我国城市发展战略指标体系.docx

1、我国城市发展战略指标体系中国城市发展战略绩效指标手册联合国人居署福冈办事处金京焕首席顾问韩国汉城Sogang大学经济学教授兼威斯康星一麦迪逊大学房地产与城市土地经济学客座教授特别感谢Young-Joon ParkM此项研究工作的协助前言2.城市发展战略指标体系的概念框架 32.1 指标的概念 32.2 政策性指标体系范例 52.3 开发绩效指标体系：一种自下而上的方法 53.指标列表及指标定义 63.1 选择标准：城市发展战略项目的重点 63.2 指标列表 73.3 指标定义 124.数据收集、数据分析与数据应用指南 374.1 数据收集 374.2 展示和分析数据 384.3 指标在城市管理

2、中的应用 38参考文献 3941附件前言世界银行已经通过“城市联盟S对长沙地区（包括长沙市、株洲市和湘潭市）和贵阳 市的城市发展战略（CDS）拟定工作提供了援助。城市发展战略是当地的利益相关各方共 同制定并拥有的一种过程，旨在通过全民参与的过程，制定本地城市的发展远景。这一过 程包括描述和分析城市社会经济发展的前景，确定投资和发展援助的重点，通过基于合作 的方法实施这一发展远景。因此，它既是一种过程，也是一种产品，旨在提高各自城市的 竞争力、适于居住性、管理和银行可贴现性。通过先前的联合国人居署“可持续的沈阳” 项目和正在实施中的欧盟“可持续沈阳城市规划项目”以及后来在此基础之上的联合国人 居

3、署的“城市管理项目”，沈阳市（辽宁省）也接受了类似的援助。这些城市的发展战略拟定工作使中国中央政府和地方政府的政策决策人和管理人意识到， 需要对照明确的发展目标对城市管理加以监控，以便在城市发展形势发生变化时能够对城 市的投资政策和发展战略作出适当的调整。除此之外，发展战略决策界越来越认识到，在 制定城市战略规划和管理过程中，必须更深入地理解并重视开发和应用绩效指标的程序。由“城市联盟”资助的城市发展战略指标项目的日标是帮助长株潭城市群、贵阳和沈阳开 发一套绩效指标，启动指标的应用，并且为这一指标体系遂立一套长期的机制。这项支持 工作钉在推动一种丛于需求的方法，针对通过这些城市的城市发展战略程

4、序而确定的优先 战略和运作问题，开发并使用相应的指标。该项目的重点是帮助这些城市考察他们当前在 确定和衡量市民生活水平提高程度方面的实践以及城市管理中关键领域的表现。此外，该 项目还要求对这些指标作为一种工具在帮助城市管理人员调整其政策、计划、项目投资计 划和管理实践，实现城市发展战略确定的预期目标方面所具备的价值进行论证。.本手册是该项目的两大成果之一。本手册旨在介绍绩效指标的概念框架，作为管理工具的 指标体系的开发程序，并且为指标体系的开发和应用过程中的关键环节提供指南。除前言 部分外，本手册共包含四章。第二章介绍了城市发展战略指标体系的概念框架。第三章提 供了指标列表以及各指标的定义。笫

5、四章解释了有关指标的数据收集程序.对收集到的数 据进行分析的程序，以及这些指标在城市管理中的应用程序。二. 城市发展战略指标体系的概念框架2.1指标的概念指标一词源于阿拉伯文的“点” 一词。它是一种衡量标准，可用作进行比较的参照或标准。 作为一种指示器，指标可以帮助我们确定我们在哪里，我们想到哪里去，以及我们如何到 达那里。指标与数据、统计和指数是关联在一起的，它们之间的关系如以下图1“数据三角” 所示。数据是指实际信息。它们可以是历史信息，也可以是经计算或实验得出的信息 （Fan-fax 2002a, 11）0统计是大量数据的集合。指数则是由不同指标组合在一起构成的数字。 例如，联合国人居署

6、的城市发展指数指的是五个分指数（城市产值、基础设施、废物、健 康与教育）的简单平均数，其数值范围是0至100。每一个分指数又是数个指标的集合。 （Auclair and Karl 2002）图1:数据三角指标可以有多种不同的用途。它们可以用来确定需要关注的领域，如犯罪率或环境污染， 可以用来监控职能部门或私人承包商在提供服务时的表现，可以用来提升城市的形象，也 可以用来与市民和媒体进行沟通。国家政府机构可以使用一套具体的指标，指导对地方政 府的拨款，监控地方政府的财政表现。我们在这里要介绍的重点是与城市发展战略有关的 政策性绩效指标。在城市管理中使用指标与医疗活动中使用指标的情况是类似的。医主

7、在诊断疾病时需要获 取病人的体温、脉搏和血压，然后再用这些数据进行诊断，最后开出治疗疾病的处方。医 生在治疗过程中还要监控病人的健康状况，不时地对处方做适当的调整。在城市管理中， 指标被用来评估当前的形势，找出问题，以及与目标的差距，然后制定岀相应的政策、计 划和项目，以期弥补这些差距。在这些政策、计划和项目的实施过程中需要对它们进行评 估，必要的时候，再利用评估的结果对它们进行适当的调整。以下表格1是如何将指标应用于城市管理的一个示例。在这个示例中，城市管理的目标是提 高交通的安全性。其结果是降低因交通事故造成的伤亡。实现这一目标的措施之一就是加 强交通控制。测量产出的标准之一就是看新增设的

8、或改进的交通标志的数量。市政机构采 取的行动是安装或改进交通标志。完成这些行动所需要的投入便是资金和设备。表格1:在城市管理中应用指标的例子阶段含义指标目标长期、广泛的提高交通安全性提高结果产出的中间效果交通事故造成的死亡人数下降产出提供的产品或服务新增设或改进的交通标志的数量活动为将投入转化为产出而执行的任务安装和维护交通标志投入财力、人力和物力资源预算、人员工作小时数、设备2.2政策性指标体系范例在城市发展战略中，绩效指标项目的重点是针对城市发展战略的实施，开发出一套可持续 的政策性指标体系。一个政策性指标体系需要参照具体的发展计划或政策文件来设计。人 居n+5城市指标和亚洲开发银行城市数

9、据手册指标就是两个这类指标体系。由联合国人居署开发的人居II+5城市指标，旨在衡量在人居议程于1996年城市峰会上 通过之后的五年内，为实现人居议程确定的目标所取得的进展。它包括一套基本的23 个城市指标和8个定性数据，以及一套扩展的146个指标。这套基本的指标与人居议程 在20个关键领域的承诺相对应：住房（7个指标+1个定性数据）、社会发展与消除贫困（4 + 1）、环境管理（8+1）、经济发展（3 + 1）、城市治理（1+3）.国际合作（0+1）。扩展 指标由背景数据（人口、家庭、收入；9个指标）、住房（70,包括基本主活保障）、社会发 展和消除贫困（14,包括卫生与教育）、环境管理（37,

10、包括交通、资源利用和减灾）、经 济发展（5）和城市治理（lb包括本地参与和透明度）组成。亚洲开发银行城市数据手册指标（Westfall and de Villa 1999）是参照亚洲开发银行的城市战 略而开发的。这套指标体系包括120个指标，它们与亚洲开发银行的城市战略相对应，涉及 到减轻城市贫困（10个指标）、提高社会基础设施的质量和数量（7）、城市生产力与竞争力 （16）、城市土地与住房（28）、城市服务（水、电.卫生和固体垃圾管理）（11）、环境（8）、 城市交通（8）和城市治理与管理（21）。国际社会正在努力开发绩效指标，旨在实现“为成果而进行管理” （Hatry and Yasane

11、 2002）o 其中的一个例子就是为费尔法克斯县绩效衡量项目而开发的一套作为工具的绩效衡量标准 （指标）。这套衡量标准由投入、产出、效率、服务、质量和结果指标组成。这些指标被整 合到年度预算中，以确保相应的责任度，在资源与成果之间建立起相应的关联。2.3.开发绩效指标体系：一种自下而上的方法根据不同的目标，我们可以采用自上而下或自下而上的方法开始一个指标体系。现有的许 多指标体系都是采用自上而下的方法开发的，这是因为这些指标体系旨在以一种标准化的 格式产生相应的数据，用于国际或城市间的对比。但是，中国城市发展战略指标项目遵循 的是一种自下而上的方法。之所以使用这种方法，一个主要的原因是由本地拥

12、有这种指标 体系对保证指标体系能够有效地应用于实际至关重要，同时对长期维持这样的体系也非常 关键。参与该项目的城市需要按照以下描述的每个步骤采取相应的行动，最终为城市发展 战略的实施开发出他们自己的指标体系。他们可以参照现有指标体系，但是最主要的指标 思想是整个开发过程应当针对具体的需求来展开。一个城市发展战略绩效指标体系可以按照以下步骤来开发。（1） 约定需要监控的结果：从城市发展战略和其他发展规划开始，确定需要使用这些指标来 监拧的结果。（2） 选择关键的指标，用于监控成果；（3） 按照选定的指标收集基准数据，确定我们当前所处的形势。（4） 为指标确定切合实际的目标：设计出我们如何实现预期

13、目标的方法。（5） 使用指标监控绩效：收集各指标的数据，将它们与预期的目标进行对比。（6） 汇报绩效监控的成果：确定实际情况与预期目标的差距，提出存在差距的原因。（7） 利用监控成果进行相应的调整：修订政策.规划和项目。（8） 强化监控体系。三.指标列表及指标定义3.1选择标准：城市发展战略的重点指标在合理的时间期限和成本限度内应当是可测量的。指标应当是灵活的，对政策环境的 变化应当是敏感的。应当保证那些收集数据、使用指标、城市外的其他相关利益人，包括 普通市民能够容易地理解指标。城市发展战略指标体系的重点是成为一种管理工具。在开发指标体系过程中，应当从一开 始就针对城市发展战略项目的目标和战

14、略分配相应的指标。事实上，每个指标是否合理， 主要是看它与目标和战略是否有关联。城市发展战略指标体系的指导原则是“不要制定没 有指标的政策，不要开发没有政策的指标。”因此，我们建议各城市第一步先列出城市发展 战略报告或其他重大发展规划中建议的监控标准列表。表格2、3和4汇总了长株潭、贵阳市 和沈阳市城市发展战略项目的主要政策目标、战略和建议的监控标准。各城市应当制定与 这些监控标准尽可能相匹配的指标。表格3：城市发展战略：贵阳表格2：城市发展战略：长沙一株洲一湘潭目标战略标准经济提高这三个城市的经济竞 争力为以下领域 的集中发展 创造条件：一交通设备与服务 一食品加工与制药1.国内生产总值的增

15、长2.人均国内生产总值的提高3.非传统型企业和新兴产业的发展4.第三产业的增长和多样化社会 与文 化帮助贫困人口、国营企业 下岗职工以及外来民工融 入社会并获益于经济增长一教育与文化 一信息技术设备与 服务1.下岗人员再就业的比例2.维持充足的资金用于收入补助项 目3.进城务工的劳村人口获得就业的 比例建设独特的湖南省文化， 提高长株潭在教育和文化 生产方而的实力1.文化产品的产值与出口水平2.外省大学生的比例3.基于高等院校的研发水平ST极大地改善城市环境环境的改善1.地表水质量得到改善2.空气质量得到改善3.城市环境得到改善财政以可持续的方式管理收支开发并实施融合的概念1.预算内赤字得到降

16、低2.从商业渠道获取贷款的能力得到 捉高3.有足够的资金用于操作与维护社会帮助贫困人口、国营企业 下岗职工以及外来民工融 入社会并获益于经济增长改善信息与创新的获取 渠道1.下岗人员再就业的比例2.维持充足的资金用于收入补 助项目3.进城务工的劳村人口获得就 业的比例确定和划分出专门的招 商引资区改进基础设施的规划、 融资与管理ST极大地改善城市环境对外改变贵阳的城市形象1.地表水质虽得到改善2.空气质虽得到改善3.城市环境得到改善开拓新的市场招商引资财政以可持续的方式管理收支影响其他政府的决策1.预算赤字得到降低2.从商业渠道获収贷款的能力 得到提高3.为操作与维护提供充足的资寻找开发合作人

17、表格4：城市发展战略：沈阳标 目生国产额技与资 内均大份新品国 国人三的高产外1.2.3.4.5.6.一率一侧加高高使养善大大力 增提提，培改扩扩能 一一一支一一 一一买口柑活ei育市和在虽 人外生医教城住汽数 1345.67.8XT一和城具一 一度一和1 2 3 4 5 6 7ST3.2指标列表如上所述，参与该项目的城市在实施城市发展战略的过程中可以在一定程度上自行选择他们自 己的指标。因此，各城市具体选择的指标、以及对指标的分组各有不同。为了保持指标的一贯性，应当将各城市提出的指标进行汇总和重组。我们将这些指标分成六人类：经济生活、社会 发展、生活质量、城市基础设施、坏境管理和国际合作。每

18、一大类又分成了若干个项目。表格5是所有指标的一个汇总清单。表格的第一栏是各指标的代码，第二栏是各指标的名称。后 面三栏是分别是该汇总清单所涉及的参与该项目的各城市。表格中的符号表示该城市没有 使用该指标。某些指标的英文名称与原中文名称有一定的出入。长株潭城市群的城市发展战略 项目的主要目标之一是促进这三个城市经济的一体化。衡量经济一体化可能使用到的指标参见 单独的注释。表格5：指标汇总清单序列号指标长株潭贵阳沈阳第一章经济生活国内生产总值（城市产值）1国内生产总值（GDP）111-12国内生产总值增长率（按恒定价格计算）421-13人均国内生产总值A31-14人均国内生产总值增长率t4产业结构

19、5第一产业增加值1-26第一产业占国内生产总值比重T1-27第二产业增加值211-38第二产业占国内生产总值比重T1-39第三产业增加值“311-410第三产业占国内生产总值比重T1-4固定资产投资和需求总量11固定资产投资总额皿651-1012房地产开发投资皿751-10-313消费品零售总额861-914就业总人数卞2715第一产业从业人数f1-216第二产业从业人数281-317第三产业从业人数291-418城市登记失业率R3027329高科技产业19高科技产品产值11旅游业20接待国内外游客总人数1121旅游业总收入122-22地方M财政状况22地方财政收入1271-523地方财政支出

20、1291-624人均地方财政收入1381-525人均地方财政支出t10序列号指标长株潭贵阳沈阳26地方财政收入占国内生产总值比重t1-5第二章社会发展人口27总人口2-128市区人口143-429城市化水平161530年平均人口141-1131人口自然增长率15162-232流动人口增长率23家庭33非农业家庭数32334全市总家庭数3-24生命力与公众健康35出生预期寿命19182-43665岁以上人口比例2-537（5岁以下）儿童死亡率17172-638出生缺陷发生率2-739孕产妇死亡率182-840传染病发病率222-941每千人拥有医生数20202-1742每千人拥有病床数21212

21、-18教育与人力资源43大专及以上文化程度的人口占15岁及以上人口比重242-1144从业人员中专业技术人员比重252-12,214515岁及以上人口平均受教育水平23192-1046科教文卫事业支出占总财政支出比重262-1347教师与学生之比2-1448从教人员比例2-1549教育事业支出占地方政府支出比例2-1650职工人数3-3051年末离退休总人数3-31收入分配与社会安全网络52最低与最高人均可支配收入之比433-2053最低生活保障金343-2154享受最低生活保障金的人数（家庭数）34243-2255养老保险覆盖率31263-2556医疗保险覆盖率323-2757失业保险覆盖率

22、333-26,28第三章生活质量家庭收入、支出与价格58职工年平均工资收入283-359城镇家庭年人均可支配收入37223-160城市消费价格指数422232序列号指标长株潭贵阳沈阳61恩格尔系数41233-1962人均食品支出3-1863城镇居民人均消费性支出383-264人均交通和通讯支出3965人均娱乐、教育和文化支出403-9,1166调查户中人均住房支出3-867调查户中人均医疗保健支出3-10住房68城镇人均住房建筑面积V44323-669房价与收入比3-7文化与通讯70每万人拥有图书量2-1971国际互联网用户数2-2072城镇电脑普及率473-1373有线电视入户率4874电话

23、普及率253-1475城镇移动电话普及率463-1576刑事案件犯罪人数5-177火灾发生数355-278火灾死亡人数5-379交通事故发生数365-480交通事故死亡人数5-5第四章城市基础设施土地使用与土地开发81建成区面积4-382建成区人口密度494-183建成区户数4-184市区总户数3-585城市地区人均绿地面积56454-986城市绿化覆盖率57464-8水、电、气87城市地区人均生活用水量453-1688年供水量53304-589水资源总量4-2290城市自来水普及率5291城乡人均生活用电量3-1792年供气总量543193城市用气普及率514-1094集中供热普及率4-7交

24、通运输95机动车总量4496私人汽车数量553-12序列号指标长株潭贵阳沈阳97每万人拥有公交车数量55334-498公共汽车运营线路长度3499使用公共交通上下班比例4-23100上班路上平均花费的时间4-24101全社会货运量4-6基础设施102人均城市建设维护资金58103人均城市道路面积50294-2第五章环境管理空气质量104空气质量59354-16105使用清洁能源人口数38106工业废气处理率56441水质量107饮用水水源达标率-60364-18108城市污水处理率62394-11109工业废水处理率6340垃圾处理和回收利用110城市生活垃圾无害化处理率6137111生活垃圾

25、粪便无害化处理量4-12112工业固体废物重复利用率65424-13噪声污染113城市噪声平均值47114交通噪声平均值484-21115区域环境噪声平均值4-20116环境噪声达标面积4-19自然117自然保护区覆盖率434-14118全年15C-25C气温天数44环境保护和规划119环境保护投资比重4-15Q1公众是否参与城市重大规划制定定性数据1Q2地方环保计划定性数据2第六章国际合作*贸易120进口总额9131-7121出口总额10131-7122贸易总额占国内生产总值比重十1-7123贸易差额占国内生产总值比重t外国直接投资124实际外国直接投资661-8Q3参与国际合作定性数据3该

26、指标由报告数据得出。:将金额调整为美元所依据的年平均汇率（人民币对美元）为:1996年8.314, 1997年&290,1998 年&279, 1999 年 8.278, 2000 年 8.278, 2001 年 8.277。i贵阳市报告了（1）农民人均收入和（2）农民人均居住面积。为分析贵阳市第三产业的多样性，还报告了以下国内生产总值（城市产值）的次级指标：（1）邮电 通信业增加值，（2）金融保险业增加值，（3）房地产业增加值。逍沈阳市还另外报告了固定资产投资总额的次级指标：（1）基本建设投资，（2）技术改造投资，（3） 房地产开发投资。而且，房地产开发投资指标中还分列出来（1）住宅，（2）办公楼和（3）商业营业 用房三项。i、长株潭城市群另外报告了（1）下岗再就业人数和（2）再就业比例。V长株潭城市群另外报告了住房自有率。“为衡量工业废气的排放达标率，贵阳市分別报告了（1）二氧化硫排放达标率，（2）烟尘排放达标 率，（3）粉尘排放达标率。述在水质方面，沈阳市除饮用水源水质达标率以外还报告了 “城市水域功能区水质达标率”。3.3指标的定义各城市对指标都提出了自己的定义