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1、我国地方政府建设服务型政府述论浅论我国地方服务型政府建设2009级行政管理：刘影艺摘要:服务型政府建设在我国的兴起与西方相比,有着共性的一面,如对政府机构膨胀、人员臃肿、效率低下的不满,更为重要的是我国的经济社会发展的一些特殊原因。虽然服务型政府建设起源于西方,但是“服务型政府”概念却不折不扣是国内学者的创造,在内涵上,它是理念、制度、操作三个层面的统一。服务型政府建设提高了我国地方政府的有效性、合法性和正义性。关键词:服务型政府 背景 概念 意义目 录一、服务型政府概念及背景2二、政府模式的理念层面及制度层面5三、服务型政府提高地方政府的有效性、合法性、正义性7参考文献9致谢10一、服务型政

2、府概念及背景我国社会正发生着全面而又深刻的变化:社会的利益结构越来越多元化,经济生活越来越市场化,政治生活越来越民主化法制化,公民主体意识越来越明晰化。与此相应,政府行政模式正经历一个痛苦的解体与建构过程。目前对传统政府行政模式批判逐渐深入,一些学者提出要建构全新的行政模式,其中关于服务型政府建设的呼声越来越高。但目前关于服务型政府建设的研究仍处于“初级阶段”,主要表现在对服务型政府兴起的时代背景、服务型政府建设的理论框架仍不很清晰,对服务型政府缺少元理论层面的分析与评价。本文试图对服务型政府的缘起、内涵及其合利性、合法性和合道德性进行探讨。 服务型政府模式的出现是20世纪80年代以后的事。其

3、主要标志是开始于英国并席卷整个资本主义国家的公共行政改革浪潮。80 年代以后,资本主义国家社会经济的发展,公民对政府的公共产品的质与量都提出了更高更新的要求,要求政府不只是要管理好社会公共事务,更重要的是政府要提供更多更优质的服务。在这种背景下,西方的理论界因应实践的需求,在理论上进行了创新,以公共选择理论和新制度经济学对马克斯韦伯的官僚组织理论和传统管制型政府发难,提出新管理理论和公共服务理论。 西方国家的服务型政府实践开始于英国。1979 年撒切尔夫人上台以后,英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划,开始这种以注重商业管理技术,引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。1987

4、年著名的改变政府管理:下一步行动方案报告,提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构,提高公共服务的效率。 美国的服务型政府建设同样开始于20世纪80 年代。但是不像英国那样,有明确的起点和目标。1993 年克林顿政府开始的大规模的政府改革“重塑政府运动”,其目标是创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向、结果控制、简化程序和一削到底原则;改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是戈尔所领导的国家绩效评价委员会的报告从过程到结果:创造一个少花钱多办事的政府。其理论先导与集大成则是奥斯本和盖布勒的改革政府一书。 服务型政府建设开始于

5、英、美,迅速在西方各国蔓延开来。当代国外(西方) 的服务型政府建设的基本内容可以归纳为三方面:第一,社会、市场管理与政府职能的优化;第二,社会力量的利用和公共服务社会化;第三,政府部门内部的管理体制改革。 服务型政府建设在我国的兴起与西方相比,有着共性的一面,如对政府机构膨胀、人员臃肿、效率低下的不满,更为重要的是我国的经济社会发展的一些特殊原因。这些不同于西方的政治、经济、文化背景相对而言在更大程度上决定了我国服务型政府建设的提出。第一,加入WTO 是我国建设服务型政府的外在原因。加入WTO 要求我国政府观念必须转变,必须从着眼于“管”转变为着眼于服务;政府职能必须进一步转变,市场能够解决的

6、,政府绝不要再管;必须完善适应市场经济要求、与WTO 规则接轨的法规体系;办事必须公开化;处理问题必须遵循一视同仁原则。第二,80 年代开始我国政府行政改革遭遇到的困境是服务型政府建设的直接原因。80年代以来20多年间,在走向社会主义市场经济的过程中,从政府机构改革和职能转换本身看,就相继进行了四次大的改革与转换,差不多每隔5年进行一次,最近的一次是从1998 年开始的,至2002 年前后大体完成。但是在这几次改革中长期以来我国政府公共行政理念如公共行政是直接维护政治统治的工具、“行政管理”主体与被管理对象(社会公众) 之间的关系是不对等的关系、“行政管理”的功能是对社会进行管治等观念没有根本

7、上的转变;虽然也强调政府职能的转变,但由于历次政府行政改革只注重了有形的机构裁减与人员合并,而忽视了服务行政、法治行政理念的转变与形成,终究使职能转变难以进行或流于形式。这导致历次行政改革没有取得真正意义上的成功,甚至“出现制度变迁的Lock - in 困境”。要使行政改革出现新的转机,必须从原有的思路上进行突破,跳出机构归并、人员裁减的老思路,来一次大的制度变迁,服务型政府建设的提出也就成为必然。 第三,我国在改革开放中出现的深层次矛盾是推动服务型政府建设的根本原因。20 多年来,我国政治体制改革与经济体制改革没能同步进行,导致政治体制改革落后于经济建设的步伐。当前的经济改革总体上是成功的,

8、发展趋势是健康的。但是改革面临的挑战却越来越大,如“三农”问题、非公有经济发展问题、弱势群体问题。这些问题不解决对我国今后的经济社会发展有巨大的威胁。这就要求政府要从更多地强调“特殊集团”的意志及时转变到更多地强调社会公众的意志,要求政府行政从谋求提高行政效率的转变到谋求提高服务质量和社会公众的满意程度上来。服务型政府理念正好能够因应这一需求。总之,服务型政府建设浪潮在我国的出现,既是全球化背景下世界各国政治一体化的突出表现,更是我国现代化背景下经济基础与上层建筑矛盾互动的结果。二、政府模式的理念层面及制度层面人类历史上存在着三种政府模式,即统治型政府、管制型政府和服务型政府,政府模式呈单线历

9、史发展趋势。理念层面的服务型政府,有这样三个内涵:第一,政府是“以民为本”的政府。“服务型政府”应该树立“以民为本”的全新行政理念。“以民为本”的行政理念体现了“顾客导向型政府”的理念和要求。它要求政府与公民的关系中,公民处于“主权者”地位,政府是公民的服务者,是“公仆”。政府提供公共服务这一“商品”,而公民则是公共服务的消费者,是政府服务的顾客,公民满意与否是衡量政府公共服务绩效的标准,将政府行政置于公民的监督之下。第二,政府是“正义”的政府。“正义”意味着实质的平等,而不仅仅是公民的形式的平等。“服务型政府”在建构一个公平的合作体系的社会过程中,通过社会提供给每一个人的系统的帮助主要是教育

10、获得更多的东西,因为“没有经济权力的社会化,政治与行政上的民主机制往往是空的,不落实的。”第三,政府是“引导式”政府。“服务型政府”在确立了公民的主体性地位后,政府的高度回应性就成为必然,于是政府的行政行为应当表现为“导航式”,政府应该掌舵而非划桨。“服务型政府”政府职能模式只能是通过采取引导措施而实现行政的科学化、民主化。 制度层面理解服务型政府,必须分析其制度要素。对服务型政府制度平台构成要素的深入分析,不仅可以丰富对“服务型政府”本质的理论认识,还有助于为设计“服务型政府”的实践模式提供新的思路。建设“服务型政府”需要一个能够提供持久和良好激励的制度平台。这个制度平台的构成要素是多元的。

11、政务公开是服务型政府的第一个制度要素,其主要功能是实现以民为本条件下政府与民众的双向互动,凸显政府组织及其行为的“公共性”本质,进而使其得以有效运作和持续发展。在从计划经济到市场经济的转轨中,政府组织由相对封闭转变为相对开放、由较低程度的开放进一步转变为较高程度的开放,构成一种基础性的制度变迁或制度创新。企业化运作是服务型政府的第二个制度要素。其主要功能是确立政府以“客户”需求为中心的行为取向,以企业精神以及相应的政府治理模式提高其公共服务的绩效。企业化运作包含一系列具体的制度,如绩效考评、授权制度、权力运行制度、激励制度等等。责任政府是服务型政府的第三个制度要素。实现透明的、责任的、服务的、

12、竞争的政府,必须要建立一套责任与救济机制。而让政府承担责任的关键,就是让政府在从事管理活动时,无例外地与老百姓同等适用相关法律;老百姓在与政府打交道时有冤屈、感到吃了亏,应能通过正当合法的途径去讨公道、寻求法律救济。三、服务型政府提高地方政府的有效性、合法性、正义性应当清楚地看到,服务型政府概念的提出,是我国政治学理论的创举,而如何评价服务型政府建设成为政治理论界一个有着急迫性和绝对必要的问题。人们对政治制度的评价,归纳起来不外乎三种,即合利性评价、合法性评价和合道德性评价。第一,服务型政府建设提高了地方政府的有效性。亨廷顿指出:“在一个完全不存在社会冲突的社会里,政治机构便失去了存在的必要,

13、而在一个完全没有社会和谐的社会里,建立政治机构又是不可能的。”对政治制度而言,其存在的直接目的就是维护社会秩序,为社会发展创造一个稳定的环境,所以政治制度的功利性评价标准应该是政治秩序。服务型政府建设通过政府的企业化运作,降低了政府行政成本、提高了政府绩效,政府服务范围不断扩大,服务手段不断增多,使政府的总体效率大大提高,从而提高了地方政府的有效性。第二,服务型政府建设提高了我国地方政府的合法性。白鲁恂曾说,“统治的合法性一方面为政治系统的一种属性,其特别与政府结构的绩效有关,取决系统能力的主要因素;另一方面,统治的合法性为人民所赋予,当掌权者重视平等的原则,不因肤色、种族、信仰、党派之不同而

14、有不同的待遇时,最易取得人民的承认、接受和认同”。(P135) 现代政治学理论认为,合法性一方面取决于政府的活动,包括国家政权为了强化自己的统治地位而运用意识形态的、法律的和道德伦理的力量为自身所作的种种论证,另一方面其更为实质的内容是国家政权在大众当中赢得了广泛的信任和忠诚,从而使人民自觉地把对政府的服从当作自己的义务。服务型政府因其平等理念,使政府的价值与其成员的价值定位趋向一致,使我国地方政府合法性得以提高。 第三,服务型政府建设提高了我国地方政府的正义性。正义性评价的实质是要审查政治制度的内在权威性,目的是求“善”,使政治制度不仅是强有力的,而且是好的,得人心的。服务型政府以其“以民为

15、本”、“正义”、“回应性”的理念,这些理念通过相应的制度设计与制度落实,真正做到了“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”,使政府行为得到了更多老百姓的理解,从而让政府的正义性有了新的理解。对服务型政府认识上的不明确,很多时侯会造成实践上的不得力。对服务型政府的缘起、概念的厘清,对其意义的梳理,会对我国今后行政改革提供更多的参考。对于服务型政府的理解也会随着时间的推移、实践的深入,会有新的更多的内涵。 参考文献: 1罗中桓. 政府模式比较与中国的阶段目标选择J . 云南行政学院学报,2004 , (1) . 2陈振明. 向一种“新公共管理”的实践模式当代西方政府改革趋势透视J . 厦门大学学报

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