《电子货币发行与清算办法》起草说明.docx

1、电子货币发行与清算办法起草说明关于电子货币发行与清算办法的起草说明（20090813）为加强对支付清算组织电子货币发行与清算行为的管理，防范电子货币发行与清算风险，遵照司领导的指示，风险监督管理处组织撰写了电子货币发行与清算办法（以下简称办法）。现将制定本办法的有关情况说明如下：一、 关于电子货币的概念二、 人民银行近期发布2009第7号公告，要求从事电子货币发行与清算的非金融机构办理登记。公告的发布，在国内首次正式提出了电子货币的概念。办法所称电子货币是指存储在客户拥有的电子介质上、作为支付手段使用的预付价值。根据存储介质不同，电子货币分为卡基电子货币和网基电子货币。卡基电子货币是指存储在芯

2、片卡中的电子货币。网基电子货币是指存储在软件中的电子货币。仅在单位内部作为支付手段使用的预付价值，不属于本办法所称电子货币。在制定办法前，我们充分研究并借鉴了国际上有关电子货币的法律法规。国际清算银行以及大多数经济体在电子货币的定义上达成了共识，即，电子货币是其持有人可以对发行人主张权利的货币价值（亦称“预付价值”）。电子货币的要素包括：（1）储存在电子设备（介质）上；（2）按照收到的资金不低于发行的货币价值来发行；（3）被发行人之外的其他企业（包括在工商注册成立的任何经营单位及个人）当作支付手段。通常所称电子钱包、数字现金、网络货币、储值卡等，均属于电子货币范畴。因此，根据国际通用概念、结合

3、我国国情、突出电子货币的特点和作为支付手段的属性，最终确定了电子货币的概念。三、 目前电子货币存在的主要问题四、 目前国内有近200家从事电子货币发行与清算的非金融机构，发行的电子货币主要用于公共交通、餐饮、电影院等零售支付。其主要存在以下问题：（一） 电子货币发行资金权属关系不明确，形成的沉淀资金使用不规范（二） 非金融机构在发行电子货币时要先收到客户的货币资金。这些机构因客户数量增加形成巨额的沉淀资金。电子货币发行资金属于待偿债务的专项资金，不是电子货币发行机构的自有资金。部分机构存在随意使用电子货币发行资金的情况。有些机构利用沉淀资金进行投资，比较普遍的做法是“打新股”、“信托投资”等。

4、一旦这些投资出现巨额亏损，必将严重损害广大客户的利益，影响社会稳定。（二）电子货币发票开立不规范，出现逃税漏税问题目前各地的公共交通卡的使用均超出公共交通范围，可在餐饮、超市、娱乐、健身等场所支付。但是，发行机构在购买人购买时开立的是单用途发票。我国税法对不同行业规定的税率不同，因此目前发行机构的做法造成了部分行业税款流失的问题。部分单位购买电子货币时，要求非金融机构违规按购买金额开具“办公用品”、“劳保”等发票，购买单位列支“管理费用”或其他科目，从而逃避企业所得税和个人所得税。这种做法违反了现行财务管理制度，出现逃税漏税问题。（三）电子货币发行缺乏控制，可能对货币制度产生冲击由于对非金融机

5、构发行电子货币的主体资格和发行规模没有控制，非金融机构可通过信用扩张虚增预付价值。电子货币经 “黄牛”的倒卖，实现与法定货币不等值兑换，容易出现电子货币泡沫化的问题。一旦发行机构丧失回收能力和支付能力，电子货币泡沫就会通过双向兑换机制转移其信用危机，影响社会公众关于货币转移机制的信心，冲击货币制度。（四）缺乏技术可靠性和系统安全性保障，存在安全隐患电子货币的发行与清算没有强制性的技术安全标准。非金融机构本身金融专业基础薄弱，风险防范意识不足，内部控制不严格，技术水平较差，缺乏必要的应急处理设施和方案，业务连续性缺乏保障。管理漏洞和技术安全隐患也为犯罪分子盗用资金、不法分子与机构内部人员勾结犯罪

6、提供了可乘之机。目前电子货币采取的加密技术已经出现安全漏洞，被国外的黑客攻破。如不对现有技术进行升级，很可能出现整个系统瘫痪，产生影响社会稳定的不利因素。五、 起草办法的必要性六、 （一）制定办法是维护货币稳定的要求办法明确了电子货币是完成货币资金转移的支付手段，因此在发行、流通的过程中不应产生新的货币价值。电子货币的发行实质上是发行机构收取货币资金后，向购买人出售电子货币的行为。电子货币的发行并非以发行机构的信用为基础，而是以发行机构收取等值人民币货币资金为基础，与人民币发行存在本质区别。为了避免电子货币的发行对货币制度产生冲击，防止电子货币发行机构通过信用扩张虚增预付价值，必须严格规定电子

7、货币的流通只能通过发行机构到购买人，购买人到特约商户，特约商户到发行机构的单向闭合回路通行。此外，办法规定，发行机构不得对电子货币计付利息，进一步保证了闭合回路中待偿电子货币的总额与发行机构实收货币资金等值。为保证预付价值的清偿能力，办法对电子货币发行机构的发行规模和投资行为均作出严格限制。（二）制定办法是保障电子货币发行与清算活动中各方当事人合法权益的要求当前电子货币支付服务市场的服务主体存在各行其是、缺乏统一的许可标准和业务规范的情况，自行规定一些损害购买人权益的霸王条款，存在如规定使用期限、金额不符等问题。此外，发行机构随意使用电子货币发行资金的行为，可能导致发行机构无力偿付。办法体现了

8、对电子货币发行机构普遍适用的原则，包括保障支付服务市场健康发展原则，促进创新原则，市场主导原则，规范发展原则，公平竞争原则，安全诚信原则。在不违反这些原则的前提下，各发行机构可以根据业务特点确定其具体业务管理办法，以此保障各方当事人的权益。（三）制定办法是防止电子货币发行与清算活动中犯罪活动的要求当前多数非金融机构发行电子货币时，不审核、记载购买人身份信息，对于可能出现的洗钱等犯罪活动，无从查证资金来源及购买人信息。此外，受到黑客、病毒等袭击，可能导致发行机构系统瘫痪，存储数据被更改或删除，影响购买人的正常支付。因此，为预防洗钱犯罪、网络犯罪等行为，必须制定办法从系统安全、业务数据归集、交易数

9、据分析等方面对发行机构进行规范。（四）制定办法是确保支付服务市场规范健康发展的要求针对目前电子货币发行与清算业务发展过程中存在的问题，人民银行始终保持着密切关注和审慎处理的态度。为了解决上述问题，为非金融机构合法从事支付清算业务提供积极引导和必要的政策支持，人民银行对非金融机构从事电子货币发行与清算业务采取市场准入、业务许可的监管方式，制定统一的业务规范，掌握非金融机构从事电子货币发行与清算业务的能力、业务运营的规范程度、经营管理的水平和风险防范能力，确保支付服务市场规范健康发展。四、国外对电子货币发行与清算业务的监管方法随着因特网电子商务的快速发展，国际上主要经济体对非金融机构从事支付清算业

10、务的监督管理模式从“自律的放任自流”到“强制的监督管理”。截至2008年1月，美国已有42个州参照统一货币服务法案颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律；欧盟2000年颁布电子货币指令，2007年11月发布境内市场支付服务指令，要求其成员国尽快予以贯彻落实；英国2000年颁布金融服务与市场法，随后增加了电子货币的规定。澳大利亚2005年颁布对可购买支付工具供应商授权的指引，对可购买支付工具供应商实行审慎监管，有限的授权。亚洲部分国家（如印度尼西亚、马来西亚等）的中央银行近年来也在着手制定有关非金融机构支付清算服务的法律。不少国家通过对电子货币进行界定，加强了对电子支付工具及其发行者、服务提供者

11、的监管。从已经实施的监管措施来看，主要措施是对非金融机构设定支付服务市场准入条件，对取得许可的此类机构进行监督管理。（一）实行有针对性的业务许可美国已实施的统一货币服务法案要求，所有从事货币汇兑等业务的机构都必须登记注册，获得许可并接受监督检查。欧盟电子货币指令和境内市场支付服务指令规定各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度，确保遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。英国2000年颁布金融服务与市场法，要求对从事电子支付服务的机构实行业务许可；韩国、马来西亚、印度尼西亚、新加坡和泰国，规定电子货币发行人必须得到央行的授权或许可，并对储值卡发行设置金额上限。（二）设置必要的准入门

12、槛美国的统一货币服务法从投资主体、营业场所、资金实力、财务状况、业务经验等方面对设立从事货币汇兑等业务的机构作出了要求。欧盟的电子货币指令规定电子货币机构的注册资金应不少于100万欧元，在业务活动、投资行为等方面应遵循严格的规定。欧盟的境内市场支付服务指令还对支付机构的资本提出了明确的要求。英国的金融服务与市场法及相关法律除注册资本金的要求外，还对这类机构的注册资本金与自有资金构成、业务活动和投资限制等进行了详细规定。（三）建立检查、报告制度美国的统一货币服务法案明确规定，从事货币汇兑等业务的机构应当接受现场检查；应当报告其申请信息的任何实质性变更；变更股权结构必须得到批准。从事货币汇兑等业务

13、的机构，必须维护客户资金的安全、具有足够的流动性，不得从事类似银行的存贷款业务、不得挪用客户的交易资金。欧盟的境内市场支付服务指令要求严格区分自有资金和客户资金。（四）通过资产担保等方式保护客户的利益美国的统一货币服务法案对货币汇兑机构提出了担保和净资产的要求，以保护公众的安全和产业的健康发展；规定这类机构的投资方式必须得到许可，投资种类和比例应符合相关要求。欧盟的境内市场支付服务指令要求对客户资金提供保险和类似保证。欧盟的电子货币指令规定，电子货币机构在提供电子支付服务时，用于活期存款及具备足够流动性的投资总额不得超过自有资金的20倍。英国的金融服务与市场法要求，电子货币机构必须用符合规定的

14、流动资产提供担保，在途资金总额不得高于自有资金的8倍。（五）加强机构的终止、撤销和退出管理美国的统一货币服务法规定，在特定条件下，可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。欧盟的境内市场支付服务指令没有对支付机构的设立与撤销作出规定，但明确规定可以就若干情形撤销对支付机构的支付清算业务许可。五、办法的制定弥补了我国现行法律的空白一直以来中华人民共和国中国人民银行法第二十条被认为是规范预付卡、购物卡的法规依据。中国人民银行法第二十条规定“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上流通”。但由于该条款没有明确规定代币票券的含义和特征，对于电子货币是否属于代

15、币票券存在争议。同时，如果以该条款作为法规依据，则否定了获得人民银行授权批准的商业银行及特定非金融机构发行非现金支付工具的合法性。如果人民银行依据该条款对市场上从事预付卡或网络货币的非金融机构进行查处，将会完全禁止电子货币的发行和使用，同时也否定了国际流行的商业交易支付手段的正面作用。因此，将中国人民银行法第二十条作为法规依据并不妥当。但是当前我国并无其他法律法规对电子货币进行规范。自2005年以来，人民银行依据中国人民银行法等法律法规，研究制定有关非金融机构支付清算服务的管理办法，以此完善非金融机构支付清算业务许可制度，对非金融机构实行支付清算业务准入管理。为进一步加强对电子货币发行与清算业

16、务的规范，在制定支付清算组织管理办法后开始研究制定办法。因此，办法的出台将弥补我国对非金融机构从事电子货币发行与清算业务进行规范的法律空白。六、关于实名制管理办法规定非金融机构从事电子货币发行与清算业务，必须获得人民银行颁发的支付清算业务许可证，成为支付清算组织。支付清算组织是从事支付、清算业务的特定非金融机构，根据中华人民共和国反洗钱法的有关规定，支付清算组织应当履行反洗钱义务。为履行客户身份识别、保存客户身份资料和交易记录，电子货币发行机构应当对电子货币发行与清算实行实名制管理。但是结合我国国情，单一用途的电子货币，主要用于支付公共交通、社会公共事业等费用，购买人较多、购买金额较小，如果对

17、所有电子货币的购买人均进行实名管理，社会成本较大。因此，办法规定发行机构可以发行记名使用和不记名使用的电子货币。单位和个人购买记名电子货币，应当使用实名。七、关于对电子货币发行机构的监管思路由于电子货币的发行与清算是近年来兴起的业务，支付清算组织在电子货币市场中起到中介的作用，属于非金融机构从事支付清算服务的范围，人民银行延续了对非金融机构支付清算服务进行“疏堵结合”的监督管理。同时，从发达国家已经实施的监管措施来看，主要是对非金融机构设定支付服务市场准入条件，实行有针对性的业务许可。办法规定只有支付清算组织才能从事电子货币发行与清算业务。非金融机构申请从事电子货币的发行与清算业务，首先应当根

18、据支付清算组织管理办法的规定申请成为支付清算组织，获得人民银行颁发的支付清算业务许可证，在支付清算业务许可证中注明业务范围为电子货币发行与清算。如果非金融机构已经成为支付清算组织，需要增加电子货币发行与清算的业务种类，应当向人民银行申请变更支付清算业务许可证业务范围，按照办法的规定申请业务许可。八、关于电子货币发行机构资质的规定发行机构在满足支付清算组织管理办法相关条件的前提下，同时应符合办法对电子货币发行与清算规定的业务要求。办法规定发行机构流动资产不少于待偿电子货币总额的10%，自有资金不少于待偿电子货币总额的8%。通过对发行机构流动资产和自有资金的限定，可以控制发行机构电子货币发行规模，

19、防止发行机构利用信用扩张虚增电子货币预付价值。对于流动资产和和自有资金数额我们主要参考国际通行的监管政策，并结合我国国情确定。九、关于电子货币存储限额电子货币在零售支付领域中具有比现金方便快捷的特点，降低假币风险和找零的麻烦。正因为电子货币是在零售支付中产生，为降低电子货币发行和使用可能存在的风险，各国对电子货币账户均设定了限额。根据我国国情和消费水平，办法对电子货币存储限额作出规定。办法规定，存储介质内的记名电子货币金额不得超过10000元人民币。存储介质内的不记名电子货币金额不得超过1000元人民币。办法对记名使用的电子货币购买设置了较为严格的审核程序和使用程序，但记名电子货币在使用时具有

20、密码或密钥的保护，因此记名电子货币存储限额设定较高。不记名电子货币具有在购买和使用的过程中手续简单、便利，方便购买人用于支付单一商品和服务等特点。但是由于不记名电子货币在使用过程中没有密码和密钥的保护，因此存储限额较低。十、关于电子货币发行机构投资的规定办法规定发行机构发行电子货币取得的货币资金应当存入专用银行存款账户。专用存款账户的资金只得用于投资银行定期存款及信用风险加权系统为零且流动性充足的金融票据或资产项目。同时，办法规定发行机构的电子货币发行资金投资总额不得超过自有资金的5倍。对投资总额和投资种类的限定，可以防止电子货币发行机构随意使用电子货币资金进行投资，出现流动性不足，导致不能履

21、行赎回义务和支付义务。十一、关于发票的问题办法规定电子货币是发行机构将货币资金转为预付价值的支付手段。由于发行机构没有直接提供商品和服务，因此发行机构不能对预付价值提供发票，而应当仅就电子货币发行与清算服务收取的手续费开具发票。但是，由于发票问题不属于人民银行管理的职权范围，办法中没有直接对发票问题作出规定。十二、关于“黄牛党”倒卖电子货币的问题目前，绝大多数非金融机构没有规定回收电子货币的途径，没有对客户进行实名制管理，由此滋生出许多“倒卡专业户”，私设场所倒卖电子货币，扰乱了支付清算秩序。由于没有从源头上进行监管，对“黄牛党”进行“围追堵截”只能治标不治本。办法规定了发行机构回收电子货币的合法途径，要求发行机构记载回收申请人的身份信息。同时，办法规定任何单位和个人不得倒卖电子货币，“黄牛党”倒卡的行为将被认定为违法行为。十三、关于办法的体例结构办法以电子货币的发行、交易和清算为主要内容，明确规定了电子货币的发行机构、购买人以及特约商户的权利和义务，制定了发行机构发行电子货币的流程、购买人购买电子货币的流程、特约商户受理电子货币的流程、电子货币的交易环境、使用方式、交易处理流程以及清算流程。办法包括总则19条，货币发行资格5条，发行与回收10条、电子货币的使用12条、交易的清算13条、纪律与责任19条、附则2条七部分内容，共80条。