循环经济视野下的旅游资源保护法律之缺失与完善.docx

1、循环经济视野下的旅游资源保护法律之缺失与完善循环经济视野下的旅游资源保护法律之缺失与完善摘要旅游业素有“无烟工业”之称，但随着旅游经济的不断发展，尤其是在眼前利益的驱使下，各种旅游经营者急功近利的短视下的盲目开发建设活动和游人不当的旅游活动，不但会导致旅游资源破坏和退化，而且还会引起生态系统失衡和环境质量恶化。然而，现行法律法规中对旅游资源保护薄弱，存在着诸多的缺陷与空白。国际上发展循环经济的大趋势也对旅游资源保护立法提出了新要求。在对旅游资源保护立法时，应遵循可持续发展的最佳模式循环经济模式，从而促进旅游资源的保护与循环利用，实现可持续发展。 关键词 旅游资源 循环经济 立法 20世纪90年

2、代以来， 面对全球人口剧增、资源短缺、环境污染和生态蜕变的严峻形势，可持续发展战略正逐步被各国和地区接受和实施，其发展的最佳模式循环经济模式，亦正被各国无论是发达国家还是发展中国家所重视，并提出应该在发展循环经济的同时建立循环社会，实现环境与经济的协调发展。进入新的世纪后，我国明确提出了要走新型工业化道路，发展循环经济是我国未来社会经济可持续发展的最佳模式选择。1 可持续发展是具有全国性的战略目标，旅游业的发展同样应该遵循这一战略目标。旅游的可持续发展必须以旅游资源的可持续、循环开发利用为前提，其发展必须遵循循环经济的发展要求。 一、国际发展循环经济形势对旅游资源立法的要求1995年4月，联合

3、国教科文组织、环境规划署和世界旅游组织在西班牙召开了“可持续旅游发展世界会议”，包括中国在内的75个国家和地区的600多名代表出席，会议最后通过了可持续旅游发展宪章和可持续旅游发展行动计划。宪章指出，“旅游是世界现象，也是许多国家社会经济和政治发展的重要因素，是人类最高和最深层的愿望”。“旅游具有两重性，一方面旅游能够促进社会经济、文化的发展，同时，旅游也加剧了环境的损耗和地方特色的消失。”2 的确，从资源开发和保护角度来看，旅游资源是旅游地生态环境的重要构成部分，其具有生态性、脆弱性和可变性特征。3虽然旅游业素有“无烟工业”之称，但随着旅游经济的不断发展，尤其是在眼前利益的驱使下，各种旅游经

4、营者急功近利的短视下的盲目开发建设活动和游人不当的旅游活动，不但会导致旅游资源破坏和退化，而且还会引起生态系统失衡和环境质量恶化。随着旅游业的迅速发展，旅游对资源与环境的负面影响日益表现出来。有专家指出，由于近几十年来野外旅游活动的急剧增长，给资源与环境带来的危害程度和影响不亚于乱砍滥伐森林、无计划开采矿产、过度放牧及各种工业污染。4研究表明，旅游活动对水、土壤、大气、野生动植物等旅游资源要素和生态环境系统都有不利影响。5 在循环经济联合国大会关于旅游业的21世纪议程认为，“在维持生态系统承载力范围内生活的同时改善人类生活质量如果一项活动是可持续性的，实际上它可以永远地延续下去”。6 而在可持

5、续发展的目标下，循环经济就是认识到地球资源的有限性，从而提出应该循环有效地利用各种资源，并融环境保护理念于资源的开发利用中。保护日益稀缺的资源，同时提高资源配置率。旅游资源是一种稀缺、有限资源，其开发利用必须杜绝原有盲目无规划开发及低水平的重复建设、恶性循环。旅游的可持续发展要求旅游资源的开发必须遵循可持续发展的最佳模式循环经济模式，从而促进旅游资源的保护与循环利用。 在循环经济下，通过预防代替末端治理，各个环节全方位地节约资源和保护环境，它需要富有远见地制定与循环经济发展模式相对应的资源环境法律制度。然而，我国旅游业一向重开发、轻保护，重经营、轻管理，理念滞后，旅游环境与资源保护措施落后，旅

6、游资源破坏和环境污染现象严重。目前，旅游资源的法律保障还是一个相当薄弱的环节，不仅没有相关的立法保障旅游资源的可持续利用，而且现行的环境资源的单行要素保护法律法规及地方法规中涉及到旅游资源的，也存在着诸多问题。 二、现行法律法规中关于旅游资源保护的缺失我国现在还没有综合性的旅游基本法，只有国务院颁布的旅行社和导游管理两个行政法规，其管理范围和法规层次远远达不到旅游业发展的需要，也不能满足旅游资源保护的需要。在旅游资源保护方面，我国并没有专门的旅游资源保护法，与旅游资源保护有关的法律法规主要散见于各环境与资源单行要素保护法律及行政法规、部门规章中。旅游资源保护法律法规较为松散，缺乏系统性和整体性

7、。 特别区域环境保护法中关于旅游资源保护的规定 旅游资源分布相对较集中的区域如：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园等，一般都是具有特定的自然和社会历史特征，且国家采取特别措施加以保护。现行对特别区域环境进行保护的法律法规主要有：自然保护区条例、风景名胜区管理暂行条例、森林公园管理办法等。 但三部法规涉及旅游资源开发与保护的条文甚少，而且仅有的这几个条文规定十分笼统，也不全面。其中，对旅游噪声污染、废水污染等的规定均是空白，对待环境生态这样最具整体性的问题，如此简单的法律保障是远远不够的。其缺陷具体 1、从立法目的上看，三部法规对立法目的作了如下规定：自然保护区条例第一条： “为了加强自然保护

8、区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例。”；风景名胜区管理暂行条例第一条：“为了加强对风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜资源，特制定本条例。”；森林公园管理办法第一条：“为了加强森林公园管理，合理利用森林风景资源，发展森林旅游，根据中华人民共和国森林法和国家有关规定，制定本办法。”由此观之，三部法规都过分注重对资源的利用，而轻保护，且体现不出对下一代利益的保护和可持续发展原则，这是不符合现代环境立法趋势的。概括和比较分析世界各国环境立法关于目的性的规定，不难发现随着经济和社会的发展，以美、日等为代表的西方国家在环境与自然资源立法目的上的规定体现了当代环境理念的基本要求

9、，在立法目的的理念上逐步树立了生态利益优先的现代环境价值观，将保护目标已扩大到保护未来时代人类的利益以及生态环境的安全。7 加拿大在这方面也比较突出，其立法体现了代内公平与代际公平的观念及反映了对生态完整性的保护。加拿大国家公园法是唯一一个由联邦立法确定，且在管理中将生态因子作为重要方面考虑的法律。如：加拿大国家公园法中规定：“国家公园是加拿大自然遗产的组成部分，应该作为一种传统的财产永远保留下去，以便现在的和未来的加拿大人都可以享受到这些与众不同的未受干扰的自然景色其动物、植物以及生态环境尽可能存在于自然状态之中。”8我国的三部法规中丝毫没有涉及对生态的完整性的保护，环境权的体现也找不到踪影

10、，缺少价值理念的支撑，难以从整体上自始至终的贯彻好保护。因为在一系列立法的过程中，目的的设定才是第一重要的，它是立法者将一定社会的价值观在成文法上所作出的表现和反映。而法律规范的具体内容则是在这种价值观的指导下制定的。因此，价值观是制定和实施法律、解释和适用法律的指导原理和理论基础。9没有成熟稳定及科学的的价值观作立法指导思想是立法缺陷的根源，从而使立法的目的模糊不清，立法者的尺度也模糊不清。这种模糊不清在环境立法中不仅表现在立法目的上，基本原则和制度的设计、权利义务的界定等等都因为多目的或者说是多价值尺度而受到影响。 2、在管理体制上，从现行法规的规定看，我国林业部颁布的森林公园管理办法规定

11、国家森林公园由林业部主管。10国务院颁布的中华人民共和国自然保护区条例规定自然保护区归国务院环境保护行政主管部门负责。11国务院的风景名胜区管理暂行条例中指出各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。12但当一个旅游景区拥有多个头衔，且又可做旅游景区时，旅游局又来插一脚，这就涉及到一个“多头管理，多重目标”的问题。各部分又如何划分权限？ 以何为重？ 如何协调？谁有最终的决策权？！权责的不明确，难以使资源得到实际保护。特别是位于行政交界处的风景景区，管理更加混乱，导致旅游地的资源遭到破坏，污染严重，对旅游地的生态环境造成很大危害。 现在一些行政部门带有经济利益主体的性质。那些可以收费，

12、发放许可证，分配项目的事权成为行政部门争相认领的东西，甚至自己设卡设租，在部门之间争夺不已。这些含金量高的管理权成为一些部门同时关心的“热区”，即管理的重叠区，而另一些虽事关重大但无私利可图的事却互相推诿，形成有关部门均不关心的“冷区”，管理的“空白区”。许多资源破坏的事都误在这样的扯皮上。此时，森林公园管理办法、风景名胜区管理暂行条例、自然保护区条例、文物保护法“各行其道”，各法规适用时出现矛盾，不利于对旅游资源的保护。 3、从颁布的时间上看，风景名胜区管理暂行条例颁布于自然保护区条例颁布森林公园管理办法 颁布，虽然自然保护区条例、森林公园管理办法是在我国1992年确立可持续发展战略后颁布的

13、，但却未将可持续发展的思想贯彻其中。且三部法规本身存在着大量不适应保护资源的诸多有待进一步修改之处。如：1994年林业部发布的森林公园管理办法第一条中指明其根据中华人民共和国森林法制定），但是中华人民共和国森林法已于1998年进行修改，也就是说国家森林公园的立法并没有跟上其立法依据的修改；又如：中国21世纪初可持续发展行动纲要中规定：“加强风景名胜区保护。按照”严格保护、统一管理、合理开发、永续利用“的原则，编制风景名胜区规划，并严格实施。风景名胜区规划中要划定核心保护区保护范围，制定专项保护规划，确定保护重点和保护措施。核心保护区禁止与资源保护无关的工程建设。风景名胜区规划要与当地土地利用总

14、体规划协调一致。”风景名胜区管理暂行条例制定已有20年了，20年后的今天，现行法调整的社会关系发生了重大变化，早该修改与完善，将中国21世纪初可持续发展行动纲要中之精神和要求予以贯彻。 由于80年代及90年代初期，我国环境立法大多是应急立法，所以三部法规征显着浓重的工具性意味，法规条文用语的规范性、严密性及条文设置的逻辑性上也存在着很多不足。如：森林公园管理办法中缺少关于违法责任的规定，第十二条：“禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。” 森林公园管理办法中规定禁止为何行为，但是当行为人违反该法规定时，却没有任何关于法律责任与制裁措施的规定！从一个完整的法律规范结构的因

15、果链条来看，凡是法律授予的权利，必须要通过有关制裁的规定来保护，这恰恰体现出法律调整的基本特征之一在于法的国家强制性，即对违法行为必须追究法律责任，通过对违法的制裁保护合法权利。13 自然保护区、风景名胜区、森林公园本都是国家采取特别措施保护的区域，但其立法的效力等级却高低不一。自然保护区条例、风景名胜区管理暂行条例是国务院颁布的行政法规，森林公园管理办法是林业部颁布的部门规章，这会影响三者的执行效力。而且国务院颁布的行政法规之法律效力是低于法律的，现行各环境要素单行法的效力层次基本上已是法律，而现实中：自然保护区、风景名胜区、森林公园是各环境要素的综合，三者法规的立法层次反而却低于其他环境要

16、素单行法的效力，这种现实与立法的冲突更进一步的影响了其效力。 4、从调整范围上看，对旅游资源的保护与开发，有很多重要领域，三部法规还未能涵盖。如：一些正在开发中的偏远的旅游景区，由于不属于三部法规中的任何一部的调整范围，开发者的开发无法可依。然而，由于地理位置的偏远和交通的不便，这些地区多数为还未被人为干扰和破坏的区域，其自然、人文、生态价值不可小觑，只是因为未经申报审批而未划入特殊区域来进行特别保护。但，这些区域恰恰是更应予以重点保护的。由于调整范围的狭窄，使得很多可贵的旅游资源遭到破坏却无法寻求救济。 综上，自然保护区条例、风景名胜区管理暂行条例、森林公园管理办法自身有着诸多的不足与矛盾重

17、重，再加上对旅游资源的保护与开发规定甚少，很难对旅游资源进行有效的保护。 各环境与资源保护单行法中关于旅游资源保护的规定 现行各环境与资源保护单行法中涉及到旅游资源的有 1、2002年10月28日新修订的文物保护法在总则中第九条规定“旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。”14 2、1998年8月29日修订的土地管理法在总则中第四条定义“建设用地”采用概括式与列举式相结合中，有涉及旅游用地。15 3、草原法在2002年12月28日修订时，新增了两条有关旅游资源的条文关于在草原上开展经营性旅游活动的义务性规定及罚则。一个是在第六章保护中第52条的义务性规则；另一个是在第八

18、章法律责任中第69条的罚则。16 4、海洋环境保护法在总则规定该法适用范围中，将旅游活动纳入。 17 5、水污染防治法 在第三章：水污染防治的监督管理中第二十条有对生活饮用水地表水源一级保护区对旅游活动的禁止性规的。18 6、大气污染防治法第二章：大气污染防治的监督管理中第十七条关于大气污染防治重点城市的规定中涵盖了重点旅游城市。19 7 、现行其他各环境与自然资源保护单行立法如：森林法、野生植物保护条例、野生动物保护法、渔业法、水法、水土保持法矿产资源法、农业法农业野生植物保护办法、草原防火条例环境噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等中均无关于旅游问题的规定。现行单行的几部法律法规中已经

19、涉及到旅游资源的，大多都是在总则中原则的规定一下，其可操作性相对来说很小。再者，各单行环境与自然资源法律法规只是从对单个环境要素的保护角度规定。当然，这些法律法规确实起到了一定的积极作用，但它们的制定并没有考虑到也不可能考虑到旅游资源环境的整体性、综合性，其内容也没有反映出旅游活动的特点，所以针对性不强，难以妥善解决旅游活动领域中特有的法律问题。 地方法规中关于旅游资源保护的规定 据笔者统计，截至2005年6月，全国已有30个省、自治区、直辖市，15个省会城市，15个地市州，2个自治县制订并颁布了综合性地方旅游法规，从内容上看，主要规定了：旅游规划与建设、旅游资源的开发与保护、旅游经营、旅游管

20、理、旅游者权利义务、法律责任等内容。就旅游资源的保护与开发专门立法的，现在全国仅有厦门、内蒙古和汕头经济特区，其分别制订了厦门市旅游资源保护和开发管理暂行规定、内蒙古旅游资源开发管理暂行规定、汕头经济特区旅游资源保护和开发管理规定。 这些地方法规在中央暂无统一立法的情况下，对弥补中央立法的不足，因地制宜地解决各地问题，有效地建立并保障新的社会秩序，规范当地旅游业及对旅游资源的开发和保护，起到了一定的作用。但仍然存在着一些问题 1、目前由于缺乏国家性法律的指导和规范，各地立法水平和步伐参差不齐：有的省市早已制订且根据需要进行了第三次修改，如海南省旅游条例1995年制订， 1998年、2002年、

21、2004年分别进行了修改。而有的地方却尚未颁布第一部，如：青海省。这些地方立法只在本行政区域内具有拘束力，对其它地方没有强制力。而且各地出台的旅游管理条例指导原则、内容不一，处罚尺度不同，这些都与当前旅游业跨区域、跨行业联动发展的形势不相适应。2004年中国旅游业发展的第一个产业特征，是全国区域旅游合作蓬勃发展。不仅全国区域旅游合作出现了新的高潮，而且区域旅游合作的力度、深度和广度都有了进一步拓展合作主体更加积极，合作层次更加丰富，合作内容更加全面。在此形势下，现行各地旅游法规的统一就尤为重要。 2、各地方旅游法规的名称过多、过杂，不规范。有称“旅游管理条例”的，如浙江省旅游管理条例、湖南省旅

22、游管理条例、黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县旅游管理条例；有称“旅游业管理办法”的，如：、石家庄市旅游业管理办法、杭州市旅游业管理办法；有称“旅游管理办法”的，如：新乡市旅游管理办法、呼和浩特市旅游管理办法；有称“旅游条例”的，如上海市旅游条例、山西省旅游条例；还有称“旅游市场管理办法”的，如：西宁市旅游市场管理办法、汕头经济特区旅游市场管理办法。 虽同是就旅游的综合性地方立法，效力等级相同或类似，但名称有很大差异，甚至同一地区的名称也不相同，如河北省在1991制订了河北省旅游业管理暂行规定1996年修改时变为：河北省旅游业管理条例2003年又更名为：河北省旅游条例。这种情形，使得立法后不利于对法

23、进行分类、清理、汇编等其他法的系统化工作；不利于对立法资料进行分类、编排、整理和统计，也不利于开展法学特别是立法学的研究。而且，难以使司法者和守法者通过名称便能了解法的性质、内容和效力等级，从而了解法与自己的司法业务和日常工作生活有什么关系，使自己在司法和守法时避免盲目性、增强自觉性。例如：汕头经济特区旅游市场管理办法中规定了对导游、旅游经营者、旅游企业、旅行社等旅游市场方面的规范，而西宁是旅游市场管理办法中除了规范旅行社、导游外，对旅游规划和旅游资源开发利用与保护也包涵在内，这就有些文不对题。两个同称为“旅游市场管理办法”，调整范围却差别很大。一个是调整的是旅游市场部分，另一个是综合性的旅游

24、法规。 现行地方旅游法规的名称有待进一步规范化。因为，法的名称作为法的内部结构中第一层次的、每个法必备的要件，它的科学化、完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化，都有重要意义。20 3、各地方法规在普遍存在着在逻辑结构上不很完整的问题，只有行为模式而缺少相应的法的后果。问题比较突出的主要体现在两个方面：第一，是在对旅游资源开发保护的规定上。如：厦门市旅游管理条例第十一条 “各级人民政府应采取有效措施保护和合理开发利用旅游资源。禁止任何单位和个人破坏、擅自开发旅游资源。”规定了行为模式，但在法律责任一章从第44条到 54条却无相应的法的后果之规定；第二，是在对旅游者义务的规定上。

25、如：辽宁省旅游管理条例第二十八条：“ 旅游者在旅游活动中，应当保护旅游资源，爱护旅游设施，自觉遵守旅游秩序和旅游景区、景点的安全规定和卫生规定。”在法律责任一章缺少相应的法的后果的规定。 现行地方法规、条例更多的是单方面强调旅游法律关系中的旅游企业，还未将注意力放到旅游者身上，这样不利于对旅游者行为的约束。旅游者既是旅游业的经济来源，又是旅游活动的主体，其行为直接关系到旅游企业的利益和旅游资源的保护，必须对旅游者的义务作出明确的法律规定以约束其行为。我国现行地方旅游法规修订、完善的过程中，已经开始注意到旅游者权益的保护，而对旅游者义务的规定是一个空白。目前现状是以旅游企业权利的规定作为对旅游者

26、义务的限定，但无罚则，约束力微弱。这种在立法中忽视规范旅游者行为及缺少相应制裁的作法，已经带来了很多的麻烦和问题。许多旅游景点因旅游者素质低，缺乏维护公共旅游场所环境卫生的习惯，将吃喝剩下的包装随地乱扔，在文物上乱刻乱画，随意践踏致使旅游资源受到严重破坏，旅游可持续发展受到了严峻的考验。 法律规范应是一种特殊的、在逻辑上周全的规范，一个完整的法律规范在结构上应由三个要素组成假定、处理、制裁。否认完整规范应由三要素构成，就无法理解法律调整的基本特点，无法理解国家强制力的保障对于法律调整的意义，进而混淆法律与其他调整方式的区别21。在对旅游资源这种有着重要生态人文价值的资源的保护上，无相应的明确的

27、制裁是很难达到保护目的的。 4、各地方旅游法规中“旅游资源保护”一章之问题。 旅游资源是旅游业生存和发展的物质基础。旅游资源的可持续利用，是实现旅游业可持续发展的重要保证，也是对生态资源的重要保障。实现旅游资源的可持续利用，必须对旅游资源进行保护性开发。 各地方法规中对旅游资源保护和开发一般都单独列章，名称为“旅游资源开发与保护”，“旅游规划 ”，“旅游资源管理”等等。在内容上主要规定了：旅游资源定义、开发旅游资源的原则、旅游规划的制定、禁止和限制的活动等等。其中不足之处有以下几点 第一，在对待旅游资源时，开发保护基本原则的设定上过分重视其经济功能，充斥着经济开发的意味，只单从旅游业的发展角度

28、考虑，对保护轻视。请看武汉市旅游管理条例第十二条：“ 任何单位和个人都应当珍惜、爱护旅游资源。开发利用旅游资源、建设旅游基础设施，应当与旅游业发展规划相适应，建筑风格应当与周围环境相协调。禁止在旅游景区内设立有污染、损害环境风貌、有碍景观的建设项目。”此条文虽规定了禁止性义务来保护旅游资源，但其却从为了不影响景观，不影响旅游经济的角度保护，而却不是从其生态意义上来保护。 世界旅游组织在成立时的海牙旅游宣言附录的第23条规定：“在旅游规划和区域开发方面，国家应保证经济发展与生态环境之间的协调平衡。”旅游权利法案第6条及第3条第5款规定：“必须保护野生的及其它自然资源”：“为了当前和造福于子孙后代

29、，应该保护包括人文、社会和文化在内的旅游环境，因为它们是人类的共同财富。”22这些规定不但涉及到对生态的保护，还涉及到了代际的利益。把旅游资源当成人类共同财富来看，在环境恶化严重可持续发展呼声高涨的今天，值得我国旅游立法借鉴。 第二，在旅游资源的开发和规划问题上，缺少公众意见及公众参与。如：江苏省旅游管理条例第十二条“ 旅游项目建设和区域性旅游资源开发，应当充分调查研究和科学论证，避免重复建设；应当符合本地旅游规划和城乡建设规划，布局合理，特色鲜明，建筑风格与周围环境相协调。开发旅游景区景点，建设旅游度假区等大型旅游项目，在立项时，有关审批部门应当事先书面征求旅游管理部门的意见。” ；厦门市旅

30、游管理条例第十五条 “兴建旅游饭店、度假村、游乐场等旅游建设项目，须先征得市旅游行政管理部门书面意见后，再按照有关规定办理建设审批手续。”等等，都未规定公众的参与权。 我国宪法明确规定：“人们依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我过实行民主和公众参与环境管理的宪法根据。环境保护法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这些都为实行环境民主和公众参与环境保护与自然资源开发保护提供了原则性的法律依据。然而，开发旅游景区景点，建设大型旅游项目对旅游资源势必会造成影响，且对当地的居民的影响是

31、最大的，现行法规中开发和规划却无任何公众的参与，这不仅不符合环境保护法的规定，与宪法也是不相符的。同时，也是不利于旅游业可持续发展实现的。 里约大会通过的21世纪议程，用了一整篇共11章的篇幅专门论述包括公众参与问题在内的环境民主问题，认为公众的广泛参与和社会团体的真正介入是实现可持续发展的重要条件之一。 中国21世纪议程也明确指出：“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”23由于当代可持续发展和环境保护具有综合性、广泛性等特点，只有实行公众参与，才能实现对环境资源的全面、系统有效管理，才能协调好人与环境的关系、实现人与自然的和谐共处。24由此可见，在旅游资源保护、开发、规划时公众参与是绝对不可缺少的一环。 第三，对旅游资源的开发并未规定环境影响评价制度。目前大多数地方旅游法规仅针对报批部门等作出规定，对工程建设前的环境影响评价却无规定。如：贵州省旅游业管理条例第九条：“ 建设旅游星级饭店、景区及大中型旅游专用设施项目，应当符合旅游业发展规划，经州、市以上旅游管理部门同意后，再按有关建设程序规定报批。” 这不仅不利于保护旅游资源与环境，也未将环境法的基本制度之一环境影响评价制度很好的贯彻。 环境影响评价是科学决策、民主决策的基础之一，是综合决策的根据和前提。环境影响评价制度是环境影响评价工作的法定化、正规化和程序化实