公共管理学原理笔记.docx

1、公共管理学原理笔记公共管理学原理第一章 导论，公共管理学的视野一、“公共管理”与“私人管理”的异同A、联系。（1）都包含了合作团体的活动。（2）都必须履行一般的管理职能。B、差别。（1）公共管理与私人管理的使命不同。公共管理是为公众服务，追求公共利益;私人管理以营利为目的。（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。（5）公共管理有明显的政治性和公共性。二、公共物品的特性：公共物品是与私人物品相对应的概念，消费具有非竞争性和非排他性，

2、一般不能或不能有效通过市场机制有企业和个人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非竞争性、非排他性、外部性。三、公共管理学的学科特征与传统公共行政学的区别（1）研究对象与范围。传局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究 公扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织或第三部门甚至私人部门的公共的方面。（2）公更具跨学科，综合性的特点。传建立在政治学基础上，公不同学科。（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效研究。（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题。例：公共物品，公共选择，政府失败。（5）公既是实证的又是规范的，传局限规范研究。（6）公将自

3、身建立在当代公共部门管理的实践尤其是政府改革的实践基础上，是从这种实践中产生的新理论范式，反过来成为指导这种实践的模式，因此，与传相比，它更具有现实性。四、21世纪我国公管面临的挑战1，市场经济发展对我国政府管理提出的挑战A、传统的政府管理模式的弊端计划经济（“命令式经济”）条件下。所谓传统政府即“全能型政府”：集中配置社会资源，对经济和社会生活全面、微观、直接干预。（1）政企不分、政资不分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱。B、转型期政府管理面临的挑战。（1）建立与完善市场体制。（2）公共管理或行政管理体制的创新，行政政治体制改革，转变政府职

4、能。（3）建立一支高素质、廉洁奉公的公务员队伍。2，入世对我国政府管理提出的挑战。（）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。（）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求。法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上，阻碍WTO规则的有效执行。（3）对公务员素质与能力提出了更高的要求。（官员的市场观念落后;法律意识淡化;竞争意识不强;学习能力不足）。第二章、公共组织理论一、公共组织：广义就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义国家机关组织。二、公共组织的构成要素：组织人员、组织目标、职能范围、机构设置、职位

5、设置、权力与职权、权责划分、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。三、公共组织的类型根据管理公共事务的不同，可分为管理文化、科技、教育、国防、公安、外交等事务的各种公共组织。（1）按财务会计标准划分（有利于加强审计和对公共组织的监督），大体可分为六种类型：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。（2）按公共权力标准分类。A、强制型公共组织：政府部门。根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。如，纳税人必须接受税务管理部门的管理。B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。其强制性在一定程度上是可对抗的，当事人可拒绝裁决。如，仲裁委

6、员会，消费者权益保障委员会，各种行业协会等。C、非强制性公共组织：这类公共组织最大特点是非强制性与服务性。如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。（3）按权威与等级结构标准分类。A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。专业化与协作是组织的基本要素。特点：组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。行政权威和责任授予单一行

7、政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。在20世纪50年代后的美国得到了充分的运用。官僚组织的基础是理性合法权威。认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。特点：基于职能专业化的劳动分工。有明确的职权等级制。有与任职者和职责相关的规章制度。有处理工作的程序系统。人与人之间关系的非人格化。雇员的选择与提升以其技术能力为基础。C、第三部门行政模型：系统方法和权变方法的应用。特点：公共事务由多人的董事会或委员会进行管理；“代理人”政府；不可随意监督组织外的代理商，不可随意利用行政命令取消合同；不是孤立地处

8、理公共事务。四、管理层次和管理幅度。管理层次指公共组织内部纵向划分的等级数。一般而言，公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。二者在一定规模的组织内呈反比例关系。A、“尖形结构”管理层次多、管理幅度小的组织结构。（）优点：权力集中，分工明确，便于统一行动。（）缺点：容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行。B、“扁形结构”管理层次少、管理幅度大，其形态扁平。（）优点：信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大的自主权，决策、执行面广，也较灵活。（）缺点：相对松散，

9、集体行动难度大。五、公共组织的一般结构形式1，直线结构。直线结构的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。2，职能结构。职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。3，直线职能结构。直线职能结构是在综合直线结构和职能结构基础上形成的一种组织结构形式。4，矩阵结构。是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构形式。六、我国政府组织的结构。（1）纵向结构。也称为层次结构。它反映行政组织内若干层次中特别是上下层次之间的领导与服从关系。

10、宏观上分为中央层次和地方行政组织两大层次。中央层次指中央人民政府一级，地方行政组织的层次划分有两级制、三级制、四级制三种类型。微观上指行政组织内部的工作层次关系。（2）横向结构。又称分布结构，它反映的是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。决策部门、执行部门、反馈部门、监督部门。在我国，行政组织的横向结构服务从于纵向结构。七、行政组织体制的基本类型。A、根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员会制。（1）首长制：又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少不必要的摩擦和

11、损耗，能迅速完成任务。缺点：行政决策大权由首长一人独揽，导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面的局限，不利于对行政事务的周密考察与恰当处理。（2）委员会制：又称合议制。是指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。今天瑞士联邦委员会是典型的委员制。优点：能够集思广益，容纳多方面的意见，处事考察周全，委员互相牵制，有利于权力监督。 缺点：责任不明确，容易造成争功诿过的弊端，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓，并且容易泄露决策机密。B、根据行政组织构成单位的功能和性质可分为层级制和职能制。（1）层级

12、制：又称分级制。指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点：组织系统业务相通，便于沟通领导。权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼。缺乏专业分工，工作弹性小。各层级行政首长权力集中，要求下级对上级的绝对服从，容易造成独断专行。（2）职能制：又称分职制。指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平等划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。优点：分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织的宏观管理。缺点：分工单位无力进行全局直辖市，责任不明，过细

13、的分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。C、根据行政权力的使用特点可分为集权制和分权制。（1）集权制：指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。这种体制下，高层的机关往往包揽较多的事务决策。优点：政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺点：节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志。（2）分权制：指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。优点：各级行政组织可以因地制宜发挥自己的特长处理事务，行政措施

14、紧贴实际，能适应客观环境的变化。各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性。可防止上级组织和个人的独断行。缺点：权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制。下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂。D、根据行政组织中同一各部门所受的指挥和控制可分为完整制和分离制。（1）完整制：又称集约制或一元统属制。是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，机构之间分工合作好，有利于领导机构的全局统筹和行政命令的贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺点：

15、行政首长权力过分集中，属下单位缺乏自主性，容易造成因循守旧的工作作风。（2）分离制：又称独立制或多元统属制。指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督的组织体制。优点：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务能够采取有力的措施。缺点：机构间协调合作有一定难度，个别部门的独自行动可以造成整个行政组织的工作混乱，降低行政效率。在实践中，分离制迎合了多元化社会的需要，然而行政组织各部门密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。八、组织冲突与协调1，组织冲突。指组织间行为的“不合辙”。最常见的组织冲突有三种形式：（）目标与顾客的冲突。当目标导向型

16、和顾客导向型的组织发生关系时易产生冲突，组织内部的目标与顾客因素也会产生冲突。（）功能与领域的冲突。如，中央要求对其在地方的下属部门加强管理，但地方则希望对其实行属地管理。即“条条”与“块块”的冲突突。（）目标间的冲突。组织目标的每次变动、不同组织的目标发生交叉时易发生。2，组织协调。可分为水平协调与垂直协调两类。A、水平协调：组织间水平方向上的合作。主要的方式：（1）利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界。（2）在共同参与的领域，成立诸如机构间委员会这样的组织进行协调，推动合作。（3）根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动。（4）建立一定的决策程序，使利益相

17、关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。B、垂直协调：依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级组织冲突进行的协调。但是在同一层次组织数量众多时，冲突的范围将超出上级的仲裁能力，并且，每个组织与它们共同上级的沟通将大大减少，冲突问题也会变得严重而无法解决。九、公共行政人员行为。A、“成人发展模型”。B、“文化行为模型”。C、“政治行为模型”。十、组织环境的基本构成因素（1）政治环境：对公共组织行为加以规范和引导。其基本要素包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政党制度、公共政策。（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其基本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构。

18、（）文化环境: 文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的影响相对政治环境和经济环境而言较迟缓,但是作用时间更长,组织变革必须在文化延续过程中进行。包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统。（）技术环境：制约着组织管理和活动方式方法。包括经验技术、实体技术、知识技术。十一、公共组织的生命周期：说明组织的产生、成长和最终衰落的情况。包括产生阶段、集体化阶段、规范化阶段和精细阶段。十二、组织变革过程。（重点）A、目标。（1）提高组织适应环境的能力。（2）提高公共组织的工作绩效。（3）使公共组织承担更多的公共责任。B、 环节：（1）对危机的感知，即组织成员意识到组织变革的必要性。(

19、2)变革方向的确定,即通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案（3）变革，即变革方案的实施，对变革所影响到的成员进行沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式。（4）监督调整，即根据变革进程调整相关措施，并将变革成果国定下来，实现新行为模式的“内在化”。十三、组织变革趋势（从三个方面展开）（）着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。“学习型组织论”新的组织所依赖的技术不以机器为基础，而以知识为基础，它设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是为了追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。（）着眼于组织结构的变化。“无缝隙组织论”、“网络组织论”、“虚拟组织论”。（）着眼于组织功

20、能的变化。“政府再造”论给出了关于完美政府组织的答案。第三章、政府改革与治理一、治理与统治的关系治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互储存的环境中分离公共权力，共同管理公共事务的过程。其实质是种合作管理。统治则主要指传统的以阶级斗争为特征的管理。A、治理与统治的相同点：二者追求的目标相同，都需借助公共维持社会秩序和处理公共事务 ，以促进公共利益的最大化。B、二者的异。（）管理的主体不同。统是政府垄断公共事务管理的活动;治理是政、企、社会团体和个人等公共活动者共同处理公共事务的活动。（）管理的客体不

21、同。与统治相比，治理地对象更多，范围更广。治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。（）管理的机构不同。统治的机制是控制;治理的机制是信任。（）管理的手段不同。统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）;治理是新的管理工具（合同钋包、内部市场、公共哲学、政策社区）。（）管理的重点不同。统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私人领域与公共领域的合作。二、网络治理的实践模式（结合87页图3-1）（1）全球治理：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球

22、生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。 特点：治理主体是世界范围的公共行动者。治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。这些合作网络主要有三种表现形式： 政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。政府项目执行网络：通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。公私合伙

23、网络：通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。（3）社区治理：是对社区合作网络的管理。社区部门经常通过以下几种方式来提供公共服务 志愿服务。利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。消费者控制。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务直接处于社区民众监控之下。三、网络治理的多重困境（1）可治理问题。合作与竞争的矛盾。开放与封闭的矛盾。原则性与灵活性的矛盾。（2）合法性问题。指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。（3）有效性问

24、题。治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。通过以下途径可提高合作网络的治理能力：明确网络的能力限度“有所为有所不为”。开发新的管理工具。培养网络的管理者。相互尊重与理解。（4）责任性问题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。合作网络要想进一步发展，就必须认真建构和完善责任机制，以增强网络的责任性和回应性，可以从以下几个方面来强化：加强行政化理建设，重塑职业主义精神。 完善公共责任制度，确保公民权利实现。政府特殊的责任定位确立合意，保持社会的凝聚力;“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络

25、。四、西方各国政府改革的背景和原因（1）经济和政治因素在将改革提上议事日程上起了决定的作用。石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负（2）经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。（3）新技术革命（信息革命）当代西方政府改革的一种催化剂。（4）传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响是当代西方新公管运动兴起的另一个动因。五、当代西方政府改革的主要内容及措施（1）政府职能的优化。 （2）公共服务的市场化、社会化。在实践中主要采取以下形式：政府业务合同出租以公补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业的伙伴关系公共服务社会化（3）分权。（4）引入现代化管理技术。（5）人力资源管理改革。西方

26、发达国家采取的主要措施有：放松管理，增强灵活性公管者的非职业化绩效评估以及灵活的付酬制度（6）机构的重组。六、治理的新模式：效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式七、历次机构改革成就、经验和教训（了解）A、成就：（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识。（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制。（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大。（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展。（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心。B、经验：（）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标。（）坚持精

27、简、统一、效能的原则。（）坚持积极稳妥的方针。（）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合。（）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜。C、缺陷：（）政府改革的被动适应性远远大于主动地前瞻性。（）政府改革视角的偏狭（）缺乏对政府改革理论上的反思（政府改革孤立与政治和社会系统（5）效率主义改革典范的局限第四章、政府间关系一、政府间关系：指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。二、国内政府间关系研究的成就与不足成就：首先，中央与地方关系的研究一直受到我国学者的重视。

28、其次，近来兴起的区域经济学中，对政府间的横向关系给予了一定的关注。最后，在分析方法上也不断得到丰富。不足：（1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其它脉络关系关注少（横向、交叉）。（2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少。（3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足，尤其是对政府间关系的模式分析至今仍是一个空白。三、西方政府间关系的若干模式：拉焦尔模式、赖特模式、罗斯构想、松村歧夫模式、罗茨模式四、西方政府间关系发展的新趋势网络模式的出现（1）政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化;二是城市地位上升改变了城市与州和联邦关系。（2）中央与地方的分权倾向：增加地方自主性

29、的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。（3）地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。五、中国政府间关系的现状与改革（一）中国政府间关系的传统模式：等级控制模式这一模式下，政府间关系特征如下：（）政府间的结构关系上，主要体现为层级隶属关系金字塔：中央与地方职能高度一致，无明显分工。（）在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。财政管理体制中：中央集中绝大部分财政资金，完全控制地方预算资金使用范围和方向。事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。干部管理权限：中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。（）在政府间的横向关

30、系上阻隔多而联系少。原来有两点：缺乏合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。缺乏合作的物质基础，地方政府缺乏资源控制在中央各部门。（二）中国政府间关系的新近发展：网络模式的端倪A、政府间关系等级制结构的变化。（）准层级大大减少为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系。（）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响。B、地方分权改革。改革在总体特征上呈现出地方分权的倾向，使政府间的关系出现了根本性的变化。（）中央与地方经济关系调整中的权力下放“简政放权”、“放权让利”。在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权分税制。在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。（

31、）中央与地方政治关系调整中的地方扩权：行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。C、横向联系的扩展：改革前，企业与地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。（）地方政府横向联系的类型：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。（）地方政府横向联系的典型案例：西南协调会、金三角区。（）地方横向联系对政府间关系的影响。增加了地方政府之间的相互依赖性。中央与地方的博弈格局由一对一为主转向以一对联合体的博弈为主。六、我国政府间关系的进一步调整（1）必然性：信息技术的迅猛发展、民主意识的强烈觉醒和市场经济发展的内在需求，使得传统的等级制模式的政府间关系已很难适应新的变化要求。（2）措施。简化政府组织间的层级结构有步骤地向三级制乃至二级制过渡。地方合理的分权财政、人事以及事务管理权限。加强横向合作“上有政策、下有对策”及地方保护主义问题的解决。（3）走向一种网络模式的中国政府间关系：以扁平化的组织结构、政府间的分权与相互合作为特征。首先