国家生态治理体系和治理能力现代化研究子课题.docx

1、国家生态治理体系和治理能力现代化研究子课题建立空间规划体系，落实用途管制张琦田国强2014 年 7 月 8 日目录一、建立空间规划体系，是应对当前空间开发形势的制度基础。1（一）空间开发的基本情况。1（二）空间开发面临的形势。2（三）空间开发存在的问题。2二、建立空间规划体系，是落实国家加强生态治理体系和治理能力现代化的重要抓手。3三、建立空间规划体系，需要立足现实总体谋划，深入开展空间规划体制改革。4（一）空间规划体系现状。4（二）空间规划体系的战略构想。5（三）空间规划体系的构建思路。6四、以用途管制为核心，建立系列配套制度，保障空间规划体系顺利实施。7（一）加快开展资源环境承载能力监测预

2、警，扎实做好建立空间规划体系的基础性研究。7（二）破除一亩三分地的发展思维，建立区域联动的规划体制。.8（三）强化用途管制制度，强化空间规划体系的整体管控。8（四）落实好生态用地在用途管制中的管控，强化生态用地的引导与管制。9（五）健全空间规划法律体系和实施措施，切实保障空间规划体系的顺利推进。9I建立空间规划体系，落实用途管制党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度， 推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标， 明确要求加强生态文明领域体制机制和法律法规安排，强化现代化 治理能力建设。落实这一中央战略要求，核心在于强化制度保障和 落实，特别是需要建立系统完整

3、的生态文明制度体系，实行最严格 的源头保护制度，以空间规划体系建设为统领，划定生产、生活、 生态的空间开发管制界限，落实用途管制。一、建立空间规划体系，是应对当前空间开发形势的制度基础。（一）空间开发的基本情况。我国幅员辽阔，地域差异巨大，由东南沿海向西部内陆水热条 件空间分异明显；资源总量丰富，种类较齐全，但人均占有量不足； 生态类型多样，但生态脆弱区域面积广大，脆弱因素复杂。改革开 放以来，我国空间开发表现出一系列显著特征：1. 城镇化加速，人口向东部沿海和大城市聚集。改革开放以来，我国已经进入城镇化的快速发展阶段，城镇化率从 1995 年的 29.04%快速提高到 2013 年的 53.

4、73%，人口向沿海、沿江、沿线地区集聚趋势明显。但人口的空间分布基本特征未发生根本变化，整体上仍保持瑷珲腾冲一线东南侧人口稠密、西北部稀疏的空间特征。2. 经济持续较快增长，区域经济向多极化发展。改革开放以来，18我国经济保持持续快速增长，年均增长率超过 10%。通过区域发展总体战略的深入推进，中西部地区发展步伐明显加快，全国区域经济增长格局趋于多极化，区域发展相对差距呈现缩小的趋势，但区域发展的绝对差距仍然持续扩大。3. 产业空间聚集趋势明显，地区专业化分工加深。改革开放以来，二、三产业继续向东部和区位条件突出的地区集聚，在东、中、西部地区不同层次的产业集聚区已经初步形成。沿海部分地区现已

5、进入工业化中后期发展阶段，中西部及东北地区将成为我国重要的 能源原材料产业基地、普通消费品制造业和装备制造业基地。4. 资源开发规模急剧扩大，开发强度不断上升。我国经济快速增长伴随着资源和能源快速消耗、生态环境破坏，经济发展与资源保障之间的矛盾也不断突出。资源和能源对外依存度持续增高，对我国经济社会的保障程度出现下降趋势。5. 建设用地规模迅速扩张，土地利用变化加快。近年来土地利用变化不断加快，城镇建设用地规模快速扩张，农用地大量减少， 城市建成区面积由 1990 年的 128 万公顷增加到 2011 年的 456 万公顷，建设用地快速扩张和粗放利用，占用了大量宝贵耕地资源，对生态、环境带来了

6、巨大的负面影响，也引发了一些社会矛盾。（二）空间开发面临的形势。1. 面临日趋激烈的全球竞争，提高竞争力是空间开发的关键环节。随着经济全球化的深入发展，全球竞争日趋激烈。以低廉的工业用地、低工资和各种优惠政策来吸引外资的传统模式难以为继。我国需要加快实施分类管理的空间政策，形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，提升国家的整体竞争力。2. 跨入中等收入国家行列，全面建设小康社会是空间开发的核心目标。我国已经跨入中等收入国家的行列，经济快速发展积累的收入分配不合理、城乡区域差距扩大、产业升级缓慢、创新不足、生态破坏、环境污染、公共服务不均等问题制

7、约经济社会可持续发展，空间开发必须进一步重视社会公平和地区公平问题，加快提升发展的协调性，建设惠及全体国民的小康社会。3. 进入工业化中后期，转变发展方式是空间开发的核心任务。经济结构和区域失衡问题的不断加剧，以及对外贸的过度依赖，亟 需转变国家发展方式，加强建设若干依靠内需带动增长的经济发展 区，提供惠及全国的基本公共服务，在保持发达地区竞争力的同时， 把欠发达地区的发展问题放到优先的位置上来。4. 进入改革攻坚期，深化体制改革是优化国土空间开发格局的重要保障。在复杂严峻的国际国内形势下，为了推动我国经济平稳较快的发展，客观上要求我国继续深化改革，消除制约当前社会经济发展的突出矛盾和影响长远

8、发展的深层次体制机制障碍。通过深化改革破解发展难题，推动空间的优化开发。5. 进入生态文明建设的战略机遇期，落实生态空间用途管制是优化空间开发的重中之重。党的十八大和十八届三中全会明确提出五体一体、大力推进生态文明建设，重点部署优化国土空间开发格局等 4 项任务，要求给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园，要望得见山、 看得到水、记得住乡愁。落实这一要求的重点在于构建合理的生产、生活、生态空间，严格落实生态空间用途管制，以生态保护和建设 为空间开发的前置条件，以反规划的理念突出生态空间的基础性地 位。（三）空间开发存在的问题。1. 空间开发缺乏总体

9、统筹，无序化现象明显。由于空间开发和 经济布局缺乏总体规划和严格的用途管制，空间利用秩序失控，水、土等自然资源加速消耗，城镇和产业布局及土地利用无序，环境和 生态问题愈来愈突出，高速度工业化和大规模的空间开发给我国的 资源环境带来巨大的压力，我国在空间开发、规划协调、空间管制 等方面的建设仍然存在很多问题。缺乏空间规划体系的统筹和协调， 是空间无序开发的根源。2. 区域间和城乡间差距过大，空间发展不平衡问题突出。近年来各省区市人均生产总值的相对差异出现了缩小的趋势，但绝对收入差距仍然巨大，城乡之间的公共资本投入、基础教育投入、医疗卫生投入、社会保障等均存在差异显著。3. 建设用地无序扩张，空间

10、开发效率低。城市建设用地快速增长，扩旧城、造新城、建园区，进行“大手笔”的基础建设等，空间开发质量低，土地粗放利用的现象比较严重。城乡建设用地的大幅扩张，导致我国优质耕地面积逐年递减，也对生态、环境带来了巨大的负面影响。4. 部分地区资源环境承载力过高，加剧空间发展的制约。由于 发展方式粗放，部分地区水资源安全问题突出、能源资源供应不足， 环境污染严重，大气与地表水环境质量不容乐观，主要污染物排放 量严重超过环境容量，全国地质、地震、气象和海洋灾害频发，防 灾减灾应急能力有待提高。二、建立空间规划体系，是落实国家加强生态治理体系和治理能力现代化的重要抓手。1、国家生态治理体系和治理能力是国家治

11、理体系和治理能力的重要内容。推进国家生态治理能力现代化，对于全面深化改革、建设生态文明、实现美丽中国具有重要意义。国家生态治理能力，是指通过国家制度建设来治理生态环境、建设生态文明的能力，包括促进人口资源环境相均衡、经济生态社会效益相统一、预防和应对生态突发事件、维护国家生态安全、提高人民生态幸福指数等各方面。生态治理体系是生态治理理念能否有效贯彻、治理行为能否规范实施、治理绩效能否顺利实现的基础和保证，决定着生态治理的方向、进程和质量。中央领导多次指出，只有实行最严格的制度体系、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。2. 建立空间规划体系是落实生态治理体系的关键措施。国家生态治理体系

12、和治理能力现代化需要通过现代化的理念引导和完善空间规划制度落实。理念是行动的先导，指引着行动的方向。要推进国家生态治理体系和治理能力现代化，首先要遵循现代化生态治理理念，立足于根本性、全局性、前瞻性地思考生态问题，构建与生态文明建设要求相适应，与工业化、城镇化、农业现代化、信息化同步发展相协调的生态治理思路。空间规划体系是落实生态治理体系的基础，需要针对生态空间建设的开发与保护、机制与体制、实施与管理等制约生态文明建设的问题，开展深入研究，加强顶层设计和整体谋划。以生态建设现状为基础，采取，区分轻重缓急，分步实施、配套推进，取得生态治理的总体效果。3. 实施用途管制是加快推进生态治理能力现代化

13、的抓手。生态保护红线。加快推进生态治理能力现代化建设，基础在研判形势，找准问题，核心在加强制度供给，以制度建设提升治理能力现代化。其中，最核心的制度就是要坚持用途管制制度不动摇。深化体制改 革要求充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，未来一段时期， 资源配置中将进一步减少政府的行政干预，进一步体现市场的运作 效果，用途管制将成为关系空间开发成败的关键。如当前要求划定 生态保护红线，如何划定是技术要求，更为重要的是如何落实生态 保护和管控，这就要求要加强用途管制制度建设，严格用途管制制 度的实施管理，将保护落在实处，加快推进市场治理能力现代化。三、建立空间规划体系，需要立足现实总体谋划，深入开展

14、空间规划体制改革。（一）空间规划体系现状。1. 空间规划体系的发展历程。新中国成立后，优化国土空间开发始终是国家推进空间规划的核心问题，规范空间开发秩序的理念也始终贯穿于经济社会发展的各方面。总体而言，我国已基本形成了以国民经济发展、国土资源、城乡建设、生态环境、基础设施、公共服务设施等为主题的空间规划架构。各类空间规划中，城乡规划的工作开始较早，上世纪 50 年代以编制城市规划为先导，逐渐建立并完善；上世纪 80 年代，借鉴国外国土开发利用的经验，我国曾编制完成全国国土总体规划纲要（草案），该规划草案虽未正式批准实施，但其提出的国土开发战略设想和诸多理念，对我国国土开发和区域发展实践产生了深

15、远的影响；1987 年，土地管理法颁布实施，以土地利用总体规划为龙头的土地规划体系不断发展推进，已成为当前国家空间规划体系的主体；新世纪以来，伴随国家区域发展总体战略的深入实施，区域规划逐步繁荣；“十一五”期间，国家推动主体功能区规划，并上升为国家战略。围绕国土空间的开发、利用、保护和整治，其他如生态环境、基础设施等规划也蕴育而生。当前，我国已基本形成主题多元、功能多样、层次分明的空间规划框架，为各级政府优化空间开发，提高资源配置效率提供了重要依据。2. 空间规划体系的发展特征。一是多种规划并行。现行各类空间规划主要以各级政府或者职能部门为主，牵头开展规划的编制、实施和管理，大体形成了五种类型的发展特征：以国家发展和改革部门为主导的经济社会发展规划，主要包括国民经济和社会发展规划、区域规划和主体功能区规划等；以国土资源管理部门为主导的土地规划，主要有土地利用总体规划、土地整治规划等；以 城乡建设部门为主导，主要有城市规划、村镇规划等；以生态环 境部门为主导，主要有环境保护规划、生态功能区划等；以其他 职能部门为主导，如