深圳城市更新调研.docx

1、深圳城市更新调研深圳城市更新 房地产金融新机遇一、深圳城市更新概况 深圳是全国最早提出城市更新概念的城市。2009年，在广东省提出大力推动“三旧”改造的背景下，深圳市政府出台深圳市城市更新办法，实现了由城中村和旧工业区改造为主向全面城市更新的跨越，城市更新随之全面启动。几年来，随着深圳陆续出台城市更新系列政策法规，城市更新的政策体系不断完善，城市更新的步伐得以不断加快，在优化产业结构、改善人居环境、推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展等方面发挥了重要作用（一）深圳城市更新情况1、城市更新概念 城市更新是指对特定城市建成区(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村

2、等)内具有以下情形之一的区域，根据城市规划按相关程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。具有以下情形之一包括；（1）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善;（2）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（3）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会；经济发展要求，影响城市规划实施; （4）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。 2、深圳城市更新方式 纵观世界各国（地区）的城市更新大致都经历了三个阶段：“清除贫民窟”、“改善居住环境”和“社区综合复兴”。深圳在推动城市更新过程中，走出一条“多措并举，因地制宜地推动改造”的路径。在政策保障和市场化运作基础上，深圳城市更新通过

3、综合整治、功能改变和拆除重建“三驾马车”的拉动，适应不同的旧改需求，效果明显。 综合整治类城市更新:包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。 功能改变类城市更新:改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。 拆除重建类城市更新:通过综合整治、功能改变等方式难以有效改善或者消除的，可以通过拆除重建方式实施城市更新。3、深圳城市更新现状 深圳城市更新随着深圳经济、人口增长及城市发展经历了三个阶段： 第一阶段：城市更新的前奏（80年代初90年代初） 从1980年深圳经

4、济特区成立，依靠邻近香港，为口岸过往提供服务型商业和“外引内联”等形式建立“三来一补”工业，凭借港澳海外投资，交通运输、商业和房地产迅速崛起，大大加速了罗湖口岸和南山蛇口地区建设。政府主要投资道路和大型基础设施建设，更多的是新地开发，基本不涉及城市更新，只有小部分村民自发性的小规模改善居住环境的旧改更新。 第二阶段：城市更新的初期（90年代初本世经初） 进入90年代以后，深圳经济保持高速度增长，城市格局初现规模，土地价值不断攀升。由于大量外来务工人员进入，使廉价的房屋租赁市场旺盛，旧村股份公司及村民纷纷自建住宅出租，获取租金收益，“城中村”现象出现。同时，随着城市建设空间布局日益完善，以市场为

5、动力主导的企业自发式更新悄然发展，八卦岭工业区、上步工业区一批地处城市边缘的工业区，凭借城市空间拓展的区位变化，依托原有工业发展起来的服装、电子为特色的商贸区，呈现一片繁荣景象。当时，政府也偿试引导局部地区的更新改造，但由缺乏系统性统筹规划，改造并示取得预想效果。 第三阶段：城市更新进入发展期（2004到今） 进入21世纪后深圳城市发展进入稳定增长期，随着特区政策优势的消退，由于自身资源有限，产业结构不完善，以及不继增加的人口压力，深圳市政府提出“二次创业”的口号，提出转变土地供需结构，开始着手进行以城中村改造和旧工业区升级改造为重点的城市更新。2004年10月，深圳市政府召开全市查处违法建筑

6、暨城中村改造工作动员大会，拉开了新时期深圳城市更新工作的大幕。并随着一系列相关政策法规的出台、完善，设立市、区两级专职机色指导城市更新，使城市更新的相关工作在全市全面稳步推进。城市更新也由早期的个体自发式改造向科学规划合理布局式转变，由追求个人利益向实现城市整体效益转变。截止2016年6月30日，深圳的城市更新计划项目累计列入551项，其中，已批复规划项目327项，已实施项目154项。从2012至2016年第一季度，全市城市更新供献的居住用地的累计规划建筑面积达到4087.35万平方米。（二）深圳城市更新的必然性1、深圳市土地供应结构分析2005年至2011年，深圳市以4%的建设用地增量，推动

7、GDP的增长达133%。现在深圳全市土地面积仅为1991平方公里，人均用地只有133平方米，其中 生态保护线范围用地974平方公里。到2020年，可供新增建设用地只有不到59平方公里，因此面对经济要发展，土地资源越来越少，出现难以为继的情况，只能通过盘活存量用地来实现GDP。其中盘活存量的方式有两种，一是土地整备，二是城市更新。作为一线城市中面积最小的城市，深圳土地供应紧缺，“十三五”时期计划供应住房建设用地800万平方米，其中商品住房用地590万平方米，包括新供应用地40万平方米，城市更新用地450万平方米、征地返还用地100万平方米。第一太平戴维斯研究部提供的数据显示，因为城市更新释放土地

8、就占了近76%。假设容积率为4，未来五年将会有2360万平方米的住宅供应量，可提供约30万套商品住房。 深圳市居住用地供应结构表 单位：公顷规划期商品住房用地保障性住房和人才住房用地总计新供应用地城市更新用地征地返还用地新供应用地城市更新用地拆迁安置与产业园区配套宿舍等用地2016852122525151372017795222525151892018795224251016320197942225101582020794222010153合计3643010054120608002、深圳市人口结构分析深圳2016年末常住人口1190.84万人，较上一年增加53.0万人，管理人口2000万。其中

9、，去年深圳户籍人口增加49.8万人，这与去年深圳大幅放宽落户条件紧密相关。作为一个人口过千万的超大城市，深圳的户籍人口仅300多万，人口结构出现严重倒挂。去年8月，深圳市政府出台了一系列相关文件，继续深化户籍制度改革，提高户籍人口比例及结构优化。其中，新的人才引进政策将纯学历型人才入户条件放宽至大专。根据“十三五 ”规划，到2020年深圳市常住人口发展目标将达到1480万人。扩大户籍人口规模，优化人口结构和素质。3、深圳经济转型、扩容及产业升级需要 经济发展与住房发展联动并相互作用，住房消费与房地产投资的增长和房地产的关联带动对经济稳定有着重要贡献，近10年来，深圳市产业结构持续调整升级，已成

10、为经济增长的重要动力，“十三五”期间，在“高质量、稳增长和可持续全面发展”的战略目标下，产业结构将进一步优化。，经济增长对住房市场的发展亦有着明显地促进作用。 近10年来，深圳市产业结构持续调整升级，已成为经济增长的重要动力，“十三五”期间，在“高质量、稳增长和可持续全面发展”的战略目标下，产业结构将进一步优化。同时，面对全球新一轮科技革命与产业变革的重大机遇与挑战，战略性新型产业引擎作用更加凸显，吸引人才持续流入，促进我市人口结构进一步调整优化，并对我市住房发展和人才安居提出更高的要求。 随着互联网时代的来临和深入发展，深圳市房地产行业将进入转型发展时期，互联网技术的应用，有利于房地产企业实

11、现信息资源共享、网络化营销、智能化管理，新技术、新经营模式的出现，将促进房地产行业为经济社会发展提供更加优质的基础性服务。4、特区经济建设历史遗留问题 特区内外两次整体性的土地转性（1992年、2004年农村城市化改造），在短时间内实现了土地国有化，但同时也遗留了大量土地性质不定，权属不明的问题，造成了土地权益不清，责权不公等现象。土地的征转，并没有实现农民的城市化，反而留下了大量的土地灰色空间，随着城市不继地扩张发展，原有的土地地价值不断增值，原村民在巨大的利益驱动下，引发了大规模群体性的违建抢建现象。此外，由于城市规划管理不到位，政策法规不完善，执法力度不够，也使违建行为有机可乘，不但没有

12、遏制反倒有多次违建大爆发的监管空仓期，造成违法建筑泛滥。截至2013年底，深圳历史遗留违法建筑有38万栋，建筑面积约4亿平方米，约占深圳市总建筑面积50%，通过城市更新部分可以理清产权。5、深圳房地产业高温不退 作为本轮最早开始严厉调控的一线城市，2016年9月30日起，深圳出台最严调控新政，很快便量价齐跌。今年以来，由于楼市的平稳表现，深圳并未加入3月中旬至今的新一轮调控行列。但是，刚刚公布的2017年4月深圳楼市数据，隐含着变化。深圳规土委数据显示，深圳新房住宅均价已连续7个月下跌，但在4月份，深圳新房均价下跌幅度减小，仅为0.2%，同时成交环比上涨146%，市场温度隐隐回升。从区域来看，

13、4月深圳部分区域受改善和换房需求助推上涨明显。龙岗、罗湖、宝安一手住宅成交均价分别为38639 元/平方米、78583 元/平方米、46312 元/平方米，环比下跌10.2%、7.9%、4.4%；但南山、盐田片区一手住宅成交均价呈不同幅度的上涨，分别为113191 元/平方米、48478 元/平方米，环比涨幅为13.8%、5.9%。深房中协统计数据亦显示，一手住宅成交均价整体维持在5.5万元/平左右。6、深圳城市更新项目对深圳住宅用地供应的影响源源不断的新房供应仰仗的应是充足的土地存量。然而从2005年以来，深圳出让的住宅用地仅有102宗，规划建筑面积1756.71万平方米，然而同时段内，深圳

14、的新房供应面积为6752.97万平方米，成交面积5987.52万平方米，缺口如此之大，难不成深圳的新房都盖在天上？其实不然，有相当一部分来源于城市更新（旧改）。截止2016年6月30日，深圳的城市更新计划项目累计列入551项，其中，已批复规划项目327项，已实施项目154项。 深圳城市更新单元规划成果中，居住用地的累计规划建筑面积达到4087.35万平方米（2012-2016H1），重头集中在龙岗区、宝安区、龙华新区、福田区。恰可以大致填补深圳出让住宅用地的规划建筑面积和新房供应面积、成交面积之间的缺口。（三）深圳城市更新政策环境分析1、密集出台相关政策深圳城市更新的相关政策法规出台比较密集，

15、为城市更新提供了有效、规范的指引及法律保障。从2004年的深圳市城中村（旧村）改造暂行规定开始，深圳的城中村改造全面启动。随后，深圳接连出台多部规章制度，形成了一套相对完善成熟的城市更新政策体系，对促进和规范深圳市城市更新工作发挥了重要作用。2012年初出台了深圳市城市更新办法实施细则，城市更新的工作走上正式的制度化轨道。时间名称2005关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见 深府200556号2007关于开展城中村（旧村）改造工作有关事项的通知深府办2007159号2007关于工业区升级改造的若干意见深府200775号2008关于推进我市工业区升级改造试点项目的意见深府办200835

16、号2008关于加快推进我市旧工业区升级改造的工作方案深府办200893号2009广东省政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府200978号）2009深圳市城市更新办法市政府令第211号2010关于试行拆除重建类城市更新项目操作基本程序的通知深规土(2010)59号2010深圳市人民政府关于深入推进城市更新工作的意见深府2010193号2010拆除重建类城市更新项目房地产证注销操作规则深规土20103242010深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）2011城市更新单元规划审批操作规则（试行）2011深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定2012深圳市城市更新办法

17、实施细则深府20121号2012关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施深府办201245号2013深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）2015深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）2016深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定2016关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施2016深圳市城市更新办法2016深圳市城市更新十三五规划2017深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)2、深圳城市更新“十三五”规划保质促量（1）在深圳城市更新“十三五”规划期间内（2016-2020），争取全市完成各类更新用地规模30平方公里。其中，拆除重建类更新用地供应规模为12.5平方公里，

18、非拆除重建类（综合整治、功能改变等）更新用地规模为17.5平方公里。（2）规划期内完成城市更新固定资产投资总额3500亿元（含拆除重建、综合整治与功能改变等各类城市更新）。（3）规划期内力争完成100个旧工业区复合式更新和旧工业区综合整治项目；完成100个城中村或旧住宅、旧商业区综合整治项目。（4）城市更新实施绩效指标考核分区指标（公顷）小计（公顷）拆除重建综合整治福田区5070120罗湖区12065185南山区7580155盐田区402565宝安区265360625龙岗区420560980光明新区65100165坪山新区6580145龙华新区130230360大鹏新区20180200合计12

19、50175030003、强区放权 深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定（市政府令第288号，以下简称决定）的出台，进一步推进城市更新领域强区放权，强化市级统筹和区级决策，通过职权调整实现审批提速提效，推动城市更新加快实施。主要内容：关于市规划国土委职权的调整。原由市规划国土委行使的城市更新项目的行政审批、行政确认、行政服务、行政处罚、行政检查等职权、除地名许可、测绘查丈、房地产预 售、房地产权登记、档案管理事项外，调整至各区行使。包括:（1）负责城市更新单元计划审查。（2）负责城市更新单元规划审查、报批或者审批。（3）负责城市更新项目的土地和建筑物、息核查及权属认定（含城市更新项目的历

20、史用地处置）。（4）负责城市更新项目用地报批，建设用地规划许可证核发，城市更新项目地价核算、国有土地使用权出让合同签订、合同落实情况验收和监管、移交政府用地的入库。（5）负责城市更新项目建设工程规划许可证核发、建设工程规划验收、以及其他相关的规划管理工作。（6）负责涉及城市更新项目的其他行政确认、行政处罚、行政检查、信息公开、信访维稳等相关事项。（7）负责与城市更新项目管理实施相关的其他未列举事项。深圳城市规划体系优化对比图（由“三层次五阶段”规划为“两层次”规划） 改革前 改革后二、深圳城市更新问题分析 城市更新是一项系统的综合工程，涉及诸多要素与诸多利益的平衡，必然是一个历时漫长、不确定性

21、较大的复杂过程，有开发商形象地总结为“拆不动，赔不起，玩不转”。（一）拆迁难度大 按照深圳市城市更新办法实施细则规定：“住宅类小区，100%业主同意并签署拆迁补偿安置协议方能进行下一步工作”，这是旧改的最大难点。2010年最先试点的木头龙、南苑新村等8个老旧住宅小区改造，因达不到100%业主的同意，至今无一成功推动；2013年3月，鉴于老旧住宅小区旧改易造成诸多利益纠纷，进而引发社会问题，政府决定除非有严重的质量问题或重大公共设施、基础设施建设需要，原则上暂不进行拆除重建。（二）拆迁补偿标准高 城市更新拆迁补偿，涉及到各方利益的博弈，从蔡屋围改造，到岗厦、大冲村改造，拆迁补偿纠纷如影随行，大多

22、数是以开发商最终开出较高的补偿条件为代价。补偿标准高，还体现在开发商要对违法建筑进行埋单补偿，加大了旧改成本，提高了旧改的门槛，同时也加剧了村民非法抢建加建行为，布吉三联村竟然有村民把占地100平米的宅基地，通过钻洞、爬山等方式加建到3000多平米，堪称全国之最。（三）城市更新实施主体恶性竞争 城市更新项目前期投入资金大，投资回报期较长，但由于改造地段升值、政策优惠等因素，其毛利率依然高于通过招拍挂流程获得的开发项目。故开发商对城市更新项目趋之若鹜，往往为争夺一个旧改项目，通过互相抬升拆赔比，进行恶性竞争。众所周知，万科和佳兆业对于南园新村旧改项目，将拆赔比提升至惊人的1:1.4，最后被政府叫

23、停。（四）政府自主参与更新机制尚待完善 城市更新作为一项系统工程，涉及国土、规划、发改、经贸等多个职能部门，在实际操作层面，政府自主参与城市更新的机制尚未建立完善，加外现有城市更新法规政策缺漏，对更新改造的项目往往采用“一事一议”、“一村一策”等个案操作方式，容易滋生不公平的现象。三、深圳城市更新发展新趋势 2015年1月5日，广东省委巡视组，点名批评深圳房地产开发商主导城市更新引发的“并发症”比较严重。同时，佳兆业事件的爆发，暴露出深圳城市更新可能涉及“暗箱操作”及利益输送等问题，深圳城市更新面临新形势与新选择。（一）城市更新仍是主流 2011年，深圳土地供应出现存量土地供应首次超过新增土地

24、供应的拐点，2012年存量用地供应规模达到高峰，占供地总量近75%，2013年及2014年存量用地供应比例均在60%以上。据业内人士预测，若深圳已批准的400余个城市更新项目全部消化，供应土地可支撑深圳未来20-30年的需求，这意味着，面对住宅用地供应捉襟见肘的局面，城市更新仍是深圳未来城市发展的主流，也是推动城市发展的大战略。（二）城市更新单元大片区化 深圳市城市更新以市场化推动为主，但存在更新片区整体统筹不足，市场主体选取的更新区域与政府重点发展区域存在偏差、城市更新单元规模偏小、大型公共配套难以落实等问题。对此，2016暂行措施创新提出了政府主导、自上而下的重点更新单元方式，由区政府组织

25、进行更新计划申报、更新单元规划编制，选择市场主体进行整体实施，充分发挥政府、市场两方面的作用。“十三五”期间全市重点更新单元试点项目约为10个，应当属于十三五规划划定的优先拆除重建区域，同时，特区内的重点更新单元拆除范围用地面积原则上不小于15万平方米，特区外的不小于30万平方米。（三）城市更新模式变革1、参于模式变革 政府层面 区级政府根据辖区发展需要、城市更新政策要求及相关权利主体意愿，初步划定重点更新单元范围，由市规划国土部门统筹上报市政府批准后，列入城市更新单元计划，由区级政府组织以公开方式选择一家市场主体实施。 开发商层面 佳兆业事件，可能成为深圳旧改开发模式从粗放型转为精细化运营的

26、一个转折点。随着利润空间的降低，以及不确定性因素和风险的相对增加，开发商介入城市更新项目的态度会更加谨慎，过去开发商只要拿到项目，就能赚大钱的日子一去不复返了，开发商必须通过专业化与精细化运作，控制成本，创造收益。2、监管制度变革 深圳此轮地产风暴，或将对更新模式产生重要影响，项目审批将会更加严格透明，同时，政府可能会调整旧改流程，比如参照香港模式，政府主导拆迁，按周边楼价赔偿拆迁户，解决好动迁等前期问题，然后出让净地让房企进行开发；政府亦可将成片的旧改项目用地进行拆分，切割成多个小地块，交由不同的房企进行开发，以此割断官员和单独某一家房企之间的利益输送链条。（四）明确以城市和谐发展为核心的更

27、新目标 城市更新作为一项重要公共政策，必须坚持“以人为本”的原则，最大程度地推动社会整体的发展和进步。因而在城市更新过程中，政府必须树立正确的价值取向，把提升城市居住水平、完善城市功能为城市更新的基本出发点，把实现经济增长和产业提升、社会结构优化、资源环境可持续发展作为城市更新的目标。在整体的政策目标指引下，根据城市发展不同的阶段配置相应的政策法规，探索全面改造、综合整治、功能置换等多种实施手段，提高城市更新的效率。（五）坚持市场化动作激发城市更新活力目前，深圳正通过不断加大城市更新的力度，实现土地的二次开发利用和存量挖潜及土地资源的高效利用。其动力一方面源于自身的发展需要，另一方面源于政策的

28、不断改革创新、先行先试。在实践中，深圳始终坚持市场化运作的机制是城市更新的一大特点。即一直坚持“政府引导、让市场来运作的方式”，取得了良好效果。“政府引导”就是着重发挥好政府在城市更新中的引导和服务作用，简政放权。市级层面主要负责政策制定、计划和规划的整体统筹，区级层面主要负责项目实施的协调和监管。 “市场运作”就是充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用。一方面，放松行政管制，通过鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者联合实施城市更新的方式。另一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。四、城市更新主要运作模式分析（一）城市发展基金模式城市发展基金是地方政府牵头发起设立的，募集资金主

29、要用于城市建设。 其特点有：（1）地方政府牵头，由财政部负责，当地最大的地方政府平台公司负责具体执行。（2）投资方向为地方基础设施项目，公益性明显。（3）财政资金为还款来源。（4）投资方式主要为固定投资收益，地方投资平台提供增信（AA+）以上。 城市发展基金实施流程（二）MUT模式针对大规模的，多功能的城市更新项目，由于单一主体，单次难以直接完成，因此产生MUT更新模式。MUT的适用环境是大型的，需要进行全面功能改变，且必须是开发目标明确的多功能配套地区的开发。其特点如下： （1）利用项目规划组（委员会）与开发商（业主）的互动，保证整个项目目标的实现。 （2）利用模块划分思路，保证模块的相对独

30、立与完整性，保证单模块开发的资金收回。 （3）每个建设阶段保证相对完整，尽量保证每一建设阶段能够收回成本供下一阶段建设使用。 （4）寻求各模块新的增长点，在此基础上形成整体价值的全面重建。 （5）规划委员会和开发业主、承包商保持互动，保证所有建设阶段的完成满足最初的规划目标。MUT更新模式实施流程（三）SUR模式 SUR模式是软性城市更新模式（Soft Urban Renewal）的缩写，在时间应用中其突出的特点是，在城市更新过程中不强制原住民一次性搬迁，而是采取边更新边搬迁的方式。在目前城市更新的应用中这一模式主要用于对小规模住宅区的改造。（四）IDP模式 IDP模式是指通过改建和开发计划来进行改造，以施主体自发式改造为主，这项计划目的在于对街区进行空间改造。这种改造模式不宜于控制改造进程，而且由多主体参与改造的方式很容易降低改造标准。五、深圳城市更新对房地产金融的新机遇（一）深圳未来房地产市场可期 2016年深圳市GDP超1.94万亿元，人均GDP16.74万元居全国首位。增速居全省各地市第一。经济总量居全国第四位，比2015年增近2000亿元，创历史新高。 深圳是特大一线城市，由于受地域限制，深圳存量新供应的土地极少，加上经济的快速增长及人口不断流入，深圳房地产前景乐观，渴望进入深圳市场的开发商必须选择旧改项目进入，存量的旧改项目成为稀缺资源，被大