全国草原保护建设利用总体规划.docx

1、全国草原保护建设利用总体规划全国草原保护建设利用总体规划农计发200711号 各省(自治区、直辖市)农业(农林、农牧、畜牧兽医)厅(局、委、办)： 我部组织编制的全国草原保护建设利用总体规划(以下简称规划)，业经国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。 规划是根据中华人民共和国草原法要求，针对近年来草原建设和保护的薄弱环节，为实现我国草原资源合理永续利用，改善生态环境，维护国家生态安全，促进草原畜牧业发展而编制的，是指导今后我国草原保护建设工作的总体规划。请按照规划要求，结合你省(自治区、直辖市)实际，制定草原保护建设利用总体规划，报我部备案。 附件：全国草原保护建设利用总体规划 农业部 二

2、七年四月四日 全国草原保护建设利用总体规划中华人民共和国农业部二七年四月目 录一、草原的战略地位和重要作用 （一）加强草原保护建设是维护国家生态安全、建设环境友好型社会的战略举措 （二）加强草原保护建设是建设现代农业、增加农牧民收入的重要途径 （三）加强草原保护建设是加快草原地区发展、构建和谐社会的迫切需要 二、草原保护建设利用成就及主要问题 三、草原保护建设利用的指导思想和目标任务 （一）指导思想 （二）基本原则 （三）目标与任务 四、草原保护建设利用的区域布局 （一）北方干旱半干旱草原区 （二）青藏高寒草原区 （三）东北华北湿润半湿润草原区 （四）南方草地区 五、草原保护建设利用重点工程

3、六、保障措施 为加强草原保护建设，实现草原合理永续利用，改善草原生态环境，保护草原生物多样性，维护国家生态安全，建设资源节约型、环境友好型社会，促进我国经济社会全面协调可持续发展，根据中华人民共和国草原法，制定本规划。一、草原的战略地位和重要作用草原与耕地、森林、海洋等自然资源一样，是我国重要的战略资源。我国是一个草原大国，拥有包括荒草地在内的各类天然草原近4亿公顷，居世界第二位，占国土面积的41.7%，大约是耕地面积的3.2倍。草原是我国面积最大的绿色生态屏障，与森林一起构成我国陆地生态系统的主体。草原也是畜牧业发展的重要物质基础和牧区农牧民赖以生存的基本生产资料。严格保护、科学利用、合理开

4、发草原资源，对维护国家生态安全和食物安全，保护人类生存环境，构建社会主义和谐社会，促进我国经济社会全面协调可持续发展具有十分重要的战略意义。（一）加强草原保护建设是维护国家生态安全、建设环境友好型社会的战略举措草原作为地球的皮肤，在防风固沙、涵养水源、保持水土、净化空气以及维护生物多样性等方面，具有十分重要的作用。长期以来，由于受全球气候变暖等自然因素影响，加之人为开垦草原、超载过牧、破坏草原植被的现象十分严重，草原不断退化，生态持续恶化。我国天然草原大多位于黄河、长江、雅鲁藏布江、辽河和黑龙江等各大水系的源头和上中游地区，面积大，分布广，有着极其重要的水源涵养功能，对减少地表水土流失和江河泥

5、沙淤积，降低水灾隐患具有不可替代的作用。退化草原是我国主要的沙尘源地，也是荒漠化的主要发生地。加强草原保护和建设，有利于防止水土流失，遏制生态环境恶化趋势，维护国家生态安全，建设环境友好型社会。（二）加强草原保护建设是建设现代农业、增加农牧民收入的重要途径畜牧业发达程度是一个国家现代农业发展水平的重要标志。加强草原保护建设，促进草原畜牧业发展，可以有效增加畜产品供给，保障国家食物安全。草原是牧区经济发展的重要基础，草原畜牧业是其经济发展的支柱产业。加强草原保护建设，转变草原畜牧业生产方式，可以有效扩大农牧民就业，增加农牧民收入，繁荣牧区经济。在合理利用天然草原的同时，积极发展草地农业，实行草田

6、轮作，可以优化农业结构，有效培肥地力，提高农业综合生产能力。草原也是食品、纺织、制革、制药等产业的重要原料基地，是国民经济发展不可缺少的重要物质资源和环境资源。（三）加强草原保护建设是加快草原地区发展、构建和谐社会的迫切需要我国的草原大多分布在少数民族地区和边疆地区，这些地区贫困人口比较集中，经济社会发展相对落后，农牧民收入与全国平均水平相比还有较大差距，是实现小康社会建设目标的重点和难点，也是建设生产发展，生活宽裕，乡村文明，村容整洁，管理民主社会主义新农村的重点和难点。草原畜牧业是草原地区的优势产业，加快地区发展必须发挥产业优势，做大做强草原畜牧业。加强草原保护建设，合理利用草原资源，对于

7、促进扶贫开发、巩固民族团结、维护边疆稳定、建设和谐社会具有特殊重要的意义。二、草原保护建设利用成就及主要问题近年来，在党中央、国务院和地方各级党委政府的正确领导下，各地大力加强草原保护建设，充分调动农牧民的积极性和创造性，依法治草，科技兴草，我国草原保护建设利用工作取得明显成效。一是草原法规政策不断完善。1985年国家颁布了中华人民共和国草原法，2002年月12月全国人大修订后的草原法自2003年3月1日起施行。草原法的实施和完善，使草原保护建设利用步入法制化轨道，逐步扭转草原无法、破坏无罪的局面。各地结合本地实际情况，相继出台了一系列地方性法规，有力地促进了草原法制建设。2002年9月，国务

8、院关于加强草原保护与建设的若干意见，对加强草原保护与建设做出了一系列明确规定，提出了一系列支持保障政策。二是草原家庭承包制稳步推进。上世纪80年代以来，我国牧区逐步实行了草原家庭承包经营制，实行草原公有、分户承包、家畜户有户养，明确了草原保护、建设与利用的责、权、利，初步解决了草原大锅饭的问题，充分调动了广大农牧民发展牧业生产、保护建设草原的积极性。目前，全国草原承包面积约占可利用草原面积的70。三是草原保护建设步伐加快。近年来，国家对草原保护建设的投入不断增加，20002005年，中央投资各类草原保护建设资金90多亿元，先后实施了天然草原植被恢复与建设、牧草种子基地、草原围栏、天然草原退牧还

9、草、京津风沙源治理等草原保护建设工程项目，取得了良好的生态、经济和社会效益。同时，牧区人畜饮水、饲草料基地等生产生活基础条件大为改善。截止2005年底，人工种草840多万公顷，改良草原1600多万公顷，草原围栏3800多万公顷，累计治理三化草地5800多万公顷。草种田面积40多万公顷，生产草种10多万吨，有20%的可利用草原实施了禁牧、休牧和划区轮牧。生产加工草捆、草块等干草产品200多万吨。通过保护建设，项目区草原植被得到初步恢复，防风固沙和水土保持能力显著增强，生态环境明显改善，农牧民种草养畜热情高涨，以草定畜、科学养畜的意识得到增强。四是草原科技水平进一步提高。近年来，草原科研、教学、技

10、术推广工作得到长足发展，尤其在牧草新品种选育、草原资源监测、病虫鼠害防治、人工种草、草原改良以及草产品生产加工、家畜饲养等方面取得了一大批科研成果，科学理论不断丰富和发展，相关技术标准和规程日益完善，在生产中产生了较好的经济和社会效益。广泛开展了国际科技交流和合作，推动了草原保护建设技术进步。五是草原畜牧业生产方式逐步转变。各地积极引导，以草原围栏、人工草地、饲草料基地和牲畜棚圈等建设为基础，大力推行舍饲半舍饲圈养、季节性放牧、划区轮牧等科学的草原畜牧业生产方式，初步实现了禁牧不禁养、减畜不减收。为促进生产方式转变，不少地方制定了一系列政策和措施。各地坚持科技兴草兴牧，大力推广先进的饲草料种植

11、和饲养管理技术，改良草畜品种，调整畜群结构，提高生产效率，使草原畜牧业增长方式由数量型向质量效益型转变。 尽管近年来我国草原保护建设取得了显著成效，但还应该看到，我国草原生态总体恶化的状况还没有根本扭转，草原生产能力总体偏低的状况还没有根本改变，农牧民的收入和生活水平还没有根本提高，保护和建设草原，实现草原可持续发展的任务仍然十分艰巨。当前我国草原保护建设及利用方面还存在以下几方面主要问题：一是认识不足，政策措施滞后。长期以来，由于多方面的原因，草原在维护国家生态安全和食物安全，促进经济社会发展中的重要地位和作用未引起社会的足够重视，保护和建设草原的责任意识不强。重视追求草原的经济效益，忽视其

12、生态和社会功能。一些地方未将草原保护建设列入政府及有关部门的重要议事日程，未列入国民经济社会发展和生态建设的全局予以统筹考虑和积极支持。草原生态补偿机制和保护建设的稳定投入机制尚未建立。草原法制不健全，监理体系不够完善。保护草原、建设草原、合理利用草原的良好氛围有待进一步形成。二是草原退化严重，生态环境恶化。目前，我国90%的可利用天然草原存在不同程度的退化，盖度降低，沙化、盐碱化等中度以上明显退化的草原面积占到半数。草原火灾、鼠虫害、雪灾等自然灾害也十分严重。近十年来，平均每年发生草原火灾数百起，草原鼠害面积约4000万公顷，草原虫害面积约2000万公顷。一些地方开垦草原、乱采滥挖草原野生植

13、物、乱征滥占草原等问题非常突出。自上世纪50年代以来，我国累计开垦草原约2000万公顷，其中近50%已被撂荒成为裸地或沙地。一些地方不合理开采草原水资源，致使下游湖泊干涸，绿洲草原及其外围植被不断消失。长期不合理的开发利用，导致草原不断退化，沙尘暴、荒漠化、水土流失等危害日益加剧，已成为制约我国社会经济可持续发展的重要瓶颈，对中华民族的生存与发展构成了严重威胁。三是人口压力增大，草畜矛盾突出。自上世纪50年代以来，牧区人口成倍增长，北方干旱草原区人口密度达到11.2人/平方公里，为国际公认的干旱草原区生态容量5人/平方公里的2.24倍。在人口增长及生产发展的同时，草原超载过牧问题日益突出。目前

14、我国北方草原家畜平均超载达36%以上，比上世纪80年代增加了18个百分点。草原长期得不到休养生息，草原质量和生产能力不断下降，平均产草量较上世纪60年代初下降了1/32/3，牧区经济及草原可持续发展受到严重制约。四是生产方式落后，经济效益不高。我国草原畜牧业经营粗放、管理落后、效益低下等现象较为突出。长期以来，草原畜牧业主要依赖天然草原放牧。有的地方牧民仍过着逐草而牧、随水而居的游牧生活。传统草原畜牧业生产方式，经济增长主要依靠牲畜数量的增加，不仅效益低下，而且也造成草原资源严重破坏。 五是投入不足，草原基础设施建设落后。长期以来，由于对草原重要性认识不足，重利用、轻保护，多索取、少投入的现象

15、非常突出，草原投入严重滞后，基础设施建设远不能满足草原保护建设的需要。近年来，国家对草原生态环境建设投资有所增加，但由于草原面积大，历史欠账太多，投资总量仍然严重不足。目前，草原地区水利、交通、通讯、防灾减灾基础设施建设等方面落后于其他地区，难以适应草原保护建设及牧区经济发展的需要。党的十六大以来，中央提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观，确立了人与自然和谐相处的理念，明确了推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的要求，规划了建设资源节约型、环境友好型社会的任务。这为草原保护建设提出了新要求，赋予了新使命，也提供了千载难逢的机遇。三、草原保护建设利用的指导思想和目标任

16、务（一）指导思想以邓小平理论和三个代表重要思想为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻实施中华人民共和国草原法，从以经济效益为主转到经济、社会、生态效益并重，生态优先上来，尊重自然和经济规律，正确处理经济社会发展与生态建设、草原保护建设与合理利用以及生产、生活和生态之间的关系，加快推进草原经济增长方式、草原畜牧业生产方式和农牧民生活方式的转变，认真实施草原保护建设利用重点工程，积极促进科技进步和产业化发展，进一步建立和完善支持保障体系，增强草原可持续发展能力，推动社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。（二）基本原则一是因地制宜、统筹规划、分类指导。坚持从实际出发，自觉按客观规律办事，

17、根据我国草原类型分布特点、生态环境特征及其存在的主要问题，因地制宜，因害设防，着眼于草原生态环境的整体改善和草原地区经济可持续发展，确定各个区域保护建设的重点和合理利用的措施。二是有效保护、加快建设、持续利用。突出草原的生态功能，加强草原的资源管理和有效保护。根据草原存在的主要问题，找准突破口，对重点区域实施重点项目建设，通过重点建设带动全面保护，以全面保护巩固建设成果。同时还要通过转变生产方式，促进草原的合理利用，巩固保护与建设成果。三是兼顾生态效益、经济效益、社会效益。把草原生态保护建设与生产发展、农牧民增收和脱贫致富紧密结合起来，力求生态效益、社会效益和经济效益的协调统一，促进区域经济社

18、会可持续发展。（三）目标与任务1、总体目标：通过实施围栏、草原改良、人工草地建设、科学饲养、家畜改良以及禁牧、休牧、轮牧等一系列综合措施，努力实现草原绿起来、草原畜牧业强起来、农牧民富起来的目标。到2020年，全国草原退化趋势得到基本遏制，草原生态环境明显改善，草原地区农牧业和经济结构进一步优化，畜牧业生产方式不断转变，草原可持续发展能力有效增强，草原支撑保障体系基本完善，初步建立起人与资源、环境之间和谐统一的良性生态系统。具体任务：到2020年，全国累计草原围栏面积达到1.5亿公顷，改良草原6000万公顷，人工种草面积达到3000万公顷。主要牧草品种原种繁育基地2.5万公顷，良种繁育基地达8

19、0万公顷，年产草种达30万吨以上。新建草原自然保护区50处。累计治理三化草原1.65亿公顷以上。全国60%的可利用草原实施禁牧、休牧和轮牧措施，天然草原基本实现草畜平衡，草原植被明显恢复，草原生产能力显著提高，草产品加工业进一步发展，草原畜牧业较快发展。2、十一五目标：到2010年，草原生态保护工作进一步加强，草原建设力度明显加大，合理利用的各项措施不断推进和完善，草原支持保障体系逐步建立，草原生态环境初步改善，可持续发展能力不断增强，积极引导草产品加工业发展，草原地区农牧业和经济结构不断优化。具体任务：到2010年，全国累计草原围栏面积达到1亿公顷，改良草原面积达到4000万公顷，人工种草保

20、留面积达到2000万公顷。主要牧草品种原种繁育基地2万公顷，良种繁育基地达60万公顷，年产草种达18万吨以上。新建草原自然保护区21处。全国40%的可利用草原实施禁牧、休牧和轮牧措施，天然草原家畜超载率由目前的36%下降到25%以下，累计治理三化草原1.1亿公顷以上。草原植被逐步恢复，草原生产能力有所提高。四、草原保护建设利用的区域布局根据我国草原的区域性特点、存在的主要问题和保护建设利用的需要，将我国草原划分为北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区、东北华北湿润半湿润草原区和南方草地区等四大区域，明确不同区域的功能定位和主攻方向，结合草原保护建设利用重点工程，采取分区治理的措施，促进区域经济协

21、调发展，逐步形成各具特色的区域发展格局。（一）北方干旱半干旱草原区基本情况：该区位于我国西北、华北北部以及东北西部地区，涉及河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、宁夏和新疆等10个省（区），是我国北方重要的生态屏障。该区有草原面积15994.86万公顷，可利用草原面积13244.58万公顷。截至2005年底，人工种草保留面积355万公顷，改良草原面积823万公顷，草原围栏面积2648万公顷，累计治理三化草地3650多万公顷。草种田面积32.8万公顷，草种产量3.7万吨。该区域气候干旱少雨，年降水量一般在400毫米以下，降水分布不均，部分地区低于50 毫米。冷季寒冷漫长，暖季干燥炎

22、热，水分蒸发量大，一般为降水量的几倍或几十倍。该区域以荒漠化草原为主，生态系统十分脆弱。长期以来，由于重利用轻管护，超载过牧、滥采乱挖等问题较为严重，鼠虫害发生频繁，导致草原严重退化、沙化和盐碱化，水土流失和风沙危害日趋严重，是我国主要的沙尘源。该区域也是我国主要的草原高火险区。主攻方向：治理退化草原，恢复草原植被，改善草原生态，提高草原生产能力，促进农牧民脱贫致富。重点实施退牧还草、风沙源草原治理、草业良种和草原防灾减灾等工程。一是实施退牧还草工程，采取围栏建设、补播改良、禁牧休牧轮牧等措施，对退化草原进行保护和治理。二是实施风沙源草原治理工程，通过围栏封育、人工种草、草原改良、棚圈建设等配

23、套措施，对沙化草原进行综合治理。三是加强优良牧草繁育体系建设，提高良种的供应能力。四是加强草原灾害监测预警、防灾储备物质库等基础设施建设，提高抵御灾害能力。此外，通过实施人草畜三配套工程，转变生产方式，提高生活质量。目标任务：到2010年，累计草原围栏面积达到7150万公顷，人工种草保留面积达到950万公顷，改良草原面积达到2310万公顷。牧草良种繁育面积达到40万公顷，草种产量达12万吨。禁牧休牧划区轮牧面积达8000万公顷，其中禁牧1400万公顷，休牧6000万公顷，划区轮牧600万公顷。建立草原自然保护区8处。草原灾害防控能力不断增强。到2020年，累计草原围栏面积达到8900万公顷，人

24、工种草保留面积达到1300万公顷，改良草原面积达到3050万公顷。良种繁育面积达到54万公顷，草种产量达20.2万吨。禁牧休牧划区轮牧面积达1.2亿公顷，其中禁牧1800万公顷，休牧8400万公顷，划区轮牧1800万公顷。新建草原自然保护区12处。建立较为完善的草原灾害防控体系。（二）青藏高寒草原区基本情况：该区位于我国青藏高原，涉及西藏、青海全境及四川、甘肃和云南部分地区,是长江、黄河、雅鲁藏布江等大江大河的发源地，是我国水源涵养、水土保持的核心区，享有中华民族水塔之称，也是我国生物多样性最丰富的地区之一。该区有草原面积13908.45万公顷，可利用草原面积12060.93万公顷。截至200

25、5年底，人工种草保留面积192万公顷，改良草原面积449万公顷，草原围栏面积908万公顷，累计治理三化草地1450多万公顷。草种田面积6.6万公顷，草种产量1.4万吨。该区域草原主要分布在海拔3000米以上，空气稀薄，气候寒冷，无霜期短。该区域以高寒草原为主，生态系统极度脆弱，牧草生长期短，产草量低。由于超载过牧、乱采滥挖草原野生植物、无序开采矿产资源等因素影响，加之自然条件恶劣，鼠虫害和雪灾发生严重，致使草原植被盖度降低，草原退化，涵养水源功能减弱，大量泥沙流失，直接影响江河中下游的生态环境和经济社会可持续发展。主攻方向：修复草原生态系统，恢复草原植被，维护江河源头安全，保护生物多样性，改善

26、农牧民生产生活条件。重点实施退牧还草、草原防灾减灾、草原自然保护区建设和人草畜三配套等工程。一是实施退牧还草工程，采取围栏建设、补播改良、禁牧休牧轮牧等措施，对退化草原进行保护和治理，重点搞好江河源头和生态脆弱区草原保护。二是加强以草原鼠虫害为重点的草原灾害监测预警体系建设，提高灾害防控能力。三是加强草原自然保护区建设，保护青藏高原特有的珍稀濒危草原自然资源。四是通过人草畜三配套建设，改善游牧民的定居条件。目标任务：到2010年，累计草原围栏面积达到2800万公顷，人工种草保留面积达到100万公顷，草原改良面积达到840万公顷。牧草良种繁育面积达到7万公顷，草种产量达2.1万吨。禁牧休牧划区轮

27、牧面积达4000万公顷，其中禁牧1200万公顷，休牧2500万公顷，划区轮牧300万公顷。建立草原自然保护区7处。草原鼠虫害等灾害防控能力明显提高。生态极度脆弱区的大部分游牧民的定居条件得到改善。到2020年，累计草原围栏面积达到6000万公顷，人工种草保留面积达到300万公顷，草原改良面积达到1800万公顷。牧草良种繁育面积达到9万公顷，草种产量达3.4万吨。禁牧休牧划区轮牧面积达6300万公顷，其中禁牧1300万公顷，休牧4200万公顷，划区轮牧800万公顷。新建草原自然保护区8处。草原鼠虫害等灾害得到有效遏制。游牧民基本实现定居。（三）东北华北湿润半湿润草原区基本情况：该区主要位于我国东

28、北和华北地区，涉及北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南和陕西等10省（市）。该区有草原面积2960.82万公顷，可利用草原面积2546.12万公顷。截至2005年底，人工种草保留面积173万公顷，改良草原面积165万公顷，草原围栏面积97万公顷，累计治理三化草地350多万公顷。草种田面积3.3万公顷，草种产量2.7万吨。该区水热条件较好，年降水量一般在400毫米以上，是我国草原植被覆盖度较高、天然草原品质较好，产量较高的地区，也是草地畜牧业较为发达的地区，发展人工种草和草产品加工业潜力很大。该区草原主要分布在农牧交错带，开垦比较严重，水土流失加剧，沼泽草地面积大幅度减少，部分

29、地区草原盐碱化、沙化。主攻方向：结合东北振兴和中部崛起等战略实施，加强草原监督管理，遏制乱开滥垦、乱采滥挖等违法行为。大力推广人工种草，积极发展草产业，拓宽农牧民增收渠道。重点实施草地开发利用等工程。一是通过开展人工种草，减轻天然草原放牧压力，发展草原畜牧业。二是加强天然草原改良，恢复草原植被，提高天然草原生产能力。三是加快发展草产业，提高草产业发展质量和效益。目标任务：到2010年， 人工种草保留面积达到600万公顷，草原改良面积达到400万公顷。牧草良种繁育面积达到5万公顷，草种产量达1.5万吨。建立草原自然保护区3处。开垦草原的违法行为得到有效遏制。到2020年， 人工种草保留面积达到8

30、00万公顷，草原改良面积达到600万公顷。牧草良种繁育面积达到7万公顷，草种产量达2.6万吨。新建草原自然保护区4处。（四）南方草地区基本情况：该区位于我国南部，涉及上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、湖南、湖北、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州和云南等15省（市、区）。该区有草原面积6419.12万公顷，可利用草原面积5247.92万公顷。截至2005年底，人工种草保留面积120万公顷，改良草原面积171万公顷，草原围栏面积134万公顷，累计治理三化草地370多万公顷。草种田面积1.9万公顷，种子产量2.8万吨。该区气候温暖，水热资源丰富，年降水量一般在1000毫米以上，牧草生长期长，产草

31、量高。该区草资源开发利用不足，垦草种地问题突出，部分地区草地石漠化严重，水土流失加剧。主攻方向：合理开发利用草地资源，积极发展草地农业和草地畜牧业。加快岩溶地区石漠化草地治理，恢复植被，减少水土流失。重点实施岩溶地区石漠草地植被恢复工程和草地开发利用工程。一是对植被遭到破坏、水土流失严重的石漠化地区草地，采取草地改良、围栏封育、种草养畜等措施进行综合治理。二是改良天然草地，积极发展人工种草，推行草田轮作，强化草畜配套，发展高效草地农业。目标任务：到2010年，累计草原围栏面积50万公顷，人工种草保留面积达到350万公顷，草原改良面积达到450万公顷。牧草良种繁育面积达到8万公顷，草种产量达2.4万吨。禁牧休牧划区轮牧面积达540万公顷，其中禁牧100万公顷，休牧390万公顷，划区轮牧50万公顷。建立草原自然保护区2处。到2020年，累计草原围栏面积100万公顷，人工种草保留面积达到600万公顷，草原改良面积达到550万公顷。牧草良种繁育面积达到10万公顷