《彭德尔顿法》研究.docx

1、彭德尔顿法研究彭德尔顿法研究导论。“文官”是一个法律概念,不同于传统意义上的“官”的概念。文官最早产生于英国,是近代资本主义的发展和政党政治的产物。在欧洲大陆,文官与“公务员”有同等法律意义。有美国学者认为,在十九世纪的美国历史上,推进美国民主政治发展的有两件大事,一是通过内战废除了奴隶制度;二是通过文官改革运动颁布了彭德尔顿法逐步放弃了政治分赃制。可见彭德尔顿法之重要。美国的文官制度的建立以彭德尔顿法为标志,是经济社会发展和政治斗争的结果。彭德尔顿法确定了竞争考试录用、成立文官委员会、禁止政治解雇和对文官进行文官评估等制度规范。美国文官制度形成有深刻的政治和经济背景,研究彭德尔顿法具有一定的

2、历史和现实意义。文官制度是一个国家管理文官的法律规则,一般来说这些规则包括“政治中立、统一管理、职务分类、考试录用、任职保障”等方面的内容。文官立法在西方国家工业化革命以后先后展开,较早的是英国,欧洲大陆国家和日本随着资本主义社会确立也相继建立了文官公务员制度。第一章彭德尔顿法颁布以前美国联邦政府官员(雇员)的任命。美国宪法只规定了法官、大使等由总统提名由参议院同意,对其他官员的任命宪法并没有做详细规定。实际上,这一宪法规则提供了联邦官员任命三种途径:总统任命参议院确认(一般方法);总统任命,无需参议院确认(参议院休会期间);当参议院根据法令确认后,部门或法院可任命某些“低级官员”(即从属于行

3、政机构各部门或法院的官员)。如此任命规则,体现了美国宪法的创新性。由于宪法对罢免官员权没有明确,构成了法律空白。1789年副总统约翰亚当斯作为参议院首领宣布国会支持对总统几乎没有什么限制的免职特权,这被后来称之为“1789决定”。实际上,这一决定从未成为法律,一直是官员任免上争论的焦点,也是形成和废除政治分赃制建立现代文官制争论的焦点之一。建国初期,美国政府是由以华盛顿、汉密尔顿等为主要骨干组成。联邦党人的政府,是一个准贵族政府。对于公职人员的任用,华盛顿总统所追求的是“最适合”。华盛顿总统实现了有关用人上的“品质”和“效率”的高标准,不仅在联邦党人掌权的十七年发挥作用,而且其影响力一直持续到

4、民主共和党总统杰佛逊及其继任者。绝大多数开国先辈们及他们所建立的组织、他们的个人团队和党派奋斗的着力点,是经过管理专家、社会智囊的论正,并本着对国家高度负责的精神而确定的。这使得这个新国家不仅是建立在坚定的政治基础之上,而且它的官员们在品质和能力方面也有着良好的声誉。当然,开国初期的用人政策并非现代意义上的政治中立。华盛顿的选人取决于其政治信仰联邦党人的利益,极力维护上层社会的利益。事实上,从依据宪法建立的第一任政府之初,联邦党人与反联邦党人成为了两大阵营,后来演变成联邦党人与共和民主党人的权力斗争,无论联邦党人如何辩解自己代表“公众利益”,“党争”已经事实存在了。当政权更迭在所难免时,为了维

5、护联邦党人自己党派利益(而并非公众利益),亚当斯炮制了“午夜任命”,拉开了政治分赃的序幕。政治分赃制作为一项制度的形成,经历了较长时间的发展。在杰克逊总统时代成为系统化的制度。作为分赃制标志性的口号“战利品属于成功者”。政治分赃制所反映出的,选举胜利既可以引发政治权力的重新分配,又可以个人捕获政治成果,这一规则很快获得普遍认可,并成为美国政治生活的重要特征。此时的“战利品”仅限于局部和暂时的公职“分赃”,还没有涉及经济、社会及其他政治领域。政治分赃制出发点是,反对“官僚体系的习气”。其理论依据是,在新民主制度下通过选举获得行政权力,从而实现对人、公共资金和政治机器的控制,才能真正体现民意。政治

6、分赃制内容和表现形式:一是获得政党资金,二是与工商企业相互渗透,三是与宣传媒体进行政治交易,四是与国会达成政治交易的手段,五是以政治分赃为筹码构成政治联盟。政党分赃制对美国民主化进程的影响:一是对政党组织的普及起到了催化作用;二是促进了美国白人男子选举权的普及;三是促进了宪法的间接修改。此时,政治分赃制的确是一种充满活力的社会体系。第二章文官制度的改革尝试及通过彭德尔顿法。虽然政治分赃制是一个非常激进的发明,但是,经历了不到40年的时间,它的一些最成功的改革措施变成纯分赃规则,而且发生了质变,政治分赃制已变成阻碍进步的保守体制。“战利品”成为负面激励,追求官职成为部分人参政的唯一目标,导致政府

7、工作效率低下,严重影响政府首脑的工作;政治分赃还导致有组织的腐败及官员的堕落,官商融合、谋取利益,政党营私、操纵议会,帮派横行、独霸一方等社会丑恶问题。内战时期的战争状态暂时掩盖了许多社会矛盾,内战仅仅解决奴隶和联邦的性质问题,然而又加深了很多矛盾。战后,阶层经济和意识形态冲突以及政治权力的斗争进一步显现和加剧,使得包括文官制度在内的政治改革陷入困境。其实在内战前针对政治分赃的暴露的问题,就开始了改革尝试及立法实践。众议院在1853年做出规定,要求为进入华盛顿的大部分文秘人员要经过“通过考试”;由于联邦政府缺少统一的管理,发挥作用十分有限。1853年的一项法令要求各政府部门的首长将文秘人员划分

8、成四个等级,并与他们的职责一一对应,首开了职务分类的先河。战后关于文官制度改革的基本观点,1865年后“功绩制”的概念从英格兰传至美国。美国开始学习英国的“功绩制”。尽管格兰特政府时期出现了各种腐败问题,但是他就公开主张进行文官制度的改革。格兰特总统宣称改革,迎合了民众的期待。1871年3月一项“附件”的立法成果,促使成立了美国历史上第一个“文官委员会”成立。然而,格兰特政府时期,支持政治分赃反对文官改革的势力十分强大,文官委员会成果有限。1875年时,格兰特并虽然未正式抛弃文官管理委员会,但他取消了管理规定,国会不再拨款。此时,文官改革的进展十分艰难。尽管海斯政府改革取得了了不起的成就,但是

9、总体上文官改革遭遇冷漠与困境。民间要求改革的呼声日益高涨,期间成立了一些全美和地方性民间文官改革组织。美国战后至十九世纪末,涌现出一批推动改革的重要民间人物,其代表有乔治威廉姆柯蒂斯(George William Curtis)、卡尔舒尔茨(Carl Schurz)、多尔曼B伊顿(Dorman B.Eaton)。他们崇尚自由的道德观,追求政治、经济和效率的统一。文官组织及主张改革的人士,对宣传文官改革策略、推进改革,起到了很大的助推作用。1881年,发生了戏剧性的加菲尔德总统被杀事件。这一事件成为文官制度改革的导火索,也成为文官改革法案的催化剂,动摇了政治分赃制的存在基础,促进原有改革法案的实

10、施,促使国会通过彭德尔顿法。第三章彭德尔顿法的主要内容及特点。彭德尔顿法规定成立“文官委员会”。文官委员会委员组成上“来自同一政党的不能超过两人”,目的是保证文官委员会尽量避免受某个党派的影响,从设计上试图使这个机构保持政治中立。文官委员会的职能包括,协助总统实施法律,组织实施文官录用;制定考试管理规则;开展法律实施情况调查;向总统提交报告。彭德尔顿法法律规范设置上不够周延,没有规定文官委员会的强制执行权和处罚权,使得其经常处于“有责无权”的尴尬境地。这也为以后文官改革的反反复复埋下了伏笔。彭德尔顿法规定了对文官委员会的各种保障措施。法案中要求在委员会的组成上来自同一政党的委员不得超过2人的规

11、定,也是对文官委员会的保护,避免其因党派执政交替而带来的影响。彭德尔顿法对于文官委员会各方面的物质保障做了细致入微的规定,包括对文官委员会经费或工作条件保障的内容,文官委员会成员及其他工作人员的工资等。在组织机构上,文官委员会虽未有分支机构,但是法案规定了各州及地方成立考试委员会,并在文官委员会协调下开展工作。关于文官的任职,规定了竞争考试,禁止政治解雇,从而保证了相对职务常任。质疑文官委员会行使考试录用权力是否符合宪法原则,使法案遇到了宪法问题。无论是司法部长的解释,还是学界的观点,均以理论“谦辞”回避宪法困境。在法案的实施上,以渐进操作避免宪法危机。彭德尔顿法是对外国文官经验的移植与创新的

12、产物。其创新点包括,文官制度成文法形式的创新,文官管理模式的创新,考试录用标准的创新,文官岗位开放程度的创新等。第四章彭德尔顿法实施与文官制度的确立。考试制度的实施,是根据彭德尔顿法的规定,在考试机构的运作下展开的。考试在主考官的指导下,经过相关部门负责人同意,由文官当地委员会举办。主考官的主要职责是“确保所有考官都具有准确性、统一性、公平性。”主考官要常到各地巡视,在权限范围内建立并且监管当地委员会。竞争考试的范围逐步扩大,1883年,彭德尔顿法所确立的分类考试的财政和邮政部门,仅适用于10.5%的政府文职人员,到十九世纪末,已经有50%以上的部门列入竞争考试的范围。在组织考试的过程中,出现

13、了一些考试作弊和违反考试任命的原则的行为,文官委员会与作弊行为进行了长期的斗争。政治中立原则的初步确立,与十九世纪末美国社会提倡道德重建密切相关,建立政治中立的文官系统是一个渐进的反复的过程。到了二十世纪“大萧条”时期,罗斯福“新政”的实施,政治中立的文官任命原则遭到了彭德尔顿法实施以来最严重的破坏。为了破解“新政”时期的新窘境,国会颁布哈奇法,严格限制政府雇员参与政治活动,并将范围扩大到接受联邦财政资助的地方政府及公共机构。哈奇法的实施,是对彭德尔顿法确立的政治中立原则的强化。然而,这与美国宪法第一修正案发生冲突,联邦法院不断通过判例校正政治中立规则的实施,以寻找动态中的平衡。文官队伍的工资

14、和退休制度等职业保障问题,是依据彭德尔顿法录用的文官的基本权益,是研究彭德尔顿法实施效果的重要组成部分。第一次世界大战前夕,与工资待遇和工作条件相关的问题,成为困扰文官委员会和文官队伍稳定的难点问题;因为工资问题,很难招聘到合适的人员。彭德尔顿法并没有授权文官委员会调整文官工资的权力。从二十世纪初文官委员会意识到了文官薪酬问题及其症结所在,而社会对文官工资的问题缺乏认知,主要原因是文官没有进行科学合理的分类,使得应当给予较高报酬的科技及管理岗位无法得到较高报酬,当然也有同工不同酬的问题。历经文官委员会和文官群体与国会及总统的反复博弈,直到1913年文官委员会的专题报告,曾多次提出制定文官分类的

15、建议或法案,但是,国会和总统均无动于衷。直到1920年由国会文官委员会主席提出的方案获得通过,即文官退休法(Civil Service Retirement Law of 1920),其标志着在联邦政府建立了统一文官退休金制度。于1923年通过了1923年职位分类法(The Classification of Act o f 1923)。此后的半个多世纪中,文官的工资问题步入了规范化调整的轨道。为了规范低级文官与高级文官工资的差距,政府规定低工资与高工资的比例在1:10之间。此外,政府还通过累进税来限制高级文官的工资收入。通过上述法律规则,保证了文官的“报酬平衡”。为解决文官报酬中的实际购买力

16、不足的问题,还建立“定期加薪”的规则。第五章彭德尔顿法相关制度的发展。彭德尔顿法本身有局限性,随着时间的推移和政府机构人员的增加,美国文官制度的诸多弊端日益显露出来。第一,禁止政治解雇成为僵化的保护伞;第二,考核机制丧失激励作用;第三,部门林立互相扯皮影响效率;第四,对高级文官的管理失控。据此,卡特政府时期,1978年通过“文官改革法”。1978年文官改革法案的主要内容包括:确定了联邦文官管理的被称之为九条“功绩制原则”,设立高级行政文官职位,推行绩效考核工资制,改组人事管理的机构。1978年文官改革法案对彭德尔顿法的发展与修正的内容有:政治中立要求放松的趋势,高级文官精英化的倾向,破解文官管

17、理机构的角色冲突。二十世纪末克林顿政府时期,打着“重塑政府”的旗帜,改革动作尤为突出。建立了新的政府雇员体系,政府新的用人方式打破自从1883年彭德尔顿法实施以来政府分类文官职务常任的做法,改为部分实行弹性用工。推行政府服务合同外包。改革的动机包括:一是为了获得更高的效率,二是出于对“大政府”的怀疑,三是缩减政府规模是政治需要。有人反对政府合同外包减少政府规模的做法,认为靠合同外包、补助、授权来完成工作的政府实际上是“影子政府”。克林顿时期还注重广泛培养公共服务道德。确保“公共行政精神”或“公共服务道德”可以注入所有从事公共工作的人的思想中,不管是谁支付他们薪水。结语部分即:美国文官制度形成的

18、理论经验和启示。美国文官制度与中国公务员制度改革的重大区别包括:改革的动机和目的不同;改革的时机和实施途径不同;改革的激励和评价机制有所不同。通过对“以人为本”的文官保障与监督机制等美国文官制度有关经验的分析,要强调对文官、公务员属性的多重认识,文官、公务员既非人民的“守护神”,也不可能成为“理想化”的模型,也不可能完全成为市场经济条件下的“理性人”。现代政府要追求“理想化”模型与“理性人”的统一。要构建权力和利益与责任义务统一的良性机制,建立防止公务员权力滥用的约束机制。同时,借鉴美国经验审视我国“党政分开”与激励机制也有很多启发。政党只做“舵手”而不做“划桨手”,借鉴美国这方面的理论和经验

19、,以开拓我国行政体制和公务员改革的理论思维。第一,“政治”要解决执政者能否真正代表人民和对人民负责的问题,进一步扩大党内民主,引进党内竞争机制。第二,公务员“行政”要解决正确履行职责和接受有效控制问题,就是在政党的掌舵下,根据实现预定目标的程度,使“桨手”与“舵手”共同得益。第三,提高效率要解决优化结构与充分放权的问题,允许掌舵组织与划桨组织建立合同关系,正是通过这层关系,才可以运用后果战略、顾客战略和控制战略。探索新型有效的激励机制:一是完善公务员内部激励机制;二是引进外部因素激发竞争;三是采用外部绩效评价机制。引进外部竞争、采用企业化管理并非适用于所有的公共组织。塑造积极的组织文化。仅仅依靠立法和制度设计,并不能真正塑造出完美的官员和组织机构。组织文化是由协调运转机制所具有的使其对相同的刺激做出与众不同之反应的、一旦形成而且持久不变的特性构成的各种元素。这对我国公务员队伍建设的启示是多方面的:一是加强我国公务员道德规范建设;二是引导公务员树立正确的价值观;三是消除公务员群体中的消极文化。传统社会中的“人情思想”,地缘、人缘、情缘关系,往往是引发公务员不能公平、公正行事的重要因素,也是诱发腐败的传感器。这些都行政文化的消极因素。塑造与时代相适应的具有良好品德与高尚价值追求公务员队伍,社会发展进步的重要标志。