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1、服务型政府研究综述服务型政府研究综述摘要 服务型政府在全球范围内广泛推行和逐步建立，已是一种大趋势，随着社会主义市场经济、全球化和信息技术革命的发展，特别是我国加入世贸组织后的新形势、新情况，对我国行政管理体制产生了深远的影响，也提出了更高的要求。国务院总理温家宝2004年2月21日在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出“建设服务型政府，2004年3月8日在参加全国人大陕西代表团讨论时又予以重申，至此，构建服务型政府在全国形成了共识，人们普遍认为构建服务型政府是我国政府行政改革的必然趋势。特别是温家宝总理在2005年政府工作报告中正式提出“努力建设服务型

2、政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”的要求，各级政府进一步加大了对政府自身改革的力度。因此，研究服务型政府的理论以及结合中国政府改革的现实情况提出针对性的对策有着重大的现实意义。 本文的中心意旨是通过对国内外有关政府建设理论的介绍和研究，对中国政府改革的现实情况做一个较为全面的现实回顾，由此提出我国当前建立服务型政府的实践操作框架，以期能够为我国服务型政府的建立提供一定的支持。关键词：服务型政府 政府职能 建设服务型政府1目录摘要.1目录.21、政府职能转变的社会经济背景.3 1.1为什么一定要转变政府职能.32、公共服务型政府的定义、特征、意义.4 2

3、.1什么样的政府才是公共服务型政府.4 2.2公共服务型政府的特征.6 2.3建设公共服务型政府提出的意义.83、公共服务型政府的主要职能和任务.9 3.1公共服务型政府的主要职能.104、如何建设服务型政府.10 4.1建设服务型政府的基本思路.10 4.2建设公共服务型政府的途径.11参考文献.13 建设服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。1、政府职能转变的社会经济背景在我国目前的社会经济环境中，政府行为，如政府的越位、缺位、错位和补位所引发的社会、经济问题已经引起重

4、视，在经济改革如火如荼之际，政府的改革也急需要提上日程，以跟上并促进经济的飞速发展。中国科学院国情中心胡鞍钢提出，中国目前正处在“一个最好的时代”和“一个最不公平的时代”；中国需要社会进步就必须改革，不仅是经济改革，还需要政治改革和社会改革。中国的改革与进步有赖于政府的改革与进步。1.1为什么一定要转变政府职能1.1.1建设服务型政府是参与全球经济竞争的客观需要当前，经济全球化进程加快，国际经济竞争更加激烈。哪里政府管理规范，投资成本低，办事效率高，服务环境好，哪里就能吸引更多的资金、技术和人才，实现大的发展。这就要求政府部门精简机构，转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管

5、理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。多年来，一些政府部门习惯于审批盖章、决策处分，权力高度集中，在管理理念、职能配置、政策法规、行为方式等方面，都存在着与世贸组织规则和市场经济要求不相适应的地方。因此，必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。1.1.2建设服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求在计划经济条件下，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济变

6、为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”，弥补“市场缺陷”。只有这样，才会有充分竞争的市场经济，才能实现经济社会的持续快速协调健康发展。 建设公共服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。四川省社会科学院林凌教授认为，改革推进年之后，大量容易改革的问题已经得到解决，旧体制的遗留问题和新体制形成的矛盾集中起来。过去改革的中心环节是企业，目前的改革已经聚焦到政府。很多问题如果不从政府改革开始，就解决不了问题。经济发展的主体是企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势。1.1.3社会转型和社会发展失

7、衡要求政府转型在经济高速增长的同时，我国经济和社会发展严重失衡，并已经成为影响社会稳定的重要因素。国家电力监管委员会副主席邵秉仁将之归纳为以下几个方面：城乡失衡：突出地表现在农村人口比重过大，城乡之间发展不平衡日益严重。地区失衡：我国东中西地区经济发展渐次落后。产业失衡：我国第三产业一直比较落后。贫富失衡：城乡、地区、行业和各阶层之间的收入差距扩大，财产的集中度提高。1.1.4建设服务型政府是人民群众的迫切愿望随着改革开放的深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识、竞争意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高。但由于长期的惯性影响，无论政府机关还

8、是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，推诿扯皮，效率低下以及乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，也就无法实现民富国强。 2、公共服务型政府的定义、特征、意义 2.1什么样的政府才是公共服务型政府温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”这是对政府公共服务范围的新概括，是对建设服务型政府内涵的新界定。我们要把政府

9、办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。” 建立一个公共服务型的政府必须具备哪些条件呢？人们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。余晖认为，更关键的是，一个服务型政府需要具备以下三个条件： 第一，公共服务型政府必须是一个无私的政府，是一个没有私人利益的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型的政府。公器私用的渠道很多，第一个渠道开办大量的国有企业，大量地进入竞争性的产业，与民争利。 第二，公共服务型政府必须是一个最小化的政府。政府最小化有经济学道理。首先，政府提供服务是要有税收的，即有税收成本的。其次，政府官员不承担管理失败的风险。这跟

10、企业不一样。企业经营亏损了，企业老板必须自己承担后果，政府官员就不承担这个责任。所以，政府的规模越大，意味着损失越大。企业、市场，还有非政府组织，甚至社区，都是可以来替代政府的。所以政府应该是最小化的，它应该在市场、企业、社区、非政府组织干不了的情况下才介入。如维护产权、巩固国防、裁决，除此之外政府不应该介入其它领域。 第三，公共服务型政府必须是一个民主的政府。以民为本还不够，应该强调主权在民。2.2公共服务型政府的特征公共服务型政府的特征归纳起来，大致包括以下几个方面：2.2.1民本性政府是人民的政府。所谓民本就是要以民为本，真正做到为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。具体

11、来说：一是服务群众。政府应当从人民群众最现实、最关心、最直接、最具体的事做起，实现人民群众的根本利益和长远利益。二是装着群众。一切为了群众，切实对群众负责。三是深入群众，时刻牢记“群众利益无小事”。2.2.2责任性责任即份内应该做的事，没有做好份内应做的事，因而应当承担的过失。公共行政系统中，政府是主体，它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力，提供公共服务；同时也要承担应付的责任。政府不是全部公共行政机构，其责任和权力也不是无限的。通过分权、放权、授权，处理好政企关系、政事关系、政社关系、政府与市场的关系、中央与地方的关系，并处理好权力与责任的关系。 2.2.3调控性宏观调控是国家主

12、动积极地根据国民经济发展战略和宏观经济计划的要求，在充分发挥市场机制作用的基础上，综合运用经济、法律、计划、政策及行政手段对国民经济运行的调节和控制过程。具体来说：在社会主义市场经济条件下，政府对经济是调节而不是管理，要从对经济的直接的微观干预跳出来，变为对经济的宏观调节。2.2.4法治性公共行政权力来源于人民，受人民监督。政府在行使公共行政权力的过程中，必须规范行为，依法行政。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，这是温家宝总理在政府工作报告中承诺法治政府执政的新理念。所谓有权必有责，就是从权力、责任对等的原则来说，享有什么样的权力，就应承担相应的责任。用权受监督，就是要建立与服务型政府相

13、适应的行政审批制度，提高审批工作的透明度，切实加强纪律监督、法律监督、群众监督、健全依法行使权力的制约和监督机制。 2.2.5透明性所谓透明，就是实行政务公开，接受社会监督，建设“阳光政府”。政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公众参与度。只有建立起政务公开的制度，才能把政府和政府官员置于公众的监督之下。 2.2.6务实性务实就是要深入基层，深入实际，深入群众，踏踏实实学习，扎扎实实工作，老老实实做人。一切从实际出发，一切都落到实处。把工作的重点放在影响当地发展和人民

14、群众迫切需要解决的突出问题上。2.2.7绩效性绩效即政府的业绩和效率。公共行政成本立于公共财力。也就是说，公共行政依靠公共税收支撑，就必须核算行政成本，讲究行政投入、行政产出、行政绩效。推进政府机构改革。科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。健全行政管理法规和日常工作制度。加快推进政府信息化。 2.2.8廉洁性廉洁即清廉，清白；不损公肥私，不贪污。廉洁从政，要求政府及其工作人员加强廉政建设，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。从机制制度上铲除滋生腐败的土壤，蔓延，树立廉洁型政府形象。 总之，公共服务型政府是一种全新的政府职能模式，是完

15、善社会主义市场经济体制的必然选择。建设公共服务型政府，涉及理念、作风、机制、体制的变革与完善，是一项深层次、全方位的工程。把这项工作做好，不但需要明确目标和任务，更需要把目标和任务进行分解和细化，制定具体的可操作的措施，一一加以落实，这不仅是改革和发展的必须要求，也是人民群众的热切期盼。 2.3建设公共服务型政府提出的意义 方栓喜在“以建设公共服务型政府为重点的下一步改革”的文章中提出：“公共服务型政府”的提出，是现代经济社会政府观念认识的一个质的飞跃，具有丰富的而深刻的内涵。 为市场经济条件下的政府树立了最终模式，正确界定了政府和市场的关系，即市场主导资源配置，政府只纠正“市场失灵”，提供市

16、场无法有效解决的公共产品和公共服务。政府必须是“有限政府”或“小政府”，必须根据人民群众的需要确定其规模，严格限定治理成本和提高治理效率。 公共服务型政府是与中国的执政党和政府宗旨相一致的政府模式，是法治政府，严格依照宪法赋予的有限权力进行治理，所谓“有限权力”，就是政府的权力必须严格限定在为人民服务的范围之内，除此之外，政府没有其它任何特权和私利。因此这种政府是“阳光政府”，必须实行政务公开，接受人民监督。 从社会学意义上说，公共服务型政府是实现社会公正的先决条件，由于摆脱了经济上的利益之争，才可以处于客观公正的立场上，不仅保护精英阶层的利益，更强调保护弱势群体的利益。 从哲学意义上来说，公

17、共服务型政府承认人民群众是创造历史的主体，将人民群众作为真正的建设者，为其提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和命令老百姓怎么做，而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。“公共服务型政府”对应的社会结构是是“大社会”、“小政府”。 公共服务型政府的提出具有十分重大的理论和现实意义。在改革的关键时期，从解决中国突出的经济社会矛盾出发，为政府转型提出了一个清晰的目标。改革开放以来，虽然理论界一直认为政府改革重要，但一直没有一个明确的方向，在认识上没有突破，所以政府改革一直没有取得实质性的效果。公共服务型政府基本上确认了我国政府改革的起点和终点，并为寻求改革路径提供了可能性，可以说是一个观念上的

18、突破。 而建设公共服务型政府则是一场深刻的政府革命。是在新的政府理念指导下，对政府的再造，是一项复杂的系统工程，需要长期坚持不懈的努力才能够真正实现。不仅包括对政治体制的上端，在执政党的理念和组织形式，人大政协等层面进行改革，还包括对政治体制的下端，对政府的行政管理模式进行重新优化组合。 3、公共服务型政府的主要职能和任务3.1公共服务型政府的主要职能政府应该提供什么样的服务，才能称为公共服务型政府？这一问题，主要有四个方面。3.1.1制度供给服务作为秩序化的代表的政府，必须为人们和社会提供社会秩序的制度供给，也就是要为社会制定一个权威的人人必须遵守的制度框架或者制度模式。政府根据人类最基本、

19、最具有普适性的价值如自由、平等、公正、安全、公平、繁荣等来向社会提供制度、执行制度和纠正已经过时的制度。政府还应该根据社会环境和自然环境的变化，不断的推进制度创新。制度供给的内容非常的多。如法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度等等。政府提供了良好的制度服务，人民的生活和工作就有了保障。服务型政府最好和最大的服务就是良好的制度供给。3.1.2提供良好的公共政策服务公共政策是政府为了解决和处理公共问题，达成公共利益或公共目标，经过政治过程，所发展出来的原则、方针、策略、措施和办法。服务型政府制定公共政策要从公共性的角度出发，为解决社会稳定发展和经济可持续发展问题制定

20、政策。如环境保护、社会保障、义务教育政策、金融政策、财政政策等。政府在基本制度已经确立以后，其主要的服务就是提供良好的公共政策服务。3.1.3提供公共产品公共产品是与私人产品相对而言的，它指的是可以被社会公众共同享用的产品。如国防、公安、司法等。还有一种准公共产品，它是介于社会公共需要和个人需要之间的产品。如教育、社会保险等。从理论上讲，公共产品的非竞争性和非排他性特征决定了不能通过市场进行分配，而只能由政府来提供。准公共产品的提供可以根据实际需要，尽可能在政府支持的情况下，让社会组织来提供，但是政府要做好组织工作。 3.1.4提供公共服务公共服务是政府机关及其工作人员满足社会公共需要、提供公

21、共产品时的劳务行为的总称。实际上，它是解决政府如何提供制度供给，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共产品的问题。涉及政府及其工作人员提供公共服务时的程序、态度、方式和方法等。服务型政府要求政府机关及其工作人员在服务行政理念的指导下，在服务程序、态度、效率等方面为当事人提供热情、快捷和周到的服务，而不是冷漠的官僚主义者。3.2建设公共服务型政府的主要任务简单地说，政府的主要任务，就是为人民服务。具体从我国目前的政治体制改革来讲，建设公共服务型政府需要完成的，包括以下几个任务： 确立社会目标优先于经济目标的原则，加快完善政府的社会公共管理职能，为社会提供足够的公共产品。薄贵利认为，必须把为社会提

22、供公共产品和服务作为地方各级政府的核心职能。只要各级政府从竞争性市场中退出来，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，就能够为经济社会发展创造良好的条件和环境，实现全面、协调和可持续发展。4、如何建设服务型政府如何适应目前中国市场经济发展的需要，深化行政管理体制改革，建立满足市场经济发展需要的廉洁、高效的服务型政府，既是完善市场经济体系急需解决的问题，也是目前中国改革中遇到的一个重大现实问题。许多国家在对政府的建设方面有成功经验，但中国的政府职能转变却不是简单地改革，就象迟福林所说，建设公共服务型政府，不仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为

23、经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府“自身革命”。建设公共服务型政府，不是简单地对现有政府管理体制的修修补补，不是单纯地对现有行政管理体制的增增减减，也不是一般性地政府职能调整，而是建立一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本的现代政府模式。4.1建设服务型政府的基本思路以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，坚持机构改革与职能转变并重、借鉴与创新结合，大力加强制度和机制建设，不断提高公务员队伍素质，加快政府转型步伐

24、，努力建设现代高效的服务型政府。这一思路包括以下要点： 行为规范。所有行政机关都应依法行政，一切政府行为都应纳入法制化轨道，包括政府的职能配置、机构设立、编制管理、公务员队伍建设，公共政策的制定，行政决策、执行、监督，都必须严格按照国家的法律法规办事。加强法制建设，规范政府行为，首先是加快行政立法，健全和完善行政法律法规体系，使政府工作的各个方面、各个环节都有法可依；其次是增强公务员的法律素质，不断提高依法行政的水平；再次是健全行政执法责任制，强化监督约束，把依法行政落到实处。 运转协调。所谓运转协调，就是中央政府与地方政府、上级政府与下级政府、政府与所属部门之间政令畅通，政府各部门之间协调一

25、致，整个行政体系目标统一、运转有序。这就要求政府职能界定科学清晰，机构设置合理精干，分工明确，职权责相一致。 公正透明。所谓公正，就是政府应努力维护和实现社会公平、公正。政府应发挥调节收入分配的作用，使社会分配公平合理，防止贫富悬殊、两极分化；建设公平竞争的市场环境，对各类经济主体一视同仁；扶持困难群体，维护社会正义；搞好社会保障，创造更多的就业机会，让人民群众安居乐业。所谓透明，就是实行政务公开，接受社会监督，建设“阳光政府”。政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，增强透明度和公

26、众参与度。 廉洁高效。政府应廉洁从政，高效行政。廉洁从政，要求政府及其工作人员加强廉政建设，杜绝腐败现象，做到用权为公、执政为民，决不能以权谋私、化公为私。高效行政，就是政府运转速度快，办事效率高，行政成本低，管理效益好。各级政府及其工作人员必须增强成本意识、效率意识，把成本管理、效率管理纳入政府管理之中。 4.2建设公共服务型政府的途径从我国国情出发，建立与社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系，是专家的共识。大家认为： 一是要建立符合本国、本区域特点的公共服务模式。由于各国的国情不同，各地发展水平的差异，公共服务的模式选择也不一样。比如，同样是经济发达的欧洲国家，德国采用的是强调社会保障

27、制度中权利和义务对等性的俾斯麦模式，英国采用的是强调机会平等、鼓励个人自助的贝弗里奇模式，瑞典、芬兰、挪威等北欧国家采用的是强调全面公平的斯堪的纳维亚模式。中欧公共行政合作项目欧方负责人李斯特教授提出忠告，世界上没有最好的公共服务模式，中国应该根据自身特点，创造适合自己国情的公共服务体系。 二是要根据我国国情，探索适合我国国情的公共服务体系。要根据中国目前城乡之间、地域之间存在的发展不平衡的现状，来确定公共服务的范围和标准。当前，不仅要加强城镇的公共服务建设，更要加强广大农村的公共服务建设，要把农村的义务教育、基础教育、社会保障、劳动力转移、公共设施建设等纳入公共服务的范围；不仅要加强东部发达

28、地区公共服务建设，更要加强中西部地区公共服务建设。 三是要探索不同公共服务领域的体制创新。公共服务方式创新是世纪年代以来西方国家行政改革的一项核心内容，也是中国政府公共服务创新的重要环节。公共服务的市场化、社会化、法治化，正在成为公共服务方式创新的发展方向。 四是公共服务的市场化问题。市场化改革要求在公共部门中引入市场机制，要通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，要通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。 五是公共服务的社会化问题。社会化就是要以社会需求为导向，调动社会力量改善公共服务，鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务。要根

29、据不同公共服务项目的性质和特点，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。要建立以政府为主导各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。 六是公共服务的法治化问题。应大力推进公共服务的法治化建设，要在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责。要通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要进一步加强对公共服务的规范和监督，强化政府责任意识。综上所述：建设服务型政府是我国市场化改革进程的必然选择，当前中国经济改革的重点是政府改革。必须搞好职能分离和转变，把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来。参考文献1 刘熙瑞：服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目

30、标选择，载中国行政管理2002年第7期。2 迟福林：论“公共服务型政府”，载理论参考2006年第6期。3 迟福林：全面理解“公共服务型政府”的基本涵义，载人民论坛2006年5月。4 魏爱云：服务型政府：政府改革的目标选择专访北京大学政治发展与政府管理研究所所长、教授谢庆奎，载人民论坛2006年5期。5 参阅权茹对构建服务型政府的思考，载理论学刊2006年第2期。6 参阅颜玉华建设服务型政府是反腐败的必然要求，载公民与法治2008年第6期。7 参阅张勤提高执政能力与推进政府公共服务创新，载重庆社会科学2005年第12期。8 参阅刘厚金我国政府转型中的公共服务，中央编译出版社，2008年，第32页。9 参阅张康之寻找公共行政的伦理视角，中国人民大学出版社，2002年。10 表格引自刘祖云历史与逻辑视野中的“服务型政府”基于张康之教授社会治理模式分析框架的思考，载南京社会科学2004年第9期。11 王浦劬、燕继荣主编：政治学原理，中央广播电视大学出版社，2004年，第164页。12 刘祖云：历史与逻辑视野中的“服务型政府”基于张康之教授社