基层公共治理-第9章农村公共产品.ppt

1、第9章 农村公共产品,第一节 农村公共产品理论,一、农村公共产品的特征农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点，用于满足农村公共需要的产品。全国性公共产品，如农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生地方政府和农村组织的地方性公共产品，如江河治理、大型防护林工程、农村电网建设、农业科技成果推广等。农村公共产品的有效提供可提高农业生产力，提高农民生活水平，是农村经济发展的重要基础，也关系到我国新农村建设的成败。二、分类,第二节 农村公共产品供给制度变迁一、农村公共产品供给制度供给制度的主要内容确定供给模式和供给主体的制度决策制度资金筹集制度生产和监督管理制度 城市公共产品：

2、基本由国家提供 农村的公共产品：有相当大的比重则由农民自筹资金或者通过“出工出劳”的方式来解决,二 我国农村公共品供给制度变迁,（一）建国初期(19491957)（1）主要依靠农民自我提供。（2）以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度。（3）公共产品供给主要靠国家财政安排少量资金支持恢复农业生产，很少有其他支出用于农村教育、卫生、文化等农村公共事业。,（二）政社合一的人民公社时期(19581978)在这种体制下，基本生产资料归集体所有，公共产品的供给和使用都是由集体统一组织、安排。政府作为惟一的供给主体，在农村公共产品的供给中担当了号召者、组织者的角色。在“多取少予、农业哺育工业”

3、的制度安排下，农村公共产品制度内供给明显不足，而主要依靠制度外供给，即人民公社的统一安排投工、投劳。实际中采用的则是以劳动力代替资本的方法，由政府以行政命令的方式动员并组织劳动力承担土壤改良、水利建设、道路修建等劳动密集型投资项目。,在计划经济体制下，农民自己提供社区的公共产品，社员投工、投劳提供农村公共产品生产所需的劳动力成本；社队集体积累公积金和公益金支付农村公共产品所需的物质成本。在人民公社时期，由于社队几乎控制力所有的生产、生活资料，农民仅仅是简单地向集体出售劳动的社员，他们对公共品的的供给无决策的权力，所有的决策都被集中于社队以上的各级政府。这一时期，在向社队和农民征集的基础上，农村

4、基层相继建立起较为完备的农村公共服务机构,人民公社时期公共产品供给包括制度内财政渠道及制度外筹集渠道,制度内渠道筹集的财源十分有限,由此这一历史时期主要通过在工分分配前预先扣除方式提取公积金、公益金及各项管理费来分摊物质成本,通过增加工分量,降低工分值及行政手段大规模使用劳动力来分摊人工成本来完成公共产品的有效供给；政府供给为主，排斥市场供给。实行自上而下的公共产品供给决策程序。,难忘修建红旗渠的艰苦岁月 原林县县委书记 杨贵1954年4月，我调到林县任县委书记后，对林县山区建设作了多次调研。在分析林县县情时，更加深刻地认识到，缺水是林县贫困的主要原冈，是困扰群众生产生活的关键问题。要改变山区

5、贫困面貌，让农民脱贫致富，关键是引水进村、引水上山。当时全县共有918000亩耕地，只有12000亩水浇地。全县550个行政村，长年远道取水吃的就有307个村，有的跑三五公里取水，有的跑八九公里甚至更远的路程去取水。一个区三五万人，只有三五眼活水井。真是吃水贵如油，十年九不收。1959年，林县大旱，全县境内水资源不足的矛盾很突出。县委领导成员只好到邻近的山西平顺县考察“引漳入林”工程。1960年2月，县委决定开工修建引漳入林即红旗渠。,修建红旗渠，首先遇到的是经济问题。当时县财政的收入十分薄弱，靠国家给钱给粮国家有困难，怎么办?只有依靠自力更生。全县各级党组织和广人党员干部懂得，只有苦干才能尽

6、快摆脱贫困走上富裕，只要坚定地依靠群众的力量和智慧，再大的困难也能克服。因为“引漳入林”是广大群众迫切要求办的大事，所以得到了广大人民群众的热烈拥护和积极支持，大家想出许多解决经济问题的办法：出工按受益面积分配，群众自带工具、自带口粮，不足部分从生产队储备粮中补助；修建红旗渠的石灰自己烧，水泥自己产，一分钱、一袋水泥、一个钢筋头、一根锤把子都做了物尽其用。整个总干渠、三条干渠及支渠配套工程，共投374017万个，投资686564万元，其中国家补助102598万元，占总投资的1494；自筹资金583966万元，占8606(其中含投工折款，一工一元钱)。这些数字中包含了广大人民群众为社会主义建设修

7、渠付出的不讲报酬、忘我劳动精神的结晶。,人民公社时期公共公共产品供给制度的特征这一时期的农村公共产品生产和管理具有自我生产、自我管理的特征。劳动代替资本充分化。供给范围较为广泛形成两种供给渠道（财政渠道和集体经济组织渠道）供给主体单一农民负担是隐形和间接的,（三）改革开放后至税费改革前（19782002）税费改革前，我国农村公共产品供给体制，基本上按三条不同的渠道来筹集资金，并按自上而下的决策体制来供给农村公共产品。这三条筹资渠道分别是以下这些。（1）农业税、农业特产税、耕地占用税、契税、屠宰税(2)三提五统、义务工和积累工（3）共同生产费和其他各种集资摊派共同生产费是指农业生产中需要共同开支

8、的费用，比如农田灌溉、病虫害防治等。名目繁多的集资大多用于村以外的用途,“三提五统”是什么？“三提”是“村级公积金、公益金、公共管理费”。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产、兴办集体企业；公益金用于“五保户”的供养、对特别困难者给予补助以及其他集体福利事业；管理费用于干部报酬和管理开支。“三提”一直作为农业税的附加部分，一般相当于正税的20%。“五统”指“五项统筹”，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费。也就是农村教育、计生、民兵、优扶、乡村道路基建等方面开支需求，这些都是属于农村公共服务的范畴，应当由国家财政来支付。,乡村两级还向农民分摊公共品的部分人力

9、成本，这就是义务工和劳动积累工。根据中央关于农民负担的政策规定，在农村税费改革前，每个农村劳动力每年承担5-10个义务工，10-20个劳动积累工。义务工主要用于植树造林，防汛抢险、公路建筑、修缮学校等。劳动积累工主要用于农田水里基本建设。这是一种处于“正规的财政制度之外”的所谓“制度外筹资方式”。,此时期的制度外供给出现了一些新特点：(1)税费负担显性化。与1978年以前相比，农民税费负担不论是项目还是数量都在增加，农民不堪重负。(2)劳动投入货币化,（四）农村税费改革后(2002至今)农村税费改革主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向

10、农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。,在税费改革初期,用于农村公益性建设的公积金和劳动力资源明令取消,公共产品供给主要来自于各级政府的财政转移支付和“一事一议”筹资筹劳制度。所谓“一事一议”，就是由农民以村为单位，通过村民大会或村民代表大会，讨论与村民利益关系密切的公共品供给，由村民决定是否修建某个公共工程，修建在何处，如何修建，并由村民民主管理有“一事一议”筹借的资金。取消农业税后，中央明显加大了对农村公共事业和公共品供给的投入力度，这种投

11、入主要有两种途径：一是通过专项拨款直接由中央负担某些农村公共品的供给，如义务教育、乡村道路建设、新合作医疗补助、土地开发基金；二是由中央和省市向县乡进行转移支付，以增强县乡供给农村公共品的能力。,第三节、现行农村公共产品供给中存在的问题及原因,公共产品的供给问题，实质上是如何配置社会公共资源问题。在公共资源配置过程中，必须坚持两条原则：一是效率优先，二是兼顾公平。但是，由于我国农村现行公共产品供给的制度外筹资机制、自上而下的决策机制及乡镇制度内财政的财力不足等原因，造成了我国农村公共产品供给的效率低下和地区间不公平。,一 现行农村公共产品供给中存在的问题,（一）农村公共产品总体供给不足农民急需

12、的生产性公共产品供给严重不足 随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。比如，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺 这些公共产品包括农村的教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。,1公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。2公共卫生事业停滞不前。3.农村义务教育现状不容乐观。山区的孩子上学真不容易：湖南一山村儿

13、童上学每天爬天梯 悬崖上的村庄：孩子上下学徒手攀爬800米悬崖四川凉山“悬崖村庄”引关注 官方：先建一钢筋梯道看客第513期：大凉山的孩子4.社会保障徘徊不前。,农村税费改革更加剧了农村公共产品供给的短缺状况。在税费改革前，基层政府尚可以通过“统筹”和“提留”方式取得供给公共产品的制度外资源。税费改革后，制度外获得资源的空间大为缩小，在乡镇财力普遍不足的情况下，如果没有外来的财政转移支付，意味着某些农村公共产品供给将减少或取消。谁来赡养中国老人,（二）部分公共产品供给过剩，结构失衡,我国农村是否提供公共产品，不是依据农村需要，而是根据基层政府指令决定的；基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，其行

14、为目标和农民的需求往往不一致。这种自上而下的供给决策机制造成了造成了农村公共产品供给结构失衡。自上而下的农村公共产品需求机制，使得基层政府在提供公共产品具有四重四轻的特征：（1）重“硬”轻“软”。热衷于提供看得见，摸得着的形象工程等硬公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等软公共产品。（2）重“准”轻“纯”。“准”指准公共产品，如乡村道路、自来水设施、农田灌溉设施。“纯”指纯公共产品，如污水治理。（3）重“短”轻长。热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿意提供见效慢、期限长，但具有战略性的纯公共产品。（4）重“建”轻“修”。热衷于投资新建公共项目，而不愿投

15、资维修存量公共项目。,有时即使地方政府的出发点是好的，但其提供的公共产品也并不一定会使农民受益。例如，政府调整农业结构决策的失误，影响了农民资源的有效配置；某些公共服务部门在为农民提供种子、科技服务时以次充好，坑害农民等等。如有些地方群体上访事件，如农业结构调整政府为主导。,(三)农村公共产品供给主体责任不明确,农村公共产品供给责任的分担涉及政府间利益的划分，上下级政府为了追求自身利益的最大化，必然会进行有利于自己的策略选择。与此同时，财权却呈现逐渐向上级集中的趋向。这种“事权下放、财权集中”的取向导致了基层政府的财政压力日益严峻。加上压力型行政体制的影响，直接影响了农村公共产品供给的资金来源

16、。,（四）农村公共产品供给效率低,农村公共产品供给的配置效率低下农村公共产品投资管理效率低下,二、农村公共产品供给短缺的原因分析,（一）农村公共产品供给缺乏有效的农民参与机制我国现行的农村公共产品供给实行的自上而下的决策机制，没有建立农民的需求表达机制，不能有效反映农村社区内多数人的需求意愿。（二）政府作为主要供给主体的缺陷在我国的传统公共服产品供给模式中，政府作为单一渠道的供给主体不可避免地造成公共产品的供给不足、效率低下、成本不断提高等弊端。,（三）农村公共产品的供给缺少长效的筹资保障体制一方面,我国缺少有关农村公共产品筹资方面的法律法规；另一方面,我国缺少一个长期的、整体的农村公共产品供给和投资规划（四）财税体制改革和农村税费改革缩减了农村公共产品供给的资金来源基层政府财政往往入不敷出，进而出现了地方政府在提供公共产品方面事权与财权的不对称。,（五）农村金融市场无法实现对农村公共产品资金支持造血功能表面上看，我国农村地区已经初步形成了商业性、政策性、合作性金融于一体的金融体系，但实际上目前我国的农村金融市场并没有真正实现其造血功能。（六）、支农资金的转移支付制度不完善 我国“财政