察院先后出台了两个检察改革三年实施意见，其中多次出现或使用了“司法体制”或“司法体制改革”一词。 1999年10月最高人民法院印发人民法院五年改革纲要，对19992003年的法院改革进行规划和部署。

9、该纲要要求从维护国家法制统一、实现司法公正出发，探索人民法院组织体系改革、法院干部和法官管理体制的改革、法院经费管理体制的改革；经过试点，在条件成熟时，在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导，监督、配合得力，运转高效的执行工作体制，等等。虽然这些改革已包含有司法体制改革的内容或成分，但由于处在司法改革的初期，未能提出明确的“司法体制”概念和“司法体制改革”的措施或方案。 2000年2月最高人民检察院印发检察改革三年实施意见，要求通过大力推进检察改革，加强检察工作，繁荣检察事业，强化监督职能，完善检察体制，在建设有中国特色的社会主义检察制度方面迈出重要步伐。该实施意见虽然没有使用“司法体制”

10、的概念，但提出了与之相关的“检察体制”的概念，而且在改革目标中涉及到了检察机关领导体制的改革问题（即“改革检察机关的机构等组织体系，加强上级检察机关对下级检察机关的领导”）。 2005年10月最高人民法院印发人民法院第二个五年改革纲要，对20042008年的法院改革进行统一部署。该纲要是在党的十六大提出“推进司法体制改革”的背景下制定的，因而在多个地方使用了“司法体制”一词，并较多地涉及到了“司法体制改革”的内容，包括改革和完善执行体制和工作机制；改革和完善审判组织和审判机构；改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度；改革和完善司法人事管理制度等。可见，体制改革在人民法院的司法改革中开始受到重

11、视，处于重要地位。 2006年4月最高人民检察院印发关于进一步深化检察改革的三年实施意见，提出了改革任务包括：完善检察机关组织体系，改革有关部门、企业管理检察院的体制；改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化检察队伍；改革和完善检察机关经费保障体制，切实解决基层人民检察院经费困难问题。这表明，检察体制改革被列入了检察机关司法改革的重要日程，开始进入全面实施阶段。 2009年3月最高人民法院印发人民法院第三个五年改革纲要，确定了深化人民法院司法体制和工作机制改革的指导思想、目标、原则和人民法院司法改革的主要任务，其中涉及体制改革方面的内容就有：以审判和执行工作为中心，优化审判业务部门之间、

12、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上下级法院之间的职权配置，形成更加合理的职权结构和组织体系；改革和完善民事、行政案件的执行体制；改革和完善人民法院经费保障体制，等等。应当说，司法体制改革在人民法院的第三个改革纲要中得到了全面体现和具体落实。 （三）法学研究中对“司法体制”的关注及主要成果 理论是行动的先导。总的来说，法学研究中对“司法体制”的关注与探讨要早于司法体制改革的实践，而且关注度越来越高，相关的研究成果也较为丰硕。 中国社会科学院法学研究所徐益初研究员比较早地探讨了司法体制改革问题。他认为：“实现司法公正，需要从思想上、制度上解决一系列问题。必须解放思想，转变观念；确

13、立必要的原则、程序、制度；极大提高司法人员的素质，等等。其中，完善司法体制亦是十分重要的一环。”为了实现司法公正，他认为应当着重从“坚持司法独立”、“强化司法机关的制约与监督”、“理顺司法机关的领导体制”等三个方面加以解决。 4 中国人民公安大学法律系崔敏教授也较早地提出了实施司法体制改革的建议。他在关于司法改革的若干构想一文中提出“创造条件逐步实施司法体制改革”的构想，包括：改变“以块为主”的领导体制，保证国家法制和政令的统一实施；改善党对司法工作的领导，废除政法委员会协调办案制度；改变检、法并列的体制，确立以审判为中心的诉讼格局；坚持和完善司法官员的选任资格，建立一支高素质的司法队伍；提高

14、司法人员的待遇，同时禁止获取任何“灰色收入”，从根本上遏制司法腐败。 5 在1999年5月初由中国社会科学院邓小平理论研究中心和法学研究所共同举办的“依法治国与司法改革”学术研讨会上，一些专家、学者对司法体制改革问题也进行了交流与探讨。其中，中国社会科学院法学研究所副研究员胡云腾博士分析了司法体制和司法实践中存在的问题，提出了改革的思路和建议；重庆社会科学院院长俞荣根教授从“关于实行司法机关垂直领导体制”、“关于完善司法解释制度”、“关于深化司法机关内部体制改革”三个方面提出了改革司法体制的构想；中国社会科学院法学研究所助理研究员刘仁文对司法体制改革的范围、目标与原则进行了比较深入的研究；最高

15、人民法院原副院长王怀安则对法院体制改革作了比较细致的探讨。 最高人民法院前院长、首席大法官肖扬主编的当代司法体制一书是国内最早研究司法体制的著作之一。在该书的绪论中，作者指出，司法体制是国家法律制度的重要组成部分，国家法律的有效实施，有赖于完备的司法体制。纵观各国和台湾、香港、澳门地区的司法体制，尽管在具体做法上有不少差异，但也存在着规律性，呈现出共同的发展趋势。概括起来，主要表现为以下方面：一是法官制度完备而健全；二是检察机关的职能呈扩大趋势；三是司法行政机关职权十分广泛；四是司法考试严格而系统。 6以现在的观点来看，该书作者对当代各国和有关地区司法体制及其发展变化趋势的上述概括并不十分全面

16、和准确，但却反映了我们对司法体制的认识是一个由浅入深的过程。 最高人民法院研究室前主任、国家法官学院周道鸾教授主编的外国法院组织与法官制度，是研究外国法院体制的经典之作，同时也对我国的法院体制改革提出了真知灼见。该书对美国、墨西哥、巴西、德国、法国、英国、日本等十个国家的法院组织体系和司法制度以及各国的法官制度进行了比较系统而深入的研究，对我国的司法体制改革具有重要的借鉴意义。特别是，该书在前言中认为，法院改革最根本、最要害的，还是法院体制改革，也就是所谓的深层次改革的问题。主要是：法院设置问题；法官管理体制改革问题；法院经费管理体制问题。 7中国政法大学郭成伟、宋英辉两位教授主编的当代司法体制研究一书以独特的视角对司法体制作了比较全面而深入的研究。在该书的绪论部分，作者认为，在司法体制中，四个要素是不可或缺的，这就是：司法