权力与关系网络中的农村低保.docx

1、权力与关系网络中的农村低保权力与关系网络中的农村低保摘要：低保作为一项具有伦理属性的政治制度发挥着促进社会公平、维护社会稳定的功能。在实践中，低保制度在地方社会的权力与关系网络中运作并产生了关系保、维稳保等违规低保形态，权力性关系和维稳体制导致低保制度发生体制性异化：低保分配公平性较差、低保分配私人化、低保成为地方干部的工作手段和治理资源以及低保的伦理属性被剔除。在官员、村民、低保户等主体参与低保分配的互动中，村落社会形成新的低保观念并蓄积着异化低保制度的民间力量。 关键词：农村低保；权力与关系网络；关系保；维稳保；低保制度异化一、问题的提出自1992年山西省佐云县试行开展农村低保（最低生活保

2、障简称低保）工作以来，全国各地农村在2000年以后逐步建立农村低保救助制度，2007年全国实现农村低保全面覆盖。据国家审计署2012年第34号全国社会保障资金审计结果显示：截至2011年底，全国城市和农村低保对象分别有2256.27万人和5298.28万人，分别比2005年底增长7.25%和551.04%；城市和农村低保月人均补助水平分别由2005年的73.34元和28.37元，提高到2011年的227.92元和100.07元；2011年全国城乡低保资金支出1284.14亿元。低保作为再次分配的重要手段，体现了社会主义市场经济“兼顾公平”的理念，对于农村贫弱阶层的救助彰显了国家的道义担当和社会

3、主义制度的优越性，发挥着维护基层社会稳定的战略性功能，因而，农村低保在我国是一项具有扶弱济贫等救助伦理性质的重要政治制度。每年近千亿元的低保资金在基层是如何运作的、效果如何，是关系国计民生、社会稳定的重大问题。目前学界关于低保的研究主要集中在低保理念和制度设计与低保的具体实践两个方面。在低保理念和制度设计研究方面，方菲、李华燊（2010a）认为低保制度是一项涵括人道主义、社会公正和公民权利等理念的伦理化的制度，并指出中国低保制度理念经历了公平主义、效率主义和公正主义从极端到理性的回归（方菲，2008）；郑杭生（2003）认为公平是国家低保制度扶持弱势群体的价值基础，黎民（2008）的研究结论认

4、为中国社会救助资源分配公平性较差，问题的根本原因在于政府职能的缺位、越位和错位。在低保制度建设研究方面，除了关注低保制度具体细则之外，学者重点关注了城乡二元结构体制下低保资源分配失衡的现象，郑功成（2003）指出“对农村社会保障制度的忽视，是改革开放以来中国社会救助制度建设的一大失误”，郭明霞（2006）认为“农民作为市场经济改革的受害者更应当享受社会救助”。因而，要全面建设小康社会（郑杭生等，2003）必须城乡统筹建立农村社会保障体系（杨翠迎等，2007），不但要对农村低保制度进行顶层设计（马静，2013）还要注意“硬制度”与“软环境”相结合（邓大松等，2008）。在国家经济实力不断提高的背

5、景下，2007年中国实现农村低保全面覆盖，这在中国救助史上是一个重大进步。郑功成（2010）指出，社会保障制度由维护稳定、保障民生的工具转变为维护公平正义、实现合理共享财富分配机制是一条不可逆转的发展规律，是中国社会保障制度改革和未来发展的方向。然而，现阶段中国社会保障制度的功能仍然主要是维护社会稳定和保障民生。农村低保自2007年全国实现全面覆盖起至今已有7年的实践历程，农村低保制度到底运转如何成为学界和政策界关心的重大问题。华中学者对农村低保实践给予了持久的关注，贺雪峰（2008）、刘燕舞（2008）、郭亮（2009）等人指出后税费时代在地方治理资源匮乏的情况下，低保成为村组干部做工作的手

6、段和治理资源；袁松（2009）、李宽（2012）、耿羽（2012）等研究人员进一步指出农村低保在实践中存在村干部垄断信息、低保对象难确定、错位分配以及“低保户变成低保人”（贺雪峰，2013）等一系列失范问题。方菲、李华燊（2010b）认为农村低保制度存在“规范真空、规范劣质、规范虚置”效应，并指出农村低保制度失范的原因是经济利益、政策制度和价值观念等因素；方菲等（2010a）在另一项研究中指出政府的低保对象调查、公示等制度漠视了低保对象的私权利、损害了低保对象的人格，导致低保制度运行中出现伦理失范。笔者认同方菲等学者的低保是一项伦理化制度的观点，但是方菲认为低保调查、公示制度漠视了低保对象的私

7、权利并导致低保伦理失范显然做了过度伦理化的解读，与实际情况有一定的差距，另外，他对低保制度失范效应的分析和解释显然过于宏大，还需进一步的田野调查研究。赵文英（2011）通过对哈东一个工人村的低保状况调查，指出贫困居民反对政府将贫困问题作为技术问题来处理，地方政府的做法又使得贫困户的处境雪上加霜。工人村居民对低保的态度和反应与全国其他地区农村的情况相似，但是赵文英显然对哈东居民的态度做了过度政治化的解读，例如将居民话语中的“人民”、“造反”、“劳动能力”、“工人”等词汇与毛泽东时代、社会主义意识形态关联起来，隐含着抗争政治的意涵。据笔者调研经验，这些话语实际上和农民说自己是“劳动人民”一样，只是

8、为了获得低保名额的一种策略性表达。在既往研究的基础上，本文将重点关注农村低保制度的实践现状。贺雪峰、刘燕舞等研究者观察到了低保成为村组干部的工作手段，但并没有注意到私人关系（尤其是上级官员的关系）对低保资源分配的影响，更没有关注到县乡政府在社会救助资金分配方面的维稳运作机制，本文提出“权力与关系网络”作为理解农村低保运行现状的分析框架。同时，关于赵文英对农民态度的过度政治化解读和方菲对低保政策的过度伦理化解读本文将做出讨论。本文综合运用定性方法和定量方法，在全面了解村庄情况的基础上，对夏村的低保数据、低保户信息做了统计。然后运用半结构访谈方法向村干部、村民逐一核实低保户信息，并对有关低保户（关

9、系保、维稳保）做了个案访谈。通过对乡村干部、低保户、普通村民等不同对象的访谈，本文将揭示农村低保制度异化中最为常见的两种形式“关系保”和“维稳保”的产生机制及其对村落社会的影响。本文经验材料来自于笔者2013年上半年在鹦洲乡政府和鹦洲乡夏村累计25天的驻村调研。二、地方关系网络中的低保“关系保”的产生C市鹦洲乡平原地形，共有耕地22724亩（其中水田2300亩），17个行政村，8238户，27174人（其中农业户7635户，农业人口26271人）。鹦洲乡目前共有低保706户，1128人；五保户225人；残疾人口604人，其中享受低保的有258户，264人。夏村处于鹦洲乡腹部地带，共有283户，

10、943人，7个村民小组，实有耕地面积938亩，年人均收入6300元。夏村2005年左右开始进行农村特困救助工作，2007年在全市建立农村低保全面覆盖时夏村的低保工作才正式运转。2005年低保金一个月10元钱，有些村民觉得低保金太少而放弃申请，随着低保金慢慢涨到22元/月、50多元/月、60多元/月，村民越来越看重低保，知情的农民会想尽办法通过正当或者非正当关系争取低保名额，低保竞争也愈加激烈。2010年以前C市尚未建立全面具体的民主评议、入户调查、结果公示等低保实施制度，农村低保的分配秩序是相当混乱的。C市2013年7月农村C类低保标准是97.3元/月，临时特困救助金2600元每年。2010-

11、2013年低保夏村低保户数及金额如下表1。表1：夏村2010-2013年低保救助对象审批统计表地区户数（户）人数（人）金额（元）人均（元/月）2010年7月2953415678.42011年7月2953415678.42012年7月38695816.784.32013年7月39656702.5103.1注：本表来源于全国统一的社会救助系统内部网站？。“熟人社会”（费孝通，1998）是一个差序格局式的人际关系网络，费孝通将之形象地比喻为个人就像一颗投入水中的石子，你与他人的关系就像由近及远的波纹。自然村是一个熟人社会，但由多个自然村组成的行政村由于信息阻隔却是一个“半熟人社会”（贺雪峰，2003

12、）。打工潮的兴起，社会人员的流动性增强更加剧了半熟人社会的程度，不同自然村的村民彼此之间虽认识却不熟悉，更不了解对方的脾性、家庭关系等信息，分散居住、流动性强的夏村在这个意义上是一个半熟人社会。与贺雪峰（2008）、刘燕舞（2008）、李宽（2012）等人所关注到的村民小组中的低保分配策略不同的是，夏村低保的分配权并没有下分到各个小组，而是一直掌握在村两委手里，下面主要关注半熟人社会的夏村行政村的低保制度运作情况。在半熟人社会，村民相互之间不太讲面子、舆论约束力较弱，因此在低保名额竞争上大家就会动用各种关系资源而较少顾忌别人的评价。2007年开始实行低保时，夏村的低保公示制度行同虚设，很少有人

13、清楚地知道到底谁在享受低保待遇，隐秘的低保成为非体制精英的资源和少数贫困者的福利。利用关系资源获得的低保本文称之为“关系保”。依据“关系”的远近，夏村关系保的关系分为村内的关系和村外的关系两类。通过访谈村民和村干部逐户核对低保信息，夏村39户65人低保中真正属于“关系保”的有7户，其中夏佳一户是凭关系获得应该享受低保的正常户。7户关系保的情况如下。1、夏朝，1954年出生，一个女儿，夏朝通过在在市检察院工作亲戚L向区民政局干部打招呼，从而在2010年被评上低保。2、路杰，1960年出生，两个女儿，据村民反映他是请“上面”领导给区民政局领导打招呼获得低保名额。村支书反映夏朝和路杰二人是直接去区民

14、政局拿的申请表，村委会只是给他们盖了公章。在2012年低保工作清理中，村委会采取折中策略，决定取消夏朝和路杰的低保名额，同时保留他们妻子的低保名额。3、马大梅，1943年出生，两个儿子，大儿子在区电业局工作，小儿子在市政协为领导开车，家庭条件很好。马大梅的小儿子通过市政协领导为父母赢得低保名额，村民很有意见。据村支书反映，马大梅夫妇享受的是城市低保，不归村里管理。4、刘四妹，1965年出生，一个女儿，马大梅的儿媳妇。刘四妹曾经在村里任过队长，现在市里打工，她通过朋友关系从区民政局获得一个低保名额。5、夏佳，1932年出生，残疾人，夏佳通过在临县任民政局长的外甥获得低保名额，他们的低保指标虽然是

15、通过上级关系指派来的，但村民都没有意见。6、唐法妹，1948年出生，三个儿子。据村民反映，他的三个儿子都很有钱，大儿子开厂年收入上百万元，唐法妹的老公是夏村的老支书，现任村委会为感谢老支书对村委会工作的支持而给的“人情关系保”。7、夏佳志，1935年出生，两个女儿，其中一个女儿招了女婿留在村里居住。夏佳志是村支书夏金的叔叔，夏佳志为了评低保天天到支书家里去闹。村委会其他干部为了村支书的面子就将夏佳志夫妇评为低保对象。Whyte,M.和Parish（1984）的研究指出由于短缺现象在全社会的普遍存在，与人们日常生活密切相关的许多问题的解决都必须依靠各种关系网络。显然，作为扶持少数弱势群体的低保是

16、一项短缺资源，村民为了获得低保动用了各种关系网络。以上7户属于较为明显的关系户，还有一些比较隐形的关系户，那就是村内与村干部人际关系不错的人，他们家庭条件不好也不差却能够打擦边球获得低保名额，这些村内的关系户在2012年市民政局清理11类低保人员时受到了削减。村内关系户的产生是村落社会结构内生性因素所致，村干部可以随机应变做出增减安排以平衡村内关系、应对上级政策，一般不会引致村庄纷乱。村落之外的关系大都来自于上级行政官员，这种带有权力性质的关系已经远远超出村干部的管理范围，况且村委会跑项目、要资源还要去找这些上级部门领导，因而不愿得罪也不敢得罪上级部门领导。因此，村落之外的权力性关系成为村落低

17、保公平失衡的“硬”因素。在基层农村低保分配中，促使低保分配公平失衡、引发低保制度异化更为重要的一种力量是权力本身，这主要体现在低保的维稳运作中。三、社会救助中的维稳运作“维稳保”的产生调查期间，笔者发现鹦洲乡除了城乡低保、临时特困救助外，民政所还列出了“第四类低保”“维稳保”。简单讲“维稳保”就是政府部门用于维稳的低保，而鹦洲乡的维稳保获得者却全是上访人员。据统计2011、2012年鹦洲乡社会救助资金中用于维稳工作的超过46万元。地方政府为了“息访”不惜动用体制内的社会救助资金来进行“利益诱导”和“精英俘获”，于是在权力之网中维稳保得以产生，社会救助制度成为信访维稳制度的牺牲品。C市低保责任追

18、究制度中明确禁止将低保作为治理资源或者工作手段，但是在基层治权弱化、治理资源日益匮乏维稳责任又没有减轻的情况下，地方政府只好动用国家这笔“善款”来支付维稳成本，这成为社会救助制度异化的上层原因。本节以鹦洲乡的经验材料为例来展现社会救助中维稳运作机制。目前中国常规社会救助资金共有4类：城乡低保、农村五保、城乡医疗救助和临时救助。农村五保和医疗救助都是有外在条件约束、无法更改的，低保和临时救助资金却可以改为他用。如今鹦洲乡用于维稳的社会救助指标有维稳保12户、临时特困救助75名，其中用于维稳的临时特困救助金占全乡的50%以上。如果加上各村用于维稳“息访”的低保名额，显然全乡不止12户维稳保。鹦洲乡

19、用于维稳的临时特困救助资金全部被军人上访群体吸纳，除此之外，鹦洲乡政府逢年过节都会给上访者一些慰问金，这部分资金也出自社会救助金，具体情况如表2。表2：鹦洲乡维稳所用社会救助金（2011-2012年）上访者人数2011年春节、八一慰问（元/年/人）2011年特困救助（元/年/人）2012年春节、八一慰问（元/年/人）2012年特困救助（元/年/人）涉核军人13500*226001200*22600临战军人18500*22600无2600特种工程兵17100*22600无2600第五通讯团17无2400无2400抗美援越军10200*23000无3000合计2011年，234000元2012年，

20、226800元表中的五个上访群体只是鹦洲乡上访群体的一部分，目前鹦洲乡的上访群体共有13个，可以分为5大类。第一类是征地拆迁引发的上访群体，共有3个群体：第1个群体，征地拆迁引发的农民上访，这一上访群体由经管站和包片干部负责，不进入乡信访办；第2个群体，征地拆迁引发的村组之间为公共面积归属而上访的群体；第3个群体，由于税费时期一些人将土地承包权转让给他人但是没有过户，土地征收引发村民之间的利益之争。第二类群体是军人群体，共有7个群体：第1个群体，越战军人；第2个群体，越战临战人员；第3个群体，原广州军区第五通讯团；第4个群体，抗美援越群体；第5个群体，52师特种工程兵；第6个群体，涉核工程兵；

21、第7个群体，原新疆军区8师22团涉核、参战退役军人。第三类是涉法涉诉群体，统计为1个群体。第四类是民办教师和幼师群体，统计为1个群体。第五类是企事业单位下岗职工和毕业包分配的统分生，统计为1个群体。以上上访群体全都具有相当的组织性和集体行动能力，据调查，每个上访群体内部都有会长、理事等机构设置，并且常常开会研讨行动策略。群体上访很容易形成群体性事件，因而成为地方政府维稳工作的重中之重。地方政府会千方百计地去“息访”，向上访精英许诺低保指标、临时救助资金就是重要工作手段之一。但是，基层政府以利益“收买”上访者只能达到一时的平安，并不能保证彻底成功息访，政府不断的利益许诺却会一次次抬高上访者的“息

22、访要价”。临战军人上访群体牵头人夏得意为了退伍补助金多次组织老兵上访，终于在2011年为该群体成员赢得临时特困救助金2600元。临时特困救助金顾名思义是临时性的，但他们却认为自己应当年年都有，因此第二年再次上访。2012年8月1日上午，以夏得意为首的10名临战军人到区政府集访。乡政府和各村干部在其到达区政府的前一天得到信息，8月1日凌晨，乡综治办主任马先锋和各村治保主任均提前在区政府等待，变集访为陪访并妥善处理了这次集访。这次集访事件的解决条件是夏得意等人成功获得了年年都有的特困救助资金，如同谢荣秋获得了有制度保障的低保一样。谢荣秋是鹦洲乡民办教师上访牵头人，他多次上访“要挟”政府给予他夫妻二

23、人低保名额，2013年上半年，谢荣秋通过不断上访成功获得了低保名额，这是民政所2013年的12个维稳保之一。笔者在鹦洲乡信访办访谈时，信访办主任马先锋接到夏丕理讨要低保名额的电话。夏丕理是鹦洲乡越战军人上访群体牵头人，乡政府为了安抚他，在2010年给他一个低保名额。现在夏丕理家庭条件好了，子女都在外打工，也建了二层楼房，可是在2012年年底，夏丕理却向信访办主任马先锋提出了新的要求，“给我老婆搞个低保，我就不跑了（上访）。”马先锋当时没有明确回复，让他先打报告再说。马先锋说，如今夏丕理有工作、有二层楼房、收入水平中等以上，按照标准办不了低保。下面是对话。“马主任，怎么还搞不成？我等几天就要去北

24、京了，你看，马上就81了”。“兄弟，莫着急。现在低保都要民主评议，不评议是违法的。民主评议会有十几个人，等我再做工作。”“那81之前搞不成，我就要去北京了。”政府为了达到维稳目的许诺给上访牵头人（上访精英）好处，希望息访或者策略性的渡过特殊时期（如“两会”时期）。结果，上访人在与政府的互动中形成了“上访截访给好处息访再上访”的循环模式，并且在每次的下一个循环中上访人都提出更高的诉求。如果政府不满足上访者的要求，他们就会到更高的政府部门越级上访，进京上访成为他们的“杀手锏”。如今老上访户夏丕理已经成功掌握了这套循环策略，他以81建军节将要来临为由要求乡政府给他低保名额，否则就去北京上访。夏得意、

25、谢荣秋、夏丕理等上访牵头人通过上访不断得到好处并逐步提出更高的要求，上访的理由和问题本身已经不再重要，通过上访谋利成为目的，“谋利型上访”（田先红，2010）由此形成。在压力型维稳体制中，地方政府不断的切割社会救助资源这块“慈善性”面包给上访人，不但造成维稳体制的扭曲而且进一步加剧社会救助制度的异化。四、权力与关系网络对低保的影响为了方便分析笔者在上文将低保运作中的权力与关系网络分开描述，而在现实运作中作为关系的非正式制度和作为权力的正式制度恰恰是相互作用，正式权力的“策略性运作”（欧阳静，2013）（违规分配低保）与“非正式权力”（权力性关系）的正式运作在基层社会并存。权力关系网络对农村低保

26、的影响分为两个方面：国家低保制度异化和村民新低保观念的形成。（一）国家低保制度异化上文表明低保制度在基层运作中已经发生严重异化。低保制度异化主要表现为低保资源分配公平性差；低保分配私人化现象严重；低保成为基层政府的工作手段和治理资源；低保的伦理价值属性被剔除。在地方权力与关系网络中，无论是国家权力还是来自于官员的关系都导致低保制度发生“制度性”异化。在夏村的7户关系保中，有5户是通过县级以上的政府官员关系获得低保名额。理应获得低保名额的残疾人夏佳也是通过在临县民政局任职的外甥获得低保名额，一方面表明在短缺资源（科尔纳，1986）低保的分配中关系的重要性；另一方面表明中国人在获得自己理应享受的权

27、利时也要利用关系偏好，继而出现低保分配的私人化：得到低保的人对（村）干部感激，得不到低保的人对（村）干部怨恨，低保资源的供给者国家和政府被抛至一边，“错位的低保分配”（耿羽，2012）引发错位的低保效果，国家借此要获得的政治合法性和道义性被大打折扣。这正是WhyteM.（1989）所描述的中国在科层化建设中出现的结构科层化与功能科层化的背离，结构科层化是指现代官僚行政替代了传统的组织形式，中国成为一个完全由新的正规组织支配的社会；结构科层化指正式科层组织的理性化规则。在夏村尽管村干部利用低保制度对上级权力性关系作出了抵制的努力，但是在维稳压力型体制下村级组织又不得不“顺从”上级政府，同样将低保

28、作为息访的重要手段和治理资源。为了抵制上级政府部门的权力性关系，夏村自2011年规定，上级领导打招呼要求给予低保名额通融的，申请人要将领导的签字拿来复印一份留在村委会备案。显然没有哪个领导会签字给自己找麻烦的，村委会就将权力性关系挡了回去，同时也得罪了上级领导。夏支书说，“我又不是想着升职的乡干部。得罪领导，他们能理解；得罪老百姓，老百姓就不理解，更糟糕！”把上级领导的“招呼”挡回去，并不是所有的村支书都能做得到的，毕竟一个村的发展要靠很多外面的关系尤其是上级政府领导的关系。所以，在大多数情况下乡村干部都“乐于”给上级领导这个人情以换取将来更大的方便。夏村村委会虽然可以利用低保制度来抵制部分上

29、级关系的干扰，但却无法抗衡整个维稳体制。在县乡政府都将低保作为一种治理资源的情形下，村两委也不例外。例如：夏村5组夏春珍的丈夫大跃进时期在厂矿工作，后来去某校读书，读书毕业后未分配工作，1983年分田到户之后，他到处上访要国家分配工作，上级政府为了息访，2007年区民政局给夏村村两委“打招呼”解决了夏春珍夫妇的低保问题。这种情况在各个村庄并不少见。由上可知，中国低保制度在地方社会的权力与关系网络中运作并产生了关系保、维稳保，失衡的低保分配对村落社会的公平观念带来巨大冲击。地方干部之间的紧密利益关联和交往期待使得关系保在权力性关系的正式运作中产生，低保分配出现私人化现象；维稳的压力使得县乡村政权

30、上下一体地将低保作为治理资源来息访维稳，农村低保扶弱济贫的救助伦理特质被剔除。在正式权力的“策略性运作”（违规分配低保）和“非正式权力”（权力性关系）的正式运作中，低保制度发生严重异化。（二）新低保观念的形成植根于地方社会的权力与关系网络除了在制度上导致低保制度异化外，对地方社会的公平观念也造成一定冲击并诱发新低保观念的形成。下面是一组村民对低保分配的看法。评议组成员X：“关系户公布了，也没有人敢说，都不愿得罪人。又不是我评的，上面指派的。”评议组成员Y：“即使有反对意见，也没人敢说。我要得罪了他，他、他儿子、他孙子全家人都恨我。两三年来，没人干这事。散会了，有人会在下面说他怎么吃低保？”普通

31、村民B：“低保养懒汉，有钱有势的人才吃低保，这本就是一个不公平的社会，你们千万不要跟村干部说是我说的。”退休村干部P：“我在农村一线做了一辈子村干部，为人民服务奉献了青春。我们为共产党工作那么多年，现代共产党富裕了，难道我们就不能享点福？”无论是低保评议组成员还是普通村民对都对低保分配存有异议，村落之外的权力性关系使得评议组成员以“低保是上面指派的”为由而保持沉默，村落中相互勾连的乡土关系网络使得人们不轻易得罪人，因而即使对公布的名单有意见，也只会在下面说“他怎么吃低保”。同时，在这里也出现了“为人民服务”、“奉献青春”等社会主义意识形态话语，但是这些话语很难与“抗争政治”（查尔斯蒂利等，20

32、10）发生勾连，不过是村民想要获得低保的一种话语策略。村民的“低保养懒汉、这本是一个不公平的社会”话语，一方面表明村民对低保分配的公平性严重质疑和不满，一方面又说明村民对基层政治的无限想象。农村低保制度自2007年实施以来，村民由不知情到知情，由“瞧不起这点钱”到竞相争取，在政府努力构建低保公示制度、民主评议制度建设的同时，村落中逐渐形成新的低保观念并影响着村民的行为。由于2011年的低保民主评议与公示的“广告”效应，夏村2012年上半年申请低保的人员一下子上涨到22人，低保申请人情况如表3。表3：夏村2012年低保申请人基本情况序号姓名组别年龄申请理由1小二妹267丧偶，右手骨折2夏思真255挖砂船取缔，生活困难3龙多梅365交通事故残疾、丧失劳动能力4姚爱华348患有多种疾病5姚