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1、5社会政策的基本要素第五章 社会政策的基本要素 社会政策是政府和社会为满足民众的需要和解决社会问题而采取的公共行动。但是，要完成一项社会政策行动，必须首先要确定由谁（什么机构）来提供社会服务，为谁提供服务，从哪里获得必要的财政和人力资源，以及以什么方式来提供必需的服务。这几个方面构成了社会政策行动的基本要素，即社会政策的主体、对象、资源和运行方式。政府的社会政策行动不是一种随意的行动，而是在一定的政治、经济和社会制度框架中采取的制度化的行动。所谓制度化的行动，首先就是指对上述几个方面做出制度化的安排，即通过法制过程规定由特定的机构、按照特定的方式调动所需要的资源、为特定的对象提供特定的服务。当

2、代各国社会政策的制定、实施和改革，以及对社会政策的理论研究都主要围绕着这几个方面面展开。因此，了解社会政策行动的基本要素是理解各国社会政策改革与发展的基础，也是进一步分析当代社会政策理论的基础。第一节 社会政策的主体社会政策行动首先需要明确具体的行动主体，即社会中的哪些组织或群体应该为社会政策行动具体承担责任。明确社会政策行动的主体既是一项社会政策行动的开端，也为整个行动模式的确定奠定基础。因此，在社会政策实践和研究中，社会政策主体的问题都是一个最基本的问题。一、什么是社会政策的主体1、社会政策主体的基本含义社会政策过程是一个为解决问题而采取的行动过程，其行动的主体是指发起或参与这一行动过程的

3、行动者。从另一个角度看，社会政策行动是由“提供服务”与“接受服务”两个方面构成的行动过程。其中提供服务一方的行动者即为社会政策行动的主体，而接受服务一方为社会政策行动的对象。在当代社会中，社会政策行动一般是由政府组织的公共性的社会行动，政府是社会政策行动主体中最主要的部分。但在现实的社会政策实践中，政府需要厂泛动员社会中的各类组织和个人参与社会政策行动。因此，社会政策行动的主体还包括社会中各种各样的组织、群体和个人，他们以各种各样的方式发起或参与社会政策行动，为社会政策行动做出贡献。在当代各国，社会中的各类组织、群体和个人以不同的角色参与社会政策行动，但他们参与社会政策行动不是随意性的，而是按

4、照某种制度化的安排而参与社会政策行动。社会政策的制度化安排是在长期的社会政策实践中逐步形成的，并且已经在很大程度上通过国家的立法或行政权威而明文规定，因而被嵌人了整个国家的政治和社会制度体系之中。因此，社会政策的主体是一个制度化的行动者体系，在其中每个行动者都被要求按照一定制度规范而担负一定的责任，扮演一定的角色，并具有与其责任和角色相适应的权力地位。2、社会政策主体的不同角色在现实的社会政策实践中，各类组织、群体和个人以各种方式参与社会政策行动，在社会政策的主体实践中担当着各种不同的角色，为社会政策行动做出了各种不同的贡献。概括起来看，社会政策主体主要包含以下几个方面的角色。（1）社会政策行

5、动的责任者社会政策行动的主体首先是此类行动的责任者，即为满足民众的基本需要和解决社会问题承担责任的组织、群体或个人。在当代社会政策行动体系中，主体的责任是指为推动和完成社会政策行动所负有的法定义务，其中包括总体上的责任和各个方面的责任，前者是为社会政策行动的总体规划和组织行动而负有的责任，后者是指在社会政策的各个环节上的责任，包括为社会政策行动提供各种资源和具体的服务。从广义上看，社会政策行动应该是全社会的责任，即社会中的每个人都具有一定的责任。但是在社会分工的条件下，社会政策行动的责任是具体落实到特定的组织或群体，并且每个社会也以制度化的方式规定各类组织、群体与个人在社会政策行动中应该分担的

6、责任。（2）社会政策行动的组织者社会政策行动是一种有组织的公共行动，它除了需要社会各个方面的参与之外，还需要由特定的机构来承担组织行动的任务。这种组织行动包括制定政策法规、调动各种资源、协调各类组织的行动等等。（3）资源提供者社会政策行动需要大量的资源支持，其中包括财政资源、人力资源和物质资源等。作为一项公共行动，社会政策的资源从总体上看是来自全社会。但在具体的社会政策行动过程中，需要社会中各类组织和个人以不同的方式向社会政策行动提供各种资源，这些资源的提供者也就在社会政策行动中直接或间接地成为了社会政策主体的一部分。（4）社会服务的直接提供者社会政策行动包含了大量社会服务（例如医疗卫生、教育

7、、老人服务等等）, 这些社会服务分别由医院、学校、公共养老院等各类专业机构提供。所有在社会政策框架内以各种方式参与提供相关社会服务的机构和个人都在不同程度上担当了社会政策行动主体的任务。3、社会政策主体的不同层次在社会政策的制度化体系中，每个主体行动者都具有不同的责任、担当不同的角色、承担不同的任务。因此可以从各种不同的角度将社会政策的主体行动者分为不同的层次。（l）责任层次各类行动者在社会政策行动中所负责任的大小是不同的，并由此在各个国家和各个不同的时期中，形成了不同的主体责任模式。可以按照各类行动者在社会政策行动中所负责任的大小而将他们划分为不同的责任层次。各类主体行动者在社会政策责任梯次

8、中应该居于何种位置也是当代社会福利理论各个流派争论的焦点间题之一。当代社会福利理论中用“制度模式”和“补救模式”的概念来概括两种不同的社会福利模式。所谓“制度模式”( Instilutional Model ）的基本含义是指社会福利是一种基本的社会制度，首先由政府的福利计划来满足社会成员的各种需要和解决各种社会问题。而“补救模式”则是指首先由其他各种方式（包括通过市场、就业，或通过家庭、社区、民间组织等）去满足人们的各种需求，而只有当这些方式都失效时，才由政府通过社会福利的方式去解决。从社会政策主体责任层次的角度看，社会福利的制度模式体现的是以政府为主的责任模式，而补救模式则体现的是其他主体为

9、主的责任模式。（2）角色层次在参与社会政策行动的各类行动者中，按其所担当角色的重要性差异可将其分为不同的角色层次。其中最高的角色层次是社会政策行动的总体责任者，即全面负责社会政策行动规划和总体行动的组织者，在当代各国一般都是由政府在担当此类角色。其次是社会政策行动的资源提供者，其中最主要的是经费提供者。再次是具体的社会服务提供者。（3）公共行政层次由于当代各国的社会政策体系一般在总体上都是由政府负责规划、组织与协调的，因此从公共行政体系的角度看，社会政策的主体行动者包括中央政府一省级政府一地方政府一社区组织等层次的梯次结构。社会政策体系中的公共行政层次最关键的意义在于其行动扩及或管辖范围的大小

10、，而并不一定意味着高层次的组织就定担负更多的财政责任。各级政府或其他组织在社会政策行动中所负责任的大小在各国、各个时期乃至各类不同的社会政策行动中都有所不同。在有些国家和有些行动项目上，中央政府负有很大的责任，甚至是完全的责任，但在另外一些国家或另外一些项目中则可能是地方政府的责任更大。在公共行政层次上的责任划分有两种相反的原则，一种是“低层次责任原则”，另一种是“高层次责任原则”。低层次责任原则要求在满足民众需要的公共行动中首先由较低层次的机构负责，只有当低层次机构确实无法满足需要时，较高层次的机构才介人。因此，人们首先应该通过个人和家庭来满足自己的需要，当个人和家庭无法满足需要时，应该由地

11、方社区，然后是地方政府，而中央政府应该是最后介入。低层次贵任原则的最大特点是注重调动各个方而的责任，降低在社会政策行动中可能发生的“福利依赖”。高层次责任原则持相反的要求，它强调通过较高层次的机构来采取更广泛的社会政策行动，以加强社会政策行动的力度，并达到更好的再分配效果。二、社会服务领域中的组织体系在当代社会中，社会政策行动是由多元化的行动主体共同参与的公共行动体系。各类组织在社会政策行动中以不同的方式发挥着自身的作用，并各有其特点。在不同的国家和不同的历史时期，各类组织在社会政策行动中的地位和作用不尽一致。各国在特定时期中社会福利主体的特征反映了其政府社会政策的基本理念和主导的社会价值取向

12、，并进而对社会政策运行方式和福利水平的高低都产生着直接或间接的影响。因此，在研究一个国家的社会政策体系的特点时，首先要关注各类组织在社会政策体系中的地位和作用。在当代社会中有各种各样的组织和群体在为社会成员提供各种服务，以满足民众的需求。这些组织和群体可以概括为以下几大类别：（l）商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。（2）初级群体：包括家庭、亲属、朋友和邻里等，他们以初级关系为纽带，向其成员提供无偿的或互助的服务。（3）互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利一义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按

13、照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。（4）就业组织（雇主）：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，它们在不同程度上向其雇员提供各种福利性服务。（5）志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织，他们向困难者提供无偿服务。（6）非政府一非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，其组织不以营利为日标，他们向社会成员，尤其是困难者提供福利性服务。（7）政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是向困难者提供必要的福利性服务。在以上各类组织或群体中，政府组织向全体社会成员提供的服务属于公共性服务，这类服务行动是社会政策行动中最主要的部分。在其他几类组织或群体中，互助组织、就业组织、志愿者组织、民间

14、非营利组织的服务都在不同程度土具有一定的公共性，因此都可以纳人到政府的社会政策体系中，成为社会政策行动的主体之一。相比之下，商业性组织是以营利为目标的，是专门的一类服务组织，一般不属于社会政策的范畴。初级群体是以初级关系为纽带，公共性特征很弱，一般也不属于社会政策主体的范畴。从其重要性程度上看，在当代各国仍是以政府的社会政策行动最为重要，但同时各国的非政府一非营利组织在各类社会服务方面的作用也明显呈增强趋势。为此，在本节后面的内容中将重点分析政府和非政府组织在社会政策体系中的作用。三、政府在社会政策体系中的主体作用1、当代各国政府在社会政策体系中主要的责任和作用作为当代各国社会政策行动主体中最

15、首要的部分，政府组织在社会政策行动中承担着最主要的责任。其责任和作用可以概括为以下几个方面。( l ）社会政策行动的组织者政府在社会政策行动中的责任和作用首先体现在它作为社会政策行动的组织者方面。其中包括为满足社会成员的基本需要和解决各类社会lal 题承担最首要的责任；负责把握社会需求状况；制定社会政策法规体系和行动规划；规范社会各类组织和个人在社会政策行动中的角色和责任；协调各类组织在社会政策体系中的行动；组织社会政策方案的实施等。( 2 ）资源提供者政府在社会政策行动中的另一个重要角色是资源提供者。当代社会政策是一个庞大的公共行动体系，需要大量公共资源的支持。而在当代社会中，只有政府有能力

16、有效地调动如此庞大的公共资源。政府在资源提供方面最基本的方式是按照法律的规定，依托其公共行政体系，通过税收和公共财政等方式直接向社会政策行动提供必要的财政支持。同时，政府还负责监督各类组织依法承担其在社会政策行动中应负的财政责任，以及通过各种政策优惠和宜传鼓动等方式鼓励各类组织向社会政策行动体系投人一定的资源支持。 ( 3 ）社会服务提供者在当代社会中，政府还在不同程度上扮演着服务提供者的角色，即政府直接建立和管理公共社会服务机构，包括公立学校、公共医疗服务机构、国办养老院、儿童福利院等社会服务机构，它们向社会成员提供各类社会服务。2、当代国家福利模式的优点与缺陷所谓“国家福利模式”是指由国家

17、（政府）负责为民众提供各种社会福利服务的社会福利模式。根据多年的社会政策实践和研究，不同的学者从不同的角度对国家福利模式的优势和弱点做出了不少的分析。从其优势方面看，首先，依托政府的社会政策行动可以为全社会提供普遍性的社会保障和其他大规模的社会服务，而其他组织和群体在此方面的能力都不能与政府相比。其次，当代各国政府具有很强的公共行政能力，通过政府的社会政策体系可以更好地调动各类社会资源，包括调动财政资源和协调各类组织，因而能够保证社会政策行动的稳定性与持久性。冉有，由政府来组织大规模的社会政策行动能够更好地体现福利性特点，更好地贯彻社会再分配的原则，因此在体现社会公平、社会保护和其他社会价值方

18、面具有更好的效果。从另外一个方面看，国家福利模式最主要的缺陷有：首先，政府部门提供的社会福利服务在经济效率方面常常受到质疑，因为与私人部门相比，政府的许多公共部门常常缺乏改进其工作效率和降低成本的动力。其次，政府在社会福利方面承担了过多的责任后，有时会导致一些人产生对政府福利的依赖，从面降低他们通过自身努力去改变其困难状况的内在动力。再有，政府过多包办福利事业可能导致在社会服务领域的垄断，从而抑制在这一领域内的竞争并妨碍受益者个人对服务的自由选择。3、关于政府在社会政策体系中责任和作用的不同观点尽管当代各国政府在社会政策体系中都承担着最主要的责任，扮演着相当重要的角色，但在各国其责任和角色的重

19、要性程度还是有很大差异的。在有些国家，政府儿乎承担了完全的责任，面在另外一些国家政府的责任和角色要弱得多。各国在社会政策实践l ：的这些差异反映了各国政府和学者在此问题七的不同理念和理论观点。概括起来看，关于政府在社会政策体系中应该承担何种责任、扮演何种角色，主要有马克思主义的观点、民主社会主义的观点、新自由主义的观点以及“第三条道路”等学派的观点。在本书关于社会政策的政治分析部分里将简要介绍以上各派关于国家在社会政策中角色的理论观点。四、当代非政府一非营利组织在社会政策中的角色和作用最近20 多年里各国社会政策发展中的一个突出特点是非政府一非营利组织在社会政策行动中的作用明显增强。因此，此类

20、组织的行为在社会政策研究中受到了越来越多的关注。1、当代非政府机构的基本性质所谓“非政府组织”是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。它们以其非政府和非营利两个方面的特点而与政府组织和企业组织区分开来。首先，非政府组织在产权和管理上是独立于政府组织体系之外的，它们一般具有独立的法人地位，并有权在法律规定的范围内自我管理和独立活动。其次，非政府组织不专门从事商业性的活动，并且不以营利为目标，即非政府组织不包括企业组织，而是主要包括各类政治、文化、社会服务及其他类似的组织。2、非营利组织及其特点与“非政府组织”相近的一个概念是“非营利组织”。所谓“非营利组织”指不以营利为目标的社会服务组

21、织。但是这一概念通常只被用到非政府的社会服务组织，而不包括各类非政府的政治组织和其他非社会服务性组织。因此，从提供的服务内容上看，非营利组织与企业等商业性服务组织比较接近，都是向社会成员提供各种服务产品的组织。二者最大的不同在于是否以营利为目标。同时，与政府组织相比较，非营利组织是属于非政府组织的序列，在产权和管理上独立于政府系列之外。研究者们根据其特点而将此类组织称为“第三部门”(又称“第三域”）。所谓“第二部门”指的是在社会服务领域中在公共部门（政府）、私人部门（企业）之外的另一个部门，即各种非政府一非营利性的民间组织。第三部门又被称为“独立部门”、“非营利部门”、“志愿部门”、“利他的部

22、门”等。近20 年来世界各国对非政府和非营利组织有越来越多的研究。综合研究者们的观点，非营利组织有以下一些基本的特征。首先，非营利组织最大的特点是它的非营利性，即它不以营利为目标。这类组织在运行过程中需要在财务上做到收支平衡，但不营利。如果有了财务结余可以投人到下一期的服务活动及业务扩展中，而不能作为机构的利润而由个人分红。其次，非营利组织所提供的服务具有福利性特征。由于非营利组织不谋求利润，因而在其他条件相同的情况下，其提供的社会服务往往价格会低于同类的营利性机构，因此非营利组织具有不同程度的福利性特点。再有，非营利组织具有公共性的特点。政府为r 鼓励非营利组织往往会以减免税收等方式给予支持

23、，社会各界也会以不同的方式给予捐助，从而可以使其服务价格进一步下降，福利性进一步增加。从这个角度看，它们的资产和运行费用中有一定比例是来自公共资源的支持，它们所提供的福利性服务在一定程度上代表了政府和社会在社会福利方面的努力，具有公共性的目标。因此，非营利组织具有一定的公共性特点。最后，非营利组织有多样化的资源支持系统。它们既不像营利组织那样完余通过商业化的经营活动而获得资金，也不像政府机构那样完全靠公共资金支待。当代各国非营利组织的资源支持渠道比较多样化，他们除了在不同程度上通过收费服务而获得一定的资金补偿以外，还从政府和民间获得大量的财政及人力资源。在一些非营利组织发展较好的国家里，对非营

24、利组织的公共资金资助和社会捐助已经比较制度化，有力地促进了非营利组织的发展。3、当代各类非政府机构在社会政策体系中的角色与作用当代非营利组织主要以两种方式在社会服务领域中发挥着重要的作用。第一种方式是以中介组织的方式介人。所谓“中介组织”，是指在社会服务所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。社会服务的资源来自于社会中各类组织和个人，但需要通过一定的组织来筹集和分配各种资源（详细内容将在本章第三节中讨论）。在当代社会中许多民间的基金会、慈善会等非营利组织担当了此类中介角色，积极参与筹集和分配社会服务的资源。他们从民间捐赠者那里筹集资金，或从政府获得资金，然后将其分配给直接提供社会服务的机构。

25、非营利组织在社会服务领域的另一种介人方式是直接提供社会服务。各种非营利的民办学校、民办医疗机构、私人养老院以及在老年服务、残疾人服务、儿童服务和其他各种福利性服务方面的非营利组织都属于这一类。他们或者通过自筹资金，或者通过政府公共资金或民间中介机构的支持，或者通过综合性的资金来源渠道，积极地为各类社会成员提供社会服务。4、非政府机构在社会福利事务上的历史演变及当前的趋势民间组织在社会福利事务中发挥作用己经有很长的历史。早在欧洲中世纪后期，教会组织就开展了较为制度化的社会教助活动。在工业革命以后，欧洲国家的各类工会、互助会和慈善会等组织积极帮助失业者和贫困者，在现代社会保险制度建立和政府大规模介

26、人社会福利事务之前曾经在社会福利事务中发挥了重要的作用。第二次世界大战以后，欧洲“福利国家”制度曾在一定程度上抑制了民间非营利组织的发展，但在美国等国家中非营利组织仍然发挥着重要的作用，并且最近20 多年以来非营利组织在欧洲又有了新的发展。到20 世纪90 年代末，在德国等欧洲国家中都各有几十万个非营利组织，他们在各类社会服务及相关事务中发挥着重要的作用（于燕燕，2000 ）。当前各国非营利组织在社会服务方而的发展趋势可以概括为以下几个方面。首先，从总体上看各国的非营利组织在机构的数量、规模以及在所提供的服务数量等方面都呈上升趋势；其次，非营利组织在社会服务方面日趋专业化，服务质量不断提高；再

27、有，非营利组织的国际化趋势越来越明显，国际非营利组织的数量和规模都在扩大，并且发达国家政府及联合国等国际组织对发展中国家社会服务方面的援助也越来越多地以国际非营利组织为中介。民间社会福利在我国有很长的历史。在长期的农业社会中，我国地方社区中的家族、宗族和各类地方民间组织一直在社会福利事务上发挥着作用。近代以来，随着工业化的发展、大规模社会组织的出现以及外国教会和其他非政府机构的进人，我国的民间社会福利组织曾有较大的发展。新中国成立以后，随着“国家一企业福利”模式的确立，以及农村集体经济组织承担了社会福利事务，民间社会福利组织的作用大大降低。改革开放以后，随着我国经济、政治和社会的发展变化，以及

28、政府社会福利理念的转化，政府和社会对民间社会福利组织逐渐持允许和鼓励的态度。尤其是最近十几年以来的“社会福利社会化”改革和社区建设的发展，带动了各类民间机构的迅速发展。目前，我国在教育、医疗、养老、社会服务等各个领域的社会服务体系中，除了由政府举办和直接管理的社会服务组织之外，还有大量的由妇联、工会、共青团等组织管理的社会服务组织、地方社区的社会服务组织，一些跨社区、甚至是全国性的非营利组织也正在发展，同时还有一些继续由企事业单位举办和管理的社会服务组织。一些个人也以独自创办、合股兴办、承包经营等方式从事社会服务工作。除此以外，国际非政府一非营利组织也越来越多地进人我国，在许多领域中都参与我国

29、的社会服务事业。在我国官方统计体系中尚没有使用“非营利组织”的概念，与之相近的概念是“民办非企业单位”。据民政部社团管理的统计数据，2003 年末我国实有民办非企业单位12 . 1 万个。（民政部，2004 ) 五、其他组织在社会政策体系中的作用除了政府和非政府一非营利组织以外，其他各类组织也在社会政策体系中发挥着作用。其中包括就业组织、社区组织和各类志愿者组织等。1、就业组织在社会政策体系中的主体作用所谓就业组织，泛指各类由雇主和雇员共同构成的组织。一个组织只要是为了完成其任务而雇用了员工，它就属于就业组织。在当代社会中的就业组织包括各类企业组织、社会文化事业组织、政府组织、军事组织以及各种

30、非政府组织等。在一个就业组织中有雇主和雇员两部分人构成。雇主是就业组织的产权所有者或其委托代理人。就业组织的雇员一般是以从事职业活动的身份加人该组织。在我国，一般用“单位”来表示就业组织。在一个纯粹的市场情景下，就业组织中雇主和雇员只是市场交换关系，双方依法签订劳动合同，雇员向雇主提供服务（劳动），而雇主则向雇员支付劳动报酬。在工业社会的早期阶段，企业等就业组织基本上处于社会福利体制以外，雇主并不在工资以外另行负责其雇员的养老、医疗、工伤、失业等方面的保障，也不负责为员工提供各种福利性服务。19 世纪80 年代德国伸斯麦政府的社会保险立法第一次规定雇主必须为其员工的社会保险项目投保从而将就业组

31、织纳入了政府的社会政策体系之中。就业组织参与社会政策行动的基本特点是其责任对象主要是本组织的雇员。此外，各类就业组织还在不同程度上为政府的社会政策行动和全社会的社会福利事业做出着贡献。在各个国家和各个不同的历史时期中企业等就业组织在社会政策体系中的地位和作用有很大的差别。但概括起来看就业组织在社会福利体系中主要有以下一些方面的责任、( l ）承担雇员基本社会保障费用从稗斯麦社会保险立法以来，就业组织在政府社会政策体系中的最基本的责任是完全承担或分担其雇员基本社会保障的费用。当今各国的企业或其他就业组织都在为员工提供的工资以外，承担或分担养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等方面的财

32、政责任。就业组织在基本社会保险方面的财政责任一般是由法律规定的强制性义务。( 2 ）为员工提供必要的社会福利服务当代各国企业及其他就业组织在依法为其员工提供了基本的社会保险投保以后，还普遍地在不同程度上为其雇员提供各类福利性服务，其中包括医疗、教育、托幼、食堂等方面的福利性服务。在我国计划经济时代，就业组织提供这些福利性服务是由国家法律或政府强制规定的，因面是政府福利体系的一部分。面在市场经济体制下，就业组织提供的福利服务更多的是雇主自主选择的经营方式。从实际效果来看，就业组织的福利服务会增大组织内部的福利水平，并且一般也会增大整个社会的福利水平。( 3 ）为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持当代各国企业和其他就业组织还以各种方式为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持。首先，企业向政府缴纳的税费是政府社会支出的重要来源之一。其次，各国企业向各类社会服务项目的无偿捐助也为社会福利事业做出了很大的贡献。为此，各国都普遍规定对企业捐助社会公益事业的款项予以减免税收。我国计划经济时期就业组织曾经在政府的社会政策体系中承担了相当关键性的责任。企业及机关事业单位完全承担了本单位职工的社会保障责任，并向本单位职工提供全面的福利性服务。改革以后企事业