重庆市城乡总体规划深化完善研究省域构架直辖市的规划再认识实践探索.docx

1、重庆市城乡总体规划深化完善研究省域构架直辖市的规划再认识实践探索重庆市城乡总体规划深化完善研究省域构架直辖市的规划再认识实践探索 Part 1. 两个工作背景在重庆长期为地方服务的系统工作2008年以来重庆发展阶段和执政理念的巨大转变1.1 在重庆为地方服务的长期系统工作这个项目是中规院以扎根地方、贴身服务的方式对重庆开展近六年的系统跟踪研究之后的一个总体规划，在这六年当中我们通过5类34个项目多层次全面地参与城市决策、观察社会变迁、检讨规划得失深化功能空间认识、探索美丽山水利用策略、观察城镇化格局、参与编制体系重构。1.2 重庆发展阶段和执政理念的巨大转变这六年是重庆发展阶段和执政理念发生急

2、剧变化的六年。继2008年重庆战略之后，中规院第二次以技术统筹的身份、从总体层面把握和参与重庆地方决策，我们获得了站在更高层面和更大范围下重新梳理重庆、更新认识的重要机会。发展阶段：进入“以增量调结构”的时期作为一个西部内陆省份，重庆的发展远比我们想象中更快，发展更快、转型更快，正在进入一个“以增量调结构”的转型期。经济高速增长，结构加快调整增速：2011年GDP增速全国第二，2012年并列第一。结构：一产比例从20%下降到8%,三产比重从2010之后再度回升。嵌入式发展拉动产业结构迅速调整，以门户贸易为核心的生产性服务中心地位初步确立。人口城镇化在西南地区率先回暖总量：2004年常住人口出现

3、回升拐点，2007年人口净流出出现减缓拐点。结构：吸纳周边人口能力逐渐增强。市外流入人口强于人口回流，是促进常住人口增长和调整人口结构的主要力量。省域空间：面临 绝对集中 到 相对扩散 的转变市域产业分工格局初步显现主城地位突出，但作用在发生变化：2000年2012年二产占全市比重下降了4.8个百分点，三产上升了12.9个百分点。工业发展呈现渝西扩张和沿长江聚集的趋势：万州、涪陵是第一梯队；永川、江津、长寿是第二梯队；合川、璧山、綦江等一圈区县是第三梯队。两翼山区呈现以旅游服务和本地消费为主的三产拉动特征。城镇化和人口流动向县域下沉主城区在城镇化中的比例下降。城市发展新区刚刚成为常住人口增长地

4、区，渝东北和渝东南属于虽然常住人口减少但城镇化比重提升地区。县域在聚集人口方面的作用越来越突出，是重庆在人口城镇化方面的突出特点。土地资源配置与区县发展实际需求难以匹配从不同层级的用地供给来看，主城区的实施率不足50%，六大区域中心城市中仅永川建设用地实施率超过60%，而一小时经济圈的建设用地尤其是工业用地指标紧张问题已经非常突出，两翼部分山区区县县城建设用地指标不足的问题也逐渐浮现。城市发展新区工业用地实施较快，剩余量仅为17%。主城区、渝东北和渝东南均实施较慢，尚余58%、64%和54%。区域中心城市的过度供给和区县城建设用地不足的问题并存。 交通设施的单心放射而非多节点分层次疏解的布局模

5、式难以支撑主城功能的疏解和更大范围枢纽竞争力格局的构建主城区过境交通过于集中，压力大，疏解不足。大宗货物运输集散枢纽集中在主城区，使穿山隧道不堪重负。重要节点城市缺乏交通设施支撑：万州、涪陵、江津、合川、永川与周边省地级市相比，区域交通竞争力不足。执政理念：从关注城市做强转向关注省域协调独一无二的省域构架直辖市正是因为省域构架直辖市这一独一无二的特征使得城省关系的选择始终是重庆执政的核心问题，而这一选择与不同国家背景下，重庆所肩负发展使命的内涵息息相关。城省关系的选择始终是重庆执政的核心问题：汪洋时代的省域分区薄熙来时代的关注城市孙政才时代的城省统筹重庆使命的变迁：直辖之初省域层面的统筹命题为

6、主2008年2013年城市层面的竞争命题为主十八大以后全域层面的多重使命Part 2. 四个焦点问题特点1：一个技术层面极其复杂甚至庞杂的工作特点2：一个和发改委并行推进、不断过招的过程特点3：一次和地方研究力量亲密接触的过程五大功能区的内涵五大功能区是一圈两翼的深化和继承，但同时更是发展，具有更大的雄心。在主城区范围内划定核心区，将一小时经济圈其他地区界定为城市发展新区，强调其与主城区一体化发展，作为工业化和城镇化在新时期的主战场，共同承担“国家中心城市”的核心职能的培育。要求渝东南和渝东北将主要任务定义为保护。同时提出要充分发挥直辖市的资源调配体制优势，全市一盘棋配置资源，实现人口、产业和

7、建设用地、交通的协调布局，促进资源配置最优化和整体功能最大化。以落实国家新型城镇化和转变经济发展方式的总体战略为指针，以“核心区-主城区-都市区-省域”多层次不同尺度空间协调统筹发展的方式，综合解决竞争力、民生和美丽中国的问题，呈现一个新型城镇化发展范本。充分利用和深刻理解重庆特质的方式，是构建省域构架直辖市独特空间治理框架的宏大设想。中共重庆市委重庆市人民政府关于科学划分功能区域、加快建设五大功能区的意见深入贯彻科学发展观，落实国家区域发展战略，加快打造成渝经济区和国家中心城市充分发挥直辖市体制优势，既保障重点开发又兼顾生态保护坚持“全市一盘棋”差异化发展，促进资源配置最优化和整体功能最大化

8、。特点1：一个技术层面极其复杂甚至庞杂的工作8万平方公里省域城镇体系、大城市总规、总体城市设计的结合这个项目首先是一个对理解、把握和贯通不同尺度、不同层次空间规划工作方法的巨大考验。因为以城市管理方式构建省域空间的治理框架，需要对长期为地方服务的认识和成果进行集成和提升，是一个技术层面极其复杂甚至可以说庞杂的工作。在省域层面要完成城镇化和工业化的研究，要完成城镇体系和动力机制的研究等一系列城镇体系的规定动作。在城市层面，首先要研究外延的“扩域”问题，既包括大都市区如何在精明增长、产城融合的原则下发展；还要研究内涵，即主城如何在2008年城市战略和2011年城市总规已经确定城市发展方向、城市边界

9、和空间结构这些宏观规划常规动作之后，以整合和提升为导向研究中观尺度的城市节点改造以及城市品质提升问题。如果说都市区更接近于大城市总规和结构控制，主城区则更多采用总体城市设计的方式重新审视和优化空间布局，从综合游憩体系、文化空间布局角度对建设独特的魅力山水城市进行系统完善。特点2：一个和发改委并行推进、不断过招的过程这个规划实际是以和发改委AB卷并行推进，不断过招的方式在推进，我们也体会到城市规划和主体功能区两种方式、两种思维视角的差异和交锋，在这个过程中我们得失参半，但总体来说，我们更加深刻地体会到城市规划对于空间尺度的概念、对于人而不仅仅是物的关注是我们能够制胜的关键，也是这些特质使我们能够

10、让政治家的执政方略在正确的方向上做得更加准确。这个过程我们分为两个阶段和四个焦点问题。在针对分区进行讨论的阶段，我们运用空间尺度研究，调整了原先内核过小、外扩过大的都市区功能重组格局，在一圈两翼的基础上细分了省域差异化发展单元。第一阶段：优化分区五区理念对重庆现行主要规划理念提出了一系列挑战，需要充分的实证来验证、检讨、反思和修正。理解一个非城市尺度直辖市的空间概念问题1强心：主城区中心体系和核心区大小问题2扩域：都市区层次和六大区域中心城市的关系问题3差异：一圈两翼的分区组织和县域单元的差异化分类在针对政策进行讨论的阶段，我们采取通过强化对人口和建设用地实际流动过程和配置问题的研究，调整了“

11、人口跟着产业走，建设用地跟着产业和人口走” 的资源配置原则，在这个过程中我们深刻理解人口流动、产业布局在不同层次城镇中交织的多元性和丰富性，也发现只有见物也见人才能应对竞争力、民生和生态的综合协调要求。第二阶段：配置资源理解人口流动、产业布局在不同层次城镇中交织的多元性和丰富性，只有见物也见人才能应对竞争力、民生和生态的综合协调要求问题4以对人口流动的研究解析“人口跟着产业走，建设用地跟着产业和人口走” 资源配置方式的问题特点3：一次和地方研究力量亲密接触的过程从为地方服务到和地方合作，也是一次与重庆本地技术力量和技术积累全面亲密接触的过程。从项目之初就建立在全社会课题参与和资料搜集基础上，到

12、后来五家事业单位在整个过程中的紧密配合，最终我们形成的是一个关于重庆各类数据、各方面专家库和研究成果的全平台，让我们对重庆本地专家谁有什么资源、擅长什么工作有了充分的认识。从为地方服务到和地方合作：巨大的宝库，尊重、发现并利用积累和认识，成为未来工作进一步开展的重要资源和必要前提；过程式的多专业合作：就过程中出现问题的见招拆招配合，专题内容不是一开始就确定而是最终积累形成。Part 3. 四个焦点问题四个焦点问题向大家进行介绍，一是我们如何通过主城区中心体系变迁的研究对核心区大小进行讨论，为主城区的强心奠定基础；二是我们如何通过主城和区域中心城市关系的研究界定城市扩展的边界，区分都市区的内部层

13、次；三是我们如何在省域打破“一圈发展、两翼保护”的大而化之，以县域为基本单元细分发展模式的分类；四是在空间资源配置方面，我们如何打破人口和用地向一圈集中的简单判断，形成符合重庆特定发展阶段的人口、产业和用地精细化的配置布局方式。这里面不仅有对五区规划结论的更正，更重要的，也在更新我们自身对于重庆空间格局和发展模式的认识。3.1 强心核心区大小和对主城中心体系发展的认识问题的提出：历版总体规划对于主城区中心体系结构的认识：2007版总体规划：中心东西跨越，产业南北布局2008版战略：中心南北布局，产业东西跨越，从一主六副到两大主中心若干副中心2011版总体规划修改：中央槽谷南北两个中心体系和东西

14、槽谷副中心建设以上简单介绍了历版总规对重庆中心体系的认识，而五区提出以内环为界划定核心区，是对北部中心的否定，但更重要的是意味着以更新为主的中心体系建设，在现实中是否可行？如果说2008年战略我们更多是通过空间资源的识别来做出畅想和预测，这一轮我们则是通过实实在在的实证数据来说明问题。不仅研究“拓展”还研究“更新”：规模、空间、类型重庆进入新区建设和旧城更新同步推进的高速建设期：更新56平方公里，新增建设用地281平方公里。建成区范围从2005年的330平方公里拓展到650平方公里。外环以外很多地区剩余用地不足50%。更新在2010年以后加速展开。内环以内大部分经历过第一轮更新，工业和市场等低

15、成本更新用地所剩无几。在这一背景下，内环以外增速快，框架大，重大功能性项目拉动产业布局与城市功能同步完善，建设中心功能的条件已经成熟，而内环以内密度高、人口多，通过第二轮更新来实现功能升级则面临巨大成本，从现实来看，大部分更新都转化为高密度居住。如果说前面所说的内环以外中心功能发展还是指政府投放，后面我们通过重庆各个地区商业和商务开发量的分布分析可以看到市场的响应，多中心格局向北拓展态势远远强于其他方向。两个原来总规和战略中没有关注的地区成为新锐。我们更正了政府的说法，但同时也修正了我们自己的认识：向北跨越，但是应该是轴向逐步拓展，对寸滩-机场轴线的新认识，机场-会展中心是预控，得到普遍认同。

16、3.2 扩域都市区层次和六大区域中心城市的关系区域中心城市一直是重庆市域规划的核心理念。而五区提出之初对这一理念形成巨大的冲击，大家认为直辖市灯下黑，不需要二级城市，尤其是都市区范围内。而我们认为虽然依据老地级市所在地设立的区域中心城市不尽合理，但完全取消是一种尺度的失真。因为虽然重庆是直辖市，但它是一个非城市尺度的直辖市，中国直辖市普遍的二元结构无法运用到这一巨大尺度下。因此我们要甄别到底什么尺度内是“城”，在什么尺度内是“省”，什么尺度内要用城市规划的方式来诠释和组织空间，什么尺度内要用城镇体系的方式。什么尺度内是“城”综合考虑交通模式、经济能级对城市尺度的影响，得出大都市区内部分为三个层次的结论，即2030公里是用地连绵半径，3050公里是通勤一体半径，5070