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1、简体减少发生金融危机的可能性浦东美国经济通讯PIUSE NEWSLETTER第 11 期（总第 225 期） 2008 年 06 月 15 日 出版 浦东美国经济研究中心PUDONG INSTITUTE FOR THE US ECONOMY地址：上海市浦东大道1097弄8号 邮编：200135电话：58215695 传真：58396893电子邮箱: caespad 减少发生金融危机的可能性道格拉斯埃尔门多夫【本刊讯】美国布鲁金斯学会高级研究员道格拉斯埃尔门多夫（Douglas W. Elmendorf）2008年5月14日在美国国会联合经济委员会上作证，认为美国当前的金融危机构成了对经济政策的

2、两个单独的挑战，美国金融系统和国民经济去年的经历生动地表明有必要改革金融管理和监督，并提供指导改革的4项原则和遵循这些原则的具体建议。现编译整理如下：委员会主席舒默（Schumer）、副主席萨克斯顿（Saxton）和委员会各位委员，我很高兴今天有机会在你们面前作证。当前美国金融危机构成了对经济政策的两个单独的挑战：一是解决迫在眉睫的问题；二是减少这些问题再度发生的可能性。我的证词把重点放在第二个挑战上。我将提供的诊断和处方基于我与我在布鲁金斯学会的同事马丁贝利（Martin Baily）和鲍勃利坦（Bob Litan）正在撰写的一份报告，该报告的初稿将于本周五发表。不过，我的意见中的任何错误或

3、不当之处由我本人负责。美国金融系统依然处于危险的状态。我同意一些其它观察家的观点，我们可能度过了最糟糕的信贷危机阶段。但那决不是确凿无疑的，而且，即使情况开始好转，回到正常的金融状况将是一个漫长而不平坦的过程。事实上，在这次危机中，我们已经看到过两次虚假的曙光。一次在去年的10月份，另一次在今年的1月份，金融状况看来趋于稳定随后只不过是风险延伸再次加大、资产价值进一步缩水、一些金融中介为生存而苦苦挣扎。美联储对这次动荡的反应是有力的，在我看来，也是适当的：它将联邦资金利率下调3.25个百分点，而且，作为所谓的“终极贷款人”（lender of last resort），提供了大量的流动资金。通

4、过采取这些措施，迄今为止，美联储预防了贷款拖欠和机构倒闭的一连串反应。我们所能希望的是，今年3月出售贝尔史登公司（Bear Stearns）以来的相对平静状态是进一步稳定的前兆。尽管如此，一些评估表明，美国金融机构还没有报告数十亿美元与抵押贷款有关的亏损。因为银行贮藏流动资金，而且依然担心其它机构的信贷价值，所以同业拆借利率持续上升。美国经济的减速正在造成贷款偿还率的缩减。因此，大型机构倒闭的风险减少，但没有消除。更加重要的是，前进过程中没有戏剧性的事件并不意味着金融中介会回归常态。在未来的一段时间里，银行的资产负债表状态不佳将使银行不太愿意向家庭和企业放贷。例如，美联储最近介绍，在今年第一季

5、度里，大部分银行对范围广泛的贷款类别提高了贷款的标准和条件。虽然许多银行已经筹措了追加资本以粉饰其资产负债表，但需要筹措更多的资金以满足需求。如果那种情况不及时出现，我们会面对的家庭和企业贷款的紧缩类似于20世纪90年代的日本经历。 金融系统的这次动荡是重要的，主要因为它影响到整个经济。支出、就业和产出的最新数据表明，美国经济非常可能处于衰退期，而且有几股力量正向经济活动施加进一步向下的压力： 住宅建设继续急剧下降，闲置住宅的大量供给无助于我们指望住宅建设即将复苏。 住房期货价格和分析家对可持续房价的估算表明房价会进一步下跌，而因此导致的家庭财富的损失会把消费的增长程度压抑到明年。 我刚才提到

6、的信贷紧缩会进一步抑制支出，消费者信心水平的降低、家庭丧失抵押品赎回权的趋势上升也会如此。 今年石油价格的进一步上涨相当于对家庭的课税，迄今为止它对支出的全面影响可能还不明显。我并不是说所有的经济新闻都是坏消息。今年第一季度的数据比许多人所担心的要好得多，而美元价值的下跌正在推动净出口。此外，通过美联储的行动和今年2月国会通过的减税法律，强有力的经济刺激措施正在起着作用。因此，我赞成预测者当中的共识观点，即最可能的结局是美国经济出现温和衰退。但是，我得告诫大家，发生更加严重的经济低迷是完全有可能的。美国金融系统和国民经济在去年的经历生动地表明我们有必要改革金融管理和监督。请让我提供指导改革的4

7、项原则和遵循这些原则的具体建议：原则1：金融管理应该试图与金融创新保持一致虽然这一原则看来也许是不言而喻的，但值得把它陈述清楚，因为它是如此重要。虽然金融创新始终是美国经济的一股非常积极的力量，但它也造成了不少问题。新产品、新市场和新组织通常比原有事物更加复杂、更少透明度；它们往往会推动举债经营和冒险承担；它们往往会回避现有的规章制度和监管层的注意力。近些年来，对金融机构的管理和监督并没有完全认识到正在积累的问题，而且适应状况不足以有效地对这些问题加以限制。展望未来，我们需要确保规章制度与金融系统步调一致地发展，以便我们能够收获金融创新的最大益处。金融创新至少在3个重要方面使美国经济获益： 近

8、几十年的金融创新使得借贷和储蓄的大好机会延伸至收入水平越来越低的人们。已故的内德格拉姆利克（Ned Gramlich）是美联储前任理事，他在去年强调，次级抵押贷款所需的改革应该保留此类贷款的有益方面。他解释说，次级抵押贷款的发展使得许多低收入和信贷记录较差的家庭搬出了令人不快的租用房，因此，即使有了当前的这些问题，许多家庭将会从这种拥有住房的机会中受益。总的说来，我们的金融系统的民主化是一件好事。 金融创新改善了资本配置和风险分布在美国经济中的状况，从而刺激了长期的经济增长并且提高了人民的福利。系统地比较不同国家的经验的经济学家发现，金融的发展对增长率有着相当积极的影响。在我们的国家中，我们知

9、道，改善规模较小但风险较大的企业获得贷款的方法为新产业提供了至关重要的资金：比如说，通过风险资本和所谓“风险债券”市场的扩张。 金融创新很可能有助于稳定美国经济。因为我们处于经济衰退的边缘，而这次经济衰退至少在一定程度上是金融创新的胡作非为所造成的，所以这种说法也许令人吃惊。尽管如此，我在几年前与卡伦戴南（Karen Dynan）和丹西奇尔（Dan Sichel）合作撰写过一篇文章，我们在文章中试图对金融创新影响经济波动的渠道进行分类。我们确定了无数的渠道，金融创新的不同方面以此在不同方向上增加了经济波动。总的说来，我们断定，金融创新很可能有助于美国经济在20世纪80年代中叶以“大稳健”（Th

10、e Great Moderation）而知名的稳定。虽然金融创新带来了这些益处，但它也造成了不少问题： 近些年来，金融创新的关键问题之一是复杂程度高而透明程度低。显然，以抵押方式借款和放贷的许多人并没有充分理解非传统的抵押贷款（包括无本金抵押贷款interest-only mortgages、负数的分期还本付息的抵押贷款negative amortization mortgages和诱惑利率抵押贷款）。非常规的信贷市场票据（如资产担保证券的衍生产品）具有内在的复杂性，甚至富有经验的投资者对此也不熟悉，而且它们的历史非常短，仅限于房价快速上涨的这个时期。据说使投资者避免风险的各种安排进一步减少了

11、透明度，比如说信用违约掉期（credit default swaps）、债券保险和将债务转移出资产负债表。 另一个关键问题是在最终的投资者与指导金融决策的人员之间激励因素的分歧不断加大。这些 “委托代理问题”（就像经济学家所称呼的那样）在金融市场中是局部性的，但最近的金融创新使这些问题恶化。一个例子是抵押贷款的经纪人，他们的报酬来自他们所启动的交易量，没有激励因素促使他们监视他们所发放的贷款的质量。另一个例子是信用评级机构，债券销售商而不是购买者付钱给这些机构；因为债券变得更加复杂，所以投资者对这些机构的判断的依赖程度增加。这些问题冲淡了金融创新的潜在好处。如果许多人止步于不适合他们的贷款，信

12、贷的民主化就会达不到预期目标。如果人人都认为投资风险是其它人造成的，那么资本就不会配置到它的最高价值的用途。缺乏透明度和激励因素分歧造成金融风险承担程度急剧上升，无论是在购买的资产上，还是在用于为那些资产融资的举债程度。这些力量有助于吹大这次房产泡沫，而在泡沫破裂后它们会使后果极大恶化。 总之，金融创新者和管理者处于竞争状态，而且管理者总会输掉这场比赛。但是，重要的是他们会输掉多少。如果管理者不试图迎头赶上，或者在这场比赛中完全胜出，那么，金融创新的大部分好处将被其成本抵消。 原则2：在抵押贷款的起点应该对每个人提供更简单的信息披露，而且对向次级抵押借款人提供的优惠条件实行限制经济学家和其它人

13、有时假设有更多的选择会改善人们的福利。显然，在许多情况下确实如此。然而，如果在没有充分的信息或理解的情况下，人们在复杂的产品当中进行选择，那就未必是事实。越来越多的证据表明，人们并不完全了解他们的金融安排。例如，研究人员发现，年轻人和老年人往往会支付高于中年人支付的利率，即便在控制了各种个人特征之后。这项研究结果表明不同年龄的家庭之间的成熟程度不同。研究人员还发现，低收入和受教育程度低的家庭比其它家庭更少有可能了解其抵押条件例如，其利率能够改变的程度。让人们有更多选择的金融创新会使这些问题更加糟糕。新设计的抵押贷款普遍比先前的更加复杂，而在他们自己的生涯或他们的朋友和家庭成员的生涯中，人们没有

14、可以用于在新型抵押贷款上做出决策的经验。更常见的是，借钱更多的能力也是借得太多的能力。甚至在2004年，在贷款标准的放宽变得更糟之前，资产-债务比率最高的家庭比前十年更有可能破产，而且更有可能会面对财务压力。当然，让人们不进行不明智的选择说起来容易做起来难。在某些情况下对一些人来说是不明智的财务安排对在不同情况下的其它人来说是相当明智的。因此，公共政策应该提高金融知识普及程度，而且提供做出明智的金融选择所需的信息。不过，在我看来，这些步骤还不充分，而对抵押贷款优惠条件实行一些限制也是适当的。此外，保护人们也减少了作为整体的金融系统的风险，因为理解其抵押贷款的人们更可能有能力偿还贷款。 马丁贝利

15、（Martin Baily）、鲍勃利坦（Bob Litan）和我具体建议： 更简单的抵押贷款信息披露，在抵押贷款前对次级抵押借款人提供咨询服务，或许还有人们可以据之选择退出的拖欠贷款的抵押贷款合同。 根据“住房所有权及权益保护法”（HOEPA，Home Ownership and Equity Protection Act）规则进一步限制抵押贷款合同的设计，而且“扩大住房所有权及权益保护法”的覆盖面，两者都遵循美联储提出的路线。 联邦政府对所有抵押贷款始发者的各州管理实施监督。原则3：金融票据和金融机构应该更加透明正如我们从许多事例中了解到的，私利是一股强大的经济力量。良好的管理利用那股力量。

16、我已经解释过，近些年来新的金融产品和市场的重要问题之一是它们的透明度非常低。通过增加透明度，我们可以让投资者拥有自己监控金融风险承担的更好工具。私有部门已经在朝着这个方向前进。许多金融中介商人认识到，他们需要在购买资产之前更加用心地了解它们，而不是盲目相信其它人的评估。展望未来，投资者会更少依赖信贷评级机构的判断。他们会更加不相信某些复杂的金融策略没有风险的主张。他们会更加关心应用于作为资产担保证券基础的贷款的保险业标准。而且，他们购买他们并不完全掌握其支付结构的衍生产品的可能性更小。人们一直在引用沃伦巴菲特（Warren Buffett）的话，他说他只购买他所了解的东西，更多的投资者会采用这

17、一金玉良言。管理的适当改革可以在这个过程中帮助投资者。马丁贝利、鲍勃利坦和我具体建议： 在抵押贷款发起的过程中增加透明度，正如我已经描述过的那样。 对资产担保证券来说，公开报告其基础资产的特征。 对信贷评级机构来说，在展示对资产等级的评级时更为明晰，汇报评级机构的记录，规定对更新票据的评级的信息披露。 对商业银行来说，对资产负债表外的活动实行更清楚的会计核算。 对衍生产品来说，转向证券所的交易，这会鼓励票据的标准化。原则4：主要金融机构应该更少举债经营，而且更多流动性即使私人投资者拥有完整的信息，他们往往还会承担更大的金融风险，而不是从社会视角来看最优的选择。理由是金融交易的风险承担能够对不直

18、接涉及那类交易的人们造成负面的影响。这些外溢效应的出现在一定程度上是由于金融系统腐化的风险，而在一定程度上是由于政府安全网络包含银行存款保险以及作为终极贷款人的美联储的作用。交易各方没有理由考虑这些外部效应，就像经济学家所描述的那样，而这为政府的金融管理和监督提供了传统的理由。是的，金融系统已开始减少举债经营并增加流动资金。相比它们不那么保守的竞争者，具有更多资金支撑的那些机构能够更好地渡过这次危机，而且它们现在觉得自己处在以有利的价格购买资产的地位。拥有流动资产数量更多的那些机构更少受到“挤兑”（run）的影响，那时投资者首先急于拿走他们的钱财。这些例子为未来的制度建设提供了有力的教训。突出

19、说明一个例子，将来不会更少地看到在短期基础上借款为长期债务融资。那种方法最终伤害到在重新设定利率后无力支付其可调整利率的抵押贷款月供的家庭；它伤害了在短期融资成本上升时无以为续的所谓“结构投资工具”（SIV）；它伤害了在利率拍卖市场上借款而突然不能以先前的利率使其债务展期的市政当局；它伤害了主要通过隔夜回购协议为自己融资的投资银行。将来，更多的借款者将支付更高的利率以锁定长期融资。尽管如此，这些私人的应对措施应该伴有管理和监督的改革。马丁贝利、鲍勃利坦（Bob Litan）和我具体建议： 对商业银行来说，提出对资产负债表外债务的资本要求，要求对未保险的次级债务进行保险，对风险管理实践加强公共监

20、管。 对投资银行来说，对资本、流动性和风险管理实行管理和监督。 对债券保险商来说，提高资本要求并密切监管新产品的承保标准。结论让我最后讲三点意见第一，我的意见主要集中在应该管理什么而不是应该由谁进行管理。那并不是因为我喜欢目前的管理混乱，而是我认为管理改革需要确定优先事项，在我看来，最优先的不是改革组织结构的框架，而是改变每个框架内所发生的情况。坚持对金融管理进行重大的重新设计或许会陷入立法过程的泥潭，而最终会一事无成。毫无疑问，当前形势的严重性及其对直接影响那么多人的房产和抵押贷款市场的冲击应该为改革提供政治上的支持。尽管如此，金融系统的管理明显复杂，对许多公民来说，他们将依然感到遥远，而我

21、预计那样的改革难以取得成功。第二，我讨论过的私人和管理的变化会提高风险的价格，从而提高冒险借款人的成本。它们也会减少对复合金融交易的需求，那反过来会减少从事这种金融工程的效益。在我看来，这些结果是适当的。在过去的50年里，金融和保险业增加的价值从相当于国内生产总值的约3%激增到约8%。出于我先前描述过的原因，大部分增加的价值及其所反映的金融创新是有益的。但是，去年的事件表明，在管理没有适当改善的情况下，与许多人最初的理解相比，金融复杂性和风险承担的最新发展具有更小的利益和更大的成本。应该寻求让金融工程的前进趋势有一些退步，而不是害怕。最后，金融市场总会经历信心与恐惧以及乐观与悲观之间的摇摆。尽

22、管如此，有效的管理和监督可以减少这些摆动的频率、幅度和更广泛的影响。非常感谢诸位。个体纳税人与联邦税制改革威廉G盖尔【本刊讯】美国布鲁金斯学会副总裁兼经济研究项目主任威廉G盖尔(William G. Gale) 2008年5月13日在美国参议院金融委员会上作证，认为美国的税制没有必要那么复杂，税制必须更为简单，更为公平，这样会有利繁荣，可持续发展。现编译整理如下：鲍卡斯（Baucus）主席、格拉斯利（Grassley）副主席和委员会其它委员：感谢你们邀请我在这次关于个体纳税人与税制改革的听证会上作证。税制必须更为简单，更为公平，更有助于繁荣，而且可持续发展。我的意见集中在应该指导改革行动的一些

23、首要原则上。 在个人税收和企业税收之间没有明显的界限。尤其是个人而不是企业承担了对企业征收的税负。 任何税制改革的要件是扩大税基。目标应该是对所有收入征税一次，而且只按全额所得税率征税一次。扩大税基。对不同类型的活动按相同税率征税，从而创造公平竞争的条件，并且降低税收扭曲经济行为的程度；允许更低税率以便提高特定水平的税收，或者允许提高税收水平，如果有必要的话；降低总体税率，从而进一步降低税收扭曲经济行为的程度；让税收更为简单。 在税基扩大之后，应该特别关注的是任何残余的税收优惠形式。税收减免是递减（累退）的，而且只有在支付能力确实减少的情况下才是合理的，这是在现有的税收优惠措施中难得满足的条件

24、。把税收减免转化为单一税率（flat）、可以返还的额度，在大多数情况下会有利于税收、分配、激励和效率基础。 是取消可选最低税的时候了，但只有在这种税收被取代而且填补了可能形成的漏洞之后。 不能为政府开支提供资金的税制将是不稳定的，而且不可持续。 简化税制的重要性怎么说都不过分。税法的复杂性使纳税人不知所措，无论这种复杂性是真实的，还是想象出来的。奇怪的是，虽然简化税制的必要性是每个人在税收讨论中都接受的一个目标，但每一年税制变得更为复杂。如果改革的主要目标不是简化，那么税收改革将有可能使税制更为复杂。我的证词的剩余部分将详细阐述这些意见。一、背景在未来的几年里，一些因素将把税收问题推到政策讨论

25、的前沿。首先，根据现行法律，布什政府实施的几乎所有的税收减免将在2010年底失效。使这些税收减免永久化造成的税收损失会是巨大的，相当于修补“社会保障”体系所需资源的几倍，而经济增长不可能完全弥补那种损失。因此，所需的开支缩减也会是巨大的。例如，如果一些关键项目社会保障（Social Security）、医疗保险（Medicare）、医疗救助（Medicaid）、国防、国土安全和净利息是禁区（因为即便在不进行税制改革的情况下，前三项需要削减；而国防和国土安全是目前的重点），所有其它联邦开支必须削减大约一半。第二个因素是可选最低税的迅速增长，那将增加税制的不平等和复杂性。在税收填报人的可选最低税税

26、负超过其常规所得税的税负时，他们支付可选最低税。可选最低税是在20世纪60年代末设计并在1986年巩固的，它与常规税制并行运作，最初旨在对过度避税活动征税。然而，这种税收有了变化，以致它并不对许多避税手段征税，而它确实对各类情况征税，比如生育孩子、结婚或支付州税，大多数人并不认为那些是避税手段。此外，面对可选最低税的纳税人数目倾向于以指数级增长，从今天约300万人到2010年的3000万人，因为可选最低税没有与通货膨胀挂钩，也因为一些临时的可选最低税即将失效。第三个问题也许不需要立即采取行动，尽管如此，它应该有助于框定目前的争论：预计在未来的数十年里政府开支会增长。自1950年以来，税收在国内

27、生产总值的16%到20%之间徘徊。不过，根据目前的预测，估计到2030年政府的开支将增长到国内生产总值的约27%。这种增长主要是由于社会保障、尤其是医疗保险和医疗救助权利的支出增长。除非民选官员愿意提出实实在在地大规模削减此类计划，否则他们将不得不向把税收提高到国内生产总值的约20%的必要性妥协。虽然在税制上存在着这些压力，但税制变革并不是不可避免的，而实现意义重大的改革（即在设计上有显着的改进）将需要强有力的政治领导。二、为什么抛弃所得税并不是正解抛弃错综复杂的美国现行税制并制定“简单的”单一税率具有深入人心的吸引力，而一些总统候选人已经表示支持使用这种方法的改革方案。然而，当我们考虑到真实

28、世界的实施问题时，这些方案的每一个都有严重的缺陷。三种主要统一税率的改革方案是： 全国零售税，根据该方案，政府对企业向家庭出售的所有物品征收单一税率。在企业之间和家庭之间的销售不会被征税。 增值税，要求每家企业根据它对消费者和其它企业的销售总额支付税收，除非它从其它企业购买产品，包括投资。因此，在产品生产的每个阶段里新增价值都会被征税。累计生产的所有阶段，税基正好相当于企业对消费者销售的最终价值在理论上，它与全国零售税是一样的。 单一税，最初由胡佛研究所的学者罗伯特霍尔和阿尔文拉布什卡（Robert Hall and Alvin Rabushka）提出，它只不过是两个部分的增值税：除了也允许企

29、业扣除工资支出和养老金缴纳费用之外，企业税基会与增值税的完全一样。个人会支付超过个人和受赡养人免税额的工资和养老金收入的税收。企业和个人会按照唯一的单一税率缴税。这三种模式都是单一税率、税基广泛的消费税。一些人会喜欢使用这类税收取代我们目前的递增税率、税基狭隘的所得税。支持者声称这种根本的改革会显着推动经济增长，大幅度减少税负，使守法简单化并取消国内收入局。不幸的是更为现实的评估不那么令人乐观。为了取代几乎所有现存的联邦税收并且继续执行政府各项计划，全国零售税会要求在收银机上的涨价幅度超过40%，而不是计划支持者所宣扬的23%。这里的假设是极少有或者没有合法避税或非法逃税。然而，其它国家的经验

30、表明，如果税率远远高于10%，实行全国零售税会难以控制逃税。逃税率越高反过来会要求实行甚至更高的税率，以便筹集必要的税收。虽然在理论上，以大约21%的税率（而所有的联邦税率约为32%），纯粹的单一税可以取代现有的所得税和公司税，但它可能导致经济的显着错位和慈善捐款、实际住房价格、拥有健康保险的家庭数目的减少。企业会发现，与当前体制相比，它们的应纳税额急剧变化，而且不再基于利润。例如，霍尔和拉布什卡表明，根据他们的单一税，通用汽车的应纳税额会以25的系数增长，在1993年会从1.1亿美元上升为270亿美元。相比之下，英特尔的应纳税额会减少四分之三。更为现实的单一税版本会要求30%或更高的单一税率

31、以取代个人和企业所得税。这个版本会解决这些问题，办法是允许过渡期的减免；贷款利息、慈善和州税的个人减免；医疗保险和税收上的企业减免。此外，这种单一税从来没有在世界上的任何地方作为独立税制试行过，根据这种税制，看来企业可以对现金流重新归类并规避大量收入，那会要求实行更高的税率。抛弃现行税制并转向全国零售税、增值税或单一税会向富裕家庭提供大量的税收减免，而且增加中低收入家庭的税负。（所谓的“X-税”是单一税的变种，它会对所得收入实行分级递进的税收。X-税比单一税更加累进，而且会减少但不是消除分配差距。）如果这些类型的税制改革急剧地推动了经济增长，那么它们所造成的许多问题与折中可以得到缓解。就其纯粹

32、形式而言，全国零售税和单一税可以对经济增长具有积极的影响，但当这些税收受到上述现实考虑的影响时，研究表明它们有可能产生的净增长微乎其微，即便有的话；实际上可能阻碍经济增长。三、五项必要的改革下一届国会和政府能够提出使税制明显更简单、更公平、更有利于经济繁荣、而且顺应政府开支可能增长的一些改革。1、对所有资本收益征税一次，而且只按全额所得税率征税一次用通俗的话说，在现行税制下对资本收益（储蓄的回报）征税是一团糟。一个家庭的储蓄是其收入与其在消费上的支出之差。因此，所得税与消费税之间的差异取决于对储蓄的处理。当前税制对储蓄的处理具有两类税收的特征。在一些情况下，主要是给401（k）计划投资的待遇，该税制的运作就像是消费税；在其它情况下，它像所得税那样运作，例如，储蓄账户的利息收入每年都是征税的对象。不幸的是，因为兼有所得税与消费税的特征，所以该税制创造了对收入进行投资避税的机会。现在考虑