工程造价审计.docx

1、工程造价审计附件六：工程造价审计 随着我国投资管理体制改革的进一步深化，传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式被逐步打破，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局，“谁投资，谁决策，谁收益，谁承担风险”已成为投资管理的基本原则。伴随着投资自主权的落实、投资责任追究制度的完善，无论国家还是企业，作为投资主体其风险意识正日益增强，为了保障建设资金安全有效使用，防止损失浪费、贪污、挪用等问题发生，建设项目工程造价审计在工程项目管理过程中越来越显得重要。1 工程造价审计概述1.1 审计及工程审计的基本概念 1.1.1 审计的基本概念 1.审计的定义 审计是一项

2、具有独立性的经济监督活动。它是由独立的专职机构或人员接受委托和授权，对被审计单位特定时期的财务报表及其他有关资料以及经济活动的真实性、合法性、公允性和效益性进行审查、监督、评价和鉴证的活动，审计的目的在于确定或解除被审计单位的委托经济责任。 根据审计的定义，可以概括出审计的两个基本特征：独立性和权威性。 1)独立性。审计的独立性是保证审计工作顺利进行的必要条件。审计原始意义就是查账，即由会计人员以外的第三者，对会计账目和财务报表进行审查，借以验证其公允性、真实性和合法性。现代审计理论中的三种审计关系人就是据此产生的。第一关系人，即审计主体（审计机构或人员)，他们根据审计委托者的委托就被审计单位

3、的财务收支状况及有关人员履行受托经济责任情况进行验证、审查，并提出审查报告书或证明书；第二关系人，即审计客体（被审计单位)，他们对审计委托者承担的委托经济责任，须经审计机构或人员验证审查后才能确定或解除；第三关系人，即审计委托者，被审计单位对他们承担某种受托经济责任，他们之间存在一定的权责关系。审计关系必须由委托审计者、审计者和被审计者三方面构成，缺少任何一方，独立的、客观公正的审计将不复存在。这是由于财产所有权与经营管理权相分离而决定的，财产所有者对企业拥有所有权但不亲自参加经营管理，为保护自身的利益，财产所有者迫切希望了解与自己有经济联系的经济组织的财务收支和经济状况。这就需要对负有受托经

4、济责任的经营管理者进行审查，而这种审查只有独立于立于他们之外的第三者进行，才能得到正确的、公允的、可靠的结果。这就是审计机构或人员的所谓超然独立性。 2)权威性。审计组织的权威性是审计监督正常发挥作用的重要保证。审计组织的独立性决定了它的权威性。审计组织或人员以独立于企业所有者和经营者的“第三者”身份进行工作，他们对企业财务报表的经济鉴证，恪守独立、客观、公正的原则，按照有关法律、法规，根据一定的准则、原则、程序进行；加上取得审计人员资格必须通过国家统一的严格考试，因而他们具有较高的专业知识，这就保证了其所从事的审计工作具有准确性、科学性。正因为如此，审计人员的审计报告具有一定的社会权威性，并

5、使经济利益不同的各方乐于接受。各国为了保障审计的这种权威性，都从法律上赋予审计在整个市场经济中的经济监督、经济评价和经济鉴证的职能。一些国际性的组织为了提高审计的权威性，也通过协调各国的审计制度、准则、标准，使审计成为一项世界性的专业服务，增强各国会计信息的一致性和可比性。 2.审计的职能 审计职能是指审计本身所固有的内在功能。审计有什么职能，有多少职能，这些都不是由人们的主观意愿决定的，而是由社会经济条件和经济发展的客观需要来决定的。审计职能不是一成不变的，它是随着经济的发展而发展变化的。目前，审计一般具有经济监督、经济评价和经济鉴证的职能。 1)经济监督。监督是监察和督促。经济监督是监察和

6、督促被审计单位的全部经济活动或某一特定方面在规定的标准以内，在正常的轨道上进行。综观审计产生和发展的历史，审计无不表现为经济监督的活动，履行着经济监督的职能。古代封建王朝的官厅审计，为维护王朝的统治和利益，代理皇家专司财经监督的职责，对侵犯皇室利益者予以惩处。资本主义政府审计为维护资产阶级的整体利益，代理政府专司经济监督的职责，对损害资本主义利益的行为进行严格的审查和处罚。而作为资本主义国家的民间审计组织，也是代理审计委托者（如股东）通过对被审计单位财务收支的公允性和合法性的审查来实施经济监督。内部审计同样要对本部门、本单位的经济活动进行检查，依照法规或标准加以评价和衡量，明辨是非，揭发违法违

7、纪和不经济行为，追究其经济责任，这些都是其执行经济监督职能的具体体现。通过审计监督，可以严肃财经纪律、维护国家和人民的利益，可以加强宏观调控和管理，可以促进企事业单位经济效益的提高。可见，经济监督仍然是社会主义审计的基本职能。 2)经济评价。经济评价就是通过审核检查，评定被审计单位的计划、预算、决策、方案是否先进可行，经济活动是否按照既定的决策和目标进行，经济效益的高低优劣，以及内部控制制度是否健全、有效等，从而有针对性地提出意见和建议，以促使被审计单位改善经营管理，提高经济效益。审核检查被审计单位的经济资料及其经济活动，是进行经济评价的前提。只有查明了被审计单位的客观事实，并按照一定标准进行

8、对比分析，才能够形成各种经济评价意见。这样，经济评价才能建立在真实情况的基础之上，评价的结论才能客观、公正，才能被社会各界所接受。经济评价的过程，同时也是肯定成绩、发现问题的过程。所以，审计建议是紧接着经济评价而产生的，是经济评价职能的一部分。审计建议就是审计人员从经济评价出发，提出改进经济工作、提高效率的办法和途径。这是现代审计对传统审计在职能上的拓展。 3)经济鉴证。鉴证是指鉴定和证明。经济鉴证是指通过对被审计单位的财务报表及有关经济资料所反映的财务收支和有关经济活动的公允性、合法性的审核审查，确定其可信赖的程度，并作出书面报告，以取得审计委托人或其他有关方面的信任。经济鉴证职能是随着现代

9、审计的发展而出现的一项职能，它不断受到人们重视而日益强化，并显其重要作用。西方国家非常重视审计的经济鉴证职能，不少国家的法律明文规定，企业的财务报表必须经过审计人员审查鉴证之后才能得社会上的承认。我国各类企业财务报表必须经民间审计鉴证后，才具有法律效力。因此，审计的经济鉴证职能在经济生活中将发挥越来越重要的作用。 应该说，不同的审计组织形式在审计职能的体现上侧重点有所不同，政府审计和内部审计侧重于经济监督和经济评价，民间审计则侧重于经济鉴证。 3.审计的基本分类1）按审计主体分类。审计主体是指执行审计的一方。根据国内外审计的发展和现状；审计按其主体分类，可分为政府审计、民间审计和内部审计。政府

10、审计。政府审计是指由政府审计机关执行的审计。政府审计，在我国亦称国家审计。政府审计机关包括按我国宪法规定由国务院设置的审计署、由各省、自治区、直辖市、市、县等地方各级政府设置的审计局和政府在地方或中央部委设置的派出审计机关。政府审计机关主要是依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有金融机构、国有企事业单位以及其他有国有资产的单位的财政、财务收支及其经济效益进行审计监督。民间审计。民间审计是指经有关权力部门审核批准成立的民间审计组织所实施的审计，如目前有经财政部门审核批准成立的会计师事务所、建设行政部门审核批准成立的造价咨询事务所等实施的审计。民间审计的特点是受托审计。民间审计组织接

11、受政府审计机关、国家行政机关、企事业单位和个人的委托，依法对被审计单位的财务收支及其经济效益承办审计鉴证、经济案件鉴定、管理咨询服务等业务。 内部审计。内部审计是指由本部门和本单位内部专职的审计机构或人员所实施的审计，包括部门内部审计和单位内部审计两大类。这种专职的审计机构或人员，独立于管理部门（如财会部门）之外，直接接受本部门、本单位主要负责人的领导，依法对本部门、本单位及其下属单位的财务收支、经营管理活动及其经济效益进行内部审计监督。内部审计的目的是纠错查弊，促进改善经济管理，提高经济效益。2）按审计内容和目的的分类。我国审计按其内容和目的分类，可分为财政财务审计、财经法纪审计和经济效益审

12、计。 财政财务审计。财政财务审计是指审计机构对被审计单位的财务报表及其有关资料的公允性及其所反映的财政收支、财务收支的合法性和合理性所进行的审计。财政财务审计也称传统审计或常规审计。就其内容看，财政财务审计是对国务院各部门和地方各级政府及其各部门、国有金融机构、企事业单位的财政财务收支进行的审计监督，其目的是明确被审计单位的受托经济责任。其主要特点是通过对被审计单位的财务报表及其有关资料的审查和验证，发现财政财务收支活动中所存在的问题。其中包括被审计单位履行各种受托经济责任的实绩及其差异。因此，财政财务审计的主要内容包括两个方面：一是检查会计处理的合法性、公允性，这是形式上的审计：二是验证被审

13、计单位受托经济责任的履行情况，这是实质性审计。 财经法纪审计。财经法纪审计是指审计机构对被审计单位和个人严重侵占国家资财、严重损失浪费以及其他严重损害国家经济利益等违反财经纪律行为所进行的专案审计。它是我国审计监督的一种重要形式。其目的是保护社会主义财产，贯彻执行党和国家的路线、方针和政策及法律法规。其主要特点是根据群众揭发和会计资料所反映出来的问题，对有关单位包括审查严重侵占国家资财、严重损失浪费、在经济交易中行贿受贿、贪污以及其他严重损害国家和企业利益的重大经济案件等。 经济效益审计。经济效益审计是指审计机构对被审计单位的财政财务收支及经营管理活动的经济性和效益性所实施的审计。经济效益审计

14、的内容通常包括对各级政府及其各部门的财政收支及其管理活动、企业财务收支及其经营管理活动、事业单位的资金使用及其管理活动、固定资产投资及其管理活动的经济效益情况及其影响因素、途径所进行的审计。其目的是促使被审计单位改善经营管理，提高经济效益和工作效率。其主要特点是通过对被审计单位工作和生产经营活动的分析评价，发现其在工作和经营管理上存在的薄弱环节，挖掘潜力，厉行增产节约，增收节支，寻求提高经济效益的正确途径。其审查重点包括两个方面：一是对被审计单位资金使用、投资项目、资源利用等方面的效益性进行审查和分析；二是对被审计单位预算或计划执行情况的效益性进行审查和分析。 1.1.2 工程审计的基本概念

15、从理论层面上理解，工程审计是指由独立的审计机构和审计人员，依据国家的方针政策、法律法规和相关的技术经济标准，运用审计技术对工程建设全过程的技术经济活动以及与之相联系的各项工作进行的审计监督。它是我国审计监督工作的重要组成部分，也是国家对固定资产活动监督管理的重要手段。按照中国内部审计协会2005年颁发的内部审计实务指南1号：建设项目内部审计的描述，建设项目内部审计是指组织内部机构和人员对建设项目实施全过程的真实性、合法性及效益性所进行的独立监督和评价活动。其目的是为了促进建设项目实现“质量、速度、效益”三项目标。为了更好地理解工程审计的概念，可以从以下方面进行深入分析： 1.审计主体与其他专业

16、审计一样，工程审计的主体由政府审计机关、社会审计组织和内部审计机构三大部分所构成。其中，政府审计机关重点审计以政府投资或政府投资为主的基础性项目和公益性项目；社会审计组织接受企事业单位或政府审计的委托对受托审计的项目实施审计；内部审计机构则重点审计本单位或本系统内投资建设的项目。 2.审计客体 工程审计的客体是指工程建设过程中的技术经济活动内容，包括开工前、在建期和竣工验收阶段的所有工作。工程审计对象从实体上看，主要是指工程项目的主管部门、各地方或国家的政府机关、建设单位、设计单位、施工单位、监理单位以及参与项目建设与管理的所有部门或单位。2010年审计署颁布的政府投资项目审计规定明确规定：审

17、计机关开展政府投资项目审计，应当确定项目法人单位或其授权委托进行建设管理的单位为被审计单位。在审计通知书中应当明确，实施审计中将对与项目直接有关的设计、施工、监理、供货等单位取得项目资金的真实性、合法性进行调查。 3.审计依据 1）方针政策。主要是指国家在一定时期颁发的与国民经济发展有关的宏观调控政策、产业政策和一定时期的发展规划等。它们直接影响工程项目投资决策，是工程审计的宏观性和指导性的依据。 2)法律法规。这是工程审计时必须严格遵照执行的硬性依据。主要包括：中华人民共和国审计法、中华人民共和国审计法实施条例、中华人民共和国国家审计准则、政府投资项目审计规定、建设项目审计处理暂行规定、审计

18、署关于内部审计工作的规定、内部审计实务指南第1号建设项目内部审计、会计师事务所从事基本建设工程预算、结算、决算审核暂行办法以及国家、地方和各行业定期或不定期颁发的相关文件规定等。 3)相关的技术经济指标。主要是指工程审计中所依循的定额及有关技术经济分析参数指标等。 4)其他依据。包括预算、计划和合同；被审计单位的管理制度和绩效目标；被审计单位的历史数据和历史业绩；公认的业务惯例或者良好实务；专业机构或者专家的意见等。 4.审计目标与其他专业审计一样，工程审计的基本目标是真实性、合法性和有效性；从工程建设的目标上看，工程审计追求的是工期目标、投资目标和质量安全目标等。1.2 工程造价审计的内涵、

19、范围及定位 1.2.1 工程造价审计的内涵 从审计需求的角度来看，工程造价审计是基于两个层面展开的，一种是审计机关对政府投资项目造价的外部审计监督，另一种是内部审计机构对本单位或本系统内投资项目造价的内部审计监督。但就造价审计的内容而言，基本是统一的。 中华人民共和国审计法第22条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。 中华人民共和国审计法实施条例第20条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计

20、、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。 内部审计实务指南第1号建设项目内部审计第32条规定：工程造价审计是指对建设项目全部成本的真实性、合法性进行的审查和评价。工程造价审计的目标主要包括：检查工程价格结算与实际完成的投资额的真实性、合法性；检查是否存在虚列工程、套取资金、弄虚作假、高估冒算的行为等。从上述法律法规文件对工程造价审计的界定来看，工程造价审计是指由独立的审计机构和审计人员，依据国家的方针政策、法律法规和相关的技术经济指标，运用审计技术对工程建设过程中涉及工程造价的活动以及与之相联系的各项工作进行的审查、监督和评价。 1.2.2 工程造价审计的范围 工程造价审计

21、主体一般包括国家审计、社会审计和内部审计三大部分，各主体之间既有相互联系，也有明确分工。随着国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号文）出台、新修改的中华人民共和国审计法（中华人民共和国主席令第48号）的施行，针对造价审计而言，不同审计主体的审计范围和审计重点应作相应调整，国家审计的范围将重点集中在政府投资和政府投资为主的建设项目上，更多的审计工作将由市场来配置，充分发挥内部审计和社会审计的作用。目前，建设项目造价审计主要划分为以下三个范围： 1.基础性项目造价审计 基础性项目是指以中央投资为主的建设项目，主要是一些关系到国计民生的大中型建设项目，由国家审计署、审计署驻各地特派员办事处

22、负责完成审计，个别项目可委托当地审计局代审或与当地审计局合作审计。对基础性项目造价审计的重点是投资估算与设计概算的编制及设计概算的执行情况。 2.公益性项目造价审计 公益性项目是指以地方投资为主建设的项目，原则上交由当地审计局审计。公益性项目造价的审计重点是概算审计与决算审计。通过审计建设项目的概算，检查投资计划的制订情况；通过决算审计，检查投资计划的执行及完成情况。 3.竞争性项目造价审计 竞争性项目是指以企事业单位及实行独立经济核算的经济实体投资为主的项目，往往是，一些中小型项目或盈利项目。对竞争性项目造价审计的目的是帮助企业、事业单位减少投资浪费，提高投资效益。因此，对这一类项目造价的审

23、计多由社会审计（即审计事务所审计）与内部审计协作完成，审计重点是工程结算。 1.2.3工程造价审计的定位 工程审计一般是指建设单位的审计部门对建设项目的真实性、合法性、有效性进行监督、控制、评价，其实质就是揭露“建设投资活动信息”与“审计方合理认定的既定标准”（即真实性、合法性及有效性三方面标准）之间的相符程度。这里面有一个关键问题就为作为审计对象的“建设投资活动信息”如何获取并进行职业判断？而这往往影响到审计与管理、监督与服务之间关系的权衡定位。 1.强化建设项目内审方的监督定位从审计的角度来看，建设项目的复杂组织系统可以简化看成“三方主体关系”，即审计方、业主管理方及相对实施方（如承包商）

24、。这三方之间的组织关系应该是业主管理方监督相对实施方，审计方主要监督业主管理方。显然，业主管理方必须对建设投资活动信息先进行搜集、判断和确认，即业主管理方应作出管理决策，审计监督应该针对管理方的决策进行分析揭露(“应然状态”）。当然，审计方为了分析验证管理方的结论，也会自行获取一些“建设投资活动信息”(“实然状态”)，这就需要在业主管理方与实施方的相关合同中明确实施方应配合审计方的审计工作，比如在结算审计对账过程中应接受审计方的质询并作澄清说明。 实践中业主管理方往往需要完成大量的审查（核）工作，如审查合同、工程变更、现场签证、工程材料与设备价款、施工单位月报、建设程序、建设手续等，经常有管理

25、方要求审计部门直接替代其完成上述工作，很多审计人员也认可这种做法。实际上，这种做法是审计定位不清造成的。正确做法应是，每项工作在送交审计前，管理方应详细审查并明确签署意见，否则审计部门有权指出其项目管理行为不到位。管理方不做决策，监督者不应代替其做决策，即“不抛砖不引玉”。建设程序中很多管理决策点（审批点）在这些节点上都应该是先管理方初步决策，后审计方评价建议，最后管理方最终决策。 管理方对工程控制有直接指挥权，而监督者不具备直接管理权，只能就问题向管理者提出建议，管理者可以不采纳其建议，因为最终决定权在管理者，管理者承担相应管理责任。当然就内部审计或受托审计而言，对于管理者在最终决策时拒不采

26、纳审计建议的，审计单位应向委托单位或上级组织汇报。 总之，建设项目内审就是想通过揭露问题迫使管理方加强管理（如“管理方加强初审”)，而不是审计者自己去进行管理（如“管理方不审，审计方代审”)。我们去审计无非出于两种考虑，一是业主管理方做事不努力；二是业主管理方专业水平不够。前一种情况才是我们审计要解决的，审计的对象应该是业主的管理；后一种情况不是审计能解决的，审计要揭露并敦促真正投资方去找专业水平高的人员协助，但肯定不是审计方顶上去代替管理方。既然我们是针对业主管理进行审计，那应该业主方先拿出管理决策，然后去审计并有效问责。当然，在问责制不到位的情况下，审计定位易错位，从“监督者”滑向“管理者

27、”。 2发挥好建设项目内审服务的功能 虽然从理论上说，揭露问题是审计的职责所在，但也要注重审计服务功能的发挥。国际内部审计师协会(IIA)内部审计实务标准(2001年修改版）规定：“内部审计是一种独立的、客观的确认和咨询活动，其目的是增加组织的价值和改善组织的经营。它通过系统、规范的方法评价和改善组织的风险管理、控制和治理程序的有效性，帮助组织实现其目标”。很显然，建设项目内审工作也要强调其增值功能的发挥。尤其在目前的情况下，可能有时管理方水平不够，做出正确的管理决策较困难，此时审计方可以对管理方如何做出正确管理决策提供服务，但这种“帮扶”不能代替管理方自己做决策。当然，过多的强调审计服务功能

28、也可能带来一个问题，审计方对管理决策执行情况再进行事后审计时，审计方查出问题越多，可能越会被认为审计方对被审计方的“服务”不到位，变成了既当裁判员又当教练员。因此，监督和服务两种职能之间协调显得尤为重要。 因此说，审计方应该更多地想着“监督揭露”(“义务”）出管理方责任，通过“监督揭露”来促使管理者主动提高自身能力，过多的“主动帮扶”(“权利”）只会使被帮扶者难以成长。当然最佳的选择就是能赋予服务于监督之中，但这可能需要选择合适的审计介入方式。我们应该把审计时点放在建设项目或建设活动的决策执行之前，此时的审计揭露与其说是监督，毋宁说是服务，这实际上是为还未执行的管理方初始决策指问题、提建议，有

29、助于管理方修改决策。在目前的建设项目管理体制下，这种方式也许是审计监督与审计服务之间的最佳权衡定位。 3.工程造价审计与审核的定位区别 随着审计的作用和地位的提升，目前“工程造价审计”已经成为一个使用频率极高的词语，无论业务活动的性质如何，只要涉及工程造价控制、审核等方面的内容，都被冠以工程造价审计的称谓。应该说，工程造价审计和工程造价审核确实存在密切联系，但两者之间也有着明显的区别。 l)工程造价审计与审核的不同性质。造价审计发挥的是监督作用，而造价审核履行的是管理职能，两者有着不同的性质和定位。造价审计单位应超脱在建设项目实施之外，是真正独立的工程造价监督者，它的职责应是参与工程造价形成每

30、一个环节的相关主要活动，了解工程造价形成的来龙去脉，发现其中的不规范、不合理、不合法行为，向相关单位（包括委托单位、建设管理单位、施工单位、参与单位等）揭露、指出，并在可能时尽量提供合理化建议，以此促进相关单位调整改善、加强管理、减少投资浪费。造价审核单位是建设项目管理主体之一，深刻介入到项目实施过程中，是项目造价的管理者和控制着。2)工程造价审计与审核的不同委托主体。工程造价审核工作是由工程建设管理者委托，工程建设中建设管理部门因力量有限可以将这些造价审核工作委托给咨询单位完成，这种管理者委托的工作在目前的工作实践中被很多人误认为就是工程造价审计，实际上工程建设管理者是审计的对象。因此审核工

31、作不能委托给同时承担审计工作的咨询单位，否则同一咨询单位承接不相容的工作，工程造价的有效控制不符合审计的原则要求。工程造价审计工作由项目投资者、项目管理或监督者委托，大体分三种情况：一是政府审计机关接受“国家”委托对政府投资项目实施审计；二是社会中介机构接受国家审计部门或项目主管单位(包括政府主管部门和企事业主管单位）委托从事审计工作；三是社会中介机构接受业主内审部门的委托对业主管理部门的工作进行审计监督。其中，中介机构从事造价审计工作应满足委托人和国家对其从业资质、从业人员资格方面的规定和要求，政府审计机关进行造价审计工作应满足有关审计法规定对从业人员素质的要求。 3)工程造价审计与审核的不

32、同依据。工程造价审计主要根据国家的审计法和相关规定，对建设项目竣工决算进行审计，主要审查概（预）算执行情况、建设资金管理与使用情况、建设成本和基本建设收入真实性和合法性情况等等。工程造价审核主要在工程项目实施阶段，以承包合同为基础，结合施工变更、工程签证情况，作出符合施工实际的造价审查，它是承发包双方结算的依据，也是工程竣工决算的基础资料和依据。 4)工程造价审计与审核的不同标的。工程造价审计以建设项目全过程为标的，包括资金来源、基建计划、前期工程、征用土地、勘察设计、施工实施的一切财务收支；工程造价审核一般集中于工程项目施工阶段，主要依据双方的建设工程施工合同，并针对实际履行情况和有关因素，对工程造价或合同价格确定和调整的正确性负责。5)工程造价审计与审核的不同约束力。工程造价审计是基于对管理者的监督，对政府审计来说更体现为审计机关和被审计单位的一种行政法律关系。造价审计的结果只对被审计单位产生法律效力，对其他相对主体不产生连带法律约束力。实践中很多因审计结论否定合同结算所引起的诉讼，法院通常支持发承包双方先前已认可的结算，但是这并不影响审计结