东亚福利模式下的中韩社会政策比较.docx

1、东亚福利模式下的中韩社会政策比较东亚福利模式下的中韩社会政策比较 韩克庆 金炳彻 汪东方【摘要】 东亚福利模式具有低福利支出、低制度覆盖率、不公平性、多元化、重视家庭保障等特征。文章通过梳理中国和韩国社会政策的形成和发展过程，总结出中韩两国社会政策的相似特征，包括深受自由主义福利体制的影响、普遍性福利的持续扩大、学习西方发达国家已有的政策模式等几个方面。文章认为，中韩两国的社会政策体系都是在学习和借鉴西方发达国家经验和教训的基础上发展起来的，并且在学习的过程中不断做出调整，以便应对本国出现的社会问题，缓解发展进程中的社会矛盾。无论是中国还是韩国，真正对国家发展、社会进步以及人民福祉发挥作用的，

2、是结合本国经济发展特点和政治体制、能够解决社会问题、实现社会公正的社会政策。【关键词】 东亚福利模式；社会政策；新自由主义；中国；韩国 埃斯平-安德森（Gsta Esping|Andersen）1990年在福利资本主义的三个世界一书中首次提出“福利体制”的概念，并提出社会民主主义、自由主义和保守主义三种福利体制。关于福利体制的研究自此引起了学术界的强烈兴趣。之后，埃斯平-安德森在转变中的福利国家一书中指出，东亚国家和地区的社会福利发展可以解释为：围绕国家建设的主要目标而采取的适应性学习与发展的战略。福利体制可以看作内在和外在压力共同作用的结果。东亚的社会福利发展模式与西方经验相比并不一致（埃斯

3、平-安德森，2010：313）。近年来，很多学者以东亚福利体制为研究对象，试图发现一种不同于“三个世界”中所讲的新的福利模式。经过二十多年的探索，关于东亚地区是否存在一种所谓的“东亚福利模式”仍然众说纷纭。 至于东亚福利模式能否成立，这是一个很复杂的命题。它涉及到福利模式划分的标准，埃斯平-安德森的划分无疑具有开创性的意义，然而，任何研究都是有局限性的。判断东亚福利模式是否存在的关键在于探寻出其社会福利特征所蕴含的深层次的规律，推断这些规律是否完全不同于其他三种福利模式，进而认定东亚地区的福利体制能否称为一种模式。一、东亚福利模式的提出和特征 自20世纪下半叶以来，以日本、韩国、新加坡、中国台

4、湾和香港为代表的东亚国家或地区出现了经济发展奇迹。然而，社会福利并不是同步发展的，东亚国家的社会政策往往扮演着为经济发展服务的角色。随着经济发展到一定阶段，东亚国家普遍正在或者准备采取扩展国民福利的措施。与此同时，西方发达国家呈现了缩减国家福利的趋势。东亚国家的经济奇迹是如何产生的？东亚国家的福利制度是如何与经济制度实现良好结合的？东亚国家的福利问题引起了研究者的广泛关注。1985年，Dixon和Kim出版了亚洲社会福利；1986年，Rose和Shiratori出版了福利国家：东方和西方，东亚福利体制的相关研究由此而兴起。一些学者提出了“东亚福利模式”（East Asia welfare mo

5、del）或“东亚福利体制”（East Asia welfare regime）等概念，用以指称东亚新兴经济体在社会福利发展方面所具有的某些共性，而这些共性又是西方福利国家模式所不具备的（Jones，1993：198217；Goodman，White & Kwon，1998；Lin，1999）。东亚各国尽管地理位置接近，在文化传统、发展战略以及政治环境等方面也有相似之处，但又在历史发展、基本国情、人口状况、经济发展水平、福利制度等方面存在显著差异。因此，关于东亚模式是否存在，目前在学界存在很大争议。（1）东亚福利模式的相似特征第一，低福利支出。亚洲大多数国家或地区的国民福利水平比较低，福利开支比

6、重较小（White & Goodman，1998:122）。Holliday & Wilding（2003）更为系统地指出，东亚社会福利体制的社会政策有九个共同的特性：（1）低的政府福利支出；（2）关注经济成长的积极性福利政策；（3）政府对福利的敌视态度；（4）强烈的残补概念；（5）以家庭为中心；（6）政府扮演规范及鼓励的角色；（7）片段零散方案的福利发展；（8）借助福利来支持及建立政权的稳定与合法性；（9）对福利权的有限承诺。亚洲开发银行在2008年5月14日发布的一份对亚洲各国政府社会福利开支的比较研究报告社会保护指数显示，亚洲各国用于社会福利的平均开支低于GDP的5%，给予失业人口、老人

7、、穷人和残疾人的财政资助平均水平仅达到联合国规定的35%（郑功成，2009）。第二，低制度覆盖率。除日本、韩国等极少数国家外，亚洲多数国家的社会保险覆盖率都很低。以中国为例，参加养老保险的人数只占应参加养老保险人数的20%，领取养老金的人数在同龄人口中只占20%左右；即使是最低生活保障制度，亦仅有5%左右的人口直接受益；医疗保障体系建设步伐虽然在加快，但还有3亿左右的城乡人口缺乏医疗保障，而在农村参加了合作医疗的乡村居民实际得到的医疗保障待遇不足其医疗支出的1/3。在印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾、巴基斯坦、蒙古等国家，均可以发现类似的情形（郑功成，2009）。第三，不公平性。在东亚

8、地区，社会政策实行“精英主义”，通过必要的福利政策来保证国家和地区精英和重要的国家工作人员的忠诚。在该区域，公务员、军人和其他重要的公共部门的工作人员的福利在范围和数量上都比较优厚，而一些弱势群体则经常被排除在体制之外（林闽钢，2008）。东亚地区的社会福利制度并未很好地发挥促进社会公平的作用。第四，多元化。由于东亚特定的社会、经济和文化背景，社会政策的改革与发展呈现出有别于欧美现行模式的发展走势，而呈现出多元的发展格局（林义，2000）。日本是一种亚洲型的福利国家，新加坡选择了独特的公积金模式，中国正在形成自己的混合型福利制度，其他国家在福利制度安排方面亦有很大差异（郑功成，2009）。第五

9、，重视家庭保障。因为儒家思想强调家庭的责任和义务，因而可以诱导人们减少对国家福利的期待，形成以家庭为中心的社会福利体制（韩朴炳铉、高春兰，2007）。有关研究表明，受工业化进程的影响，东亚各国和地区的家庭结构也受到前所未有的冲击，家庭结构小型化、核心化与城市化的进程相伴而发展。但家庭结构和家庭内关系仍然非常密切而区别于欧美家庭结构。家庭保障仍然是东亚地区社会保障极为重要的组成部分（林义，2000）。（二）关于东亚福利模式的争论东亚各国或地区在历史传统、基本国情、人口密度、政治制度、社会结构、发展水平、生活方式以及价值观念等方面存在明显的差异之处，这些因素的不同导致了东亚各国或地区的社会福利体制

10、各具特色。尽管东亚福利体制呈现出了一些共同的特征，然而，关于东亚福利模式是否存在，学术界仍然存在很多争议，很难把它们归结为一个同质的、统一的东亚福利模式（A.Walker & C.K.Wong，2005:216）。一些学者认为所谓的“东亚福利模式”概念是无效的。例如，武川正吾（2007:107109）认为，传统的“福利东方主义”观念使一些研究者把东亚社会视为同质的社会，从而建构了一个“均等齐一的东亚之像”，但事实上，由于这些国家或地区的历史传统及其现代化进程具有很大差异，因而所谓的“东亚模型”、“东亚主义”等概念是缺乏研究基础的。Ramesh（2004:16）也认为，“东亚福利模式”是一个无用

11、的概念，因为东亚各国或地区原本就存在一定差异，而且这种差异自20世纪90年代后期以来表现得更为明显。熊跃根（2007；2008）在研究中指出，东亚福利并不存在一个统一的模式，而福利体制更不是单一的形式，实际上表现出了明显的多样性。林卡、赵怀娟（2010）则认为，“根据什么标准确立福利类型或模式”是在东亚福利研究中不能回避的关键问题，地理区域不能作为福利模式的划分依据。即便通过研究可以确认存在着某种意义上的东亚模式，但其形成基础也绝非是这些国家或地区所在的地理范围。纵观东亚各国或地区的社会政策实践，可以发现其模式选择是不同的。日本选择了收入分配与经济增长并重的发展战略，在20世纪50年代末、60

12、年代初建立了普遍主义的社会保险制度。新加坡于1955年建立了强制储蓄的中央公积金制度，独立后的新加坡政府继承了这一制度模式，并在覆盖范围和用途等方面有了进一步的发展，现已演变为给全体社会成员提供养老、医疗、住房等保障项目的社会保险制度，覆盖范围也从公共和私人部门的雇员扩大到了自雇者。时至今日，台湾地区基本形成了劳工权益保障、医疗健康保险和职业性保障三大社会福利体系，从项目的成长、特定对象的受保水平和制度完备程度来看，军公教人员所享受的保障待遇显然优于劳工、农民和其他职业者。在香港地区，政府的“不干预政策”对社会政策产生了突出的影响，社会政策的主导思想一直是力求减少政府责任，加大个人的自我保障。

13、二、韩国社会政策的发展及特点 （一）韩国社会政策的发展各国社会政策的实施及其发展都有所不同，这是因为各国在经济、社会、政治、文化等因素上是有差别的。因此，一个国家或社会的社会、经济、政治等诸多因素维持着与社会政策的关联性，形成了一个非常密切的互动关系，这可以帮助我们明确社会政策的主要特点（韩金永和等，2009）。韩国社会政策的发展大致分为如下两个阶段：第一阶段是韩国社会政策的形成时期，大致从解放后美军政府（19451948）介入到全斗焕政府（19801987）之前。美军政府经济政策的重心放在维持现状上，为了在政治、军事战略层面上解决经济混乱，于是导入了援助物资。当时的社会政策带有极度限制性和保

14、障对象的选择性等色彩，美军政府的救助措施包括设施、公共、应急、灾害等一般性的救助，以及为战后回归的灾民及越南避难民等设立的收容救助、失业救助、住宅救助等（韩李永焕，1989），这一时期的社会政策总体上具有施舍性、稳定性、应急性等特征。李承晚政府张勉政府（19481961）时期的社会政策在国家层面上支持公务员等特殊阶层，表现出很强的政治性统治特征，而在民间层面则以设施保护为中心，具有浓厚的依赖国外援助的慈善性、应急救护性倾向。在这一时期，政府制定了一系列的法律，包括有关国家有功人员补偿的军士援护法（1950），有关劳动的劳动标准法（1953），社会保险相关的公务员年金法（1960）等。朴正熙政府

15、（19611979）的国家主导型经济开发政策以经济发展为先，持续维持“先发展后分配”的政治统治，制定了10多个有关社会政策的法令（参见表1）（韩崔京淑，2001）。全斗焕政府（19801987）以威权主义为主，一定程度上具有稳定政治和抵制社会运动等特性（韩郑泰焕，2003），仍然是为确保政权的正当性而服务的（韩朴尚勋，1995）。总之，在解放后美军政府的介入到全斗焕政府，这一时期从以社会援助为主发展到现代制度化的社会政策体系，可以看作韩国社会政策的形成时期。第二阶段是韩国社会政策的发展时期，以1987年民主化抗争和劳动者斗争为起点，即从卢泰愚政府（19881992）到李明博政府（2007年至今

16、），持续了20多年。为了满足国民不断涌现的民主化和劳动者斗争，卢泰愚政府（19881992）建立了相关的社会政策措施。社会政策立足于普遍主义，扩大了适用对象的范围，不但包括特定阶层，而且还覆盖了一般国民。这一时期的社会政策逐步形成了福利国家的基础框架。其中最低工资法和国民年金法是于1988年1月1日起实施的。金泳三政府（19931997）确立了民间人员成为政权政治伙伴的政治性民主主义制度。金泳三政府的社会政策主张国民最低生活保障等生活质量全球化和将这些问题具体化的韩国式福利模型，社会保险制度也在渐进式地扩大。1997年后期的经济危机造成了大量的破产和失业，由此出现了收入中断、家庭解体、流浪人员

17、的增加及自杀率的上升等连锁社会问题。金大中政府（19982002）提出应该为有劳动能力的人提供工作岗位，其他人则应该由国家保障其最基本的生存权力。这一时期的社会政策是以应对经济危机的生产性福利理念为基础的，基于这一理念对社会保险和社会救助进行了再设计。这一时期整顿的社会保险将所有国民都纳入了对象范围之内，但临时工等非正规就业劳动者还是被排除在社会保险制度之外。此外，国民最低生活保障制度（1999）得以颁布。为了预防因失业和贫困造成的家庭不和睦演变为家庭暴力，同时又保护在无可奈何的情况下解体的家庭，韩国制定和修正了家庭暴力防止法（1998）、父母福利法（2002）、儿童福利法（1999）、残疾人

18、福利法（1999）等一系列法令。卢武铉政府（20032007）在执政初期就将“参与”和“脱离威权主义”设立为政治方向。参与性福利在变化的社会中反映出新的福利需求和市民社会的成熟（韩保健福祉部，2006）。这一时期的社会政策度是以参与性福利理论为背景，继承和发展金大中政府的生产性福利。参与性福利在变化的社会中，反映出新的福利需求和市民社会的成熟等。李明博政府上台以后，坚持了以“747”和“大运河”代表的成长主义、开发主义为主的新自由主义政策，这反而加剧了社会两极分化。由于李明博政府针对支持他的富裕阶层实施了大规模减税，这就弱化了对社会福利的投资力，主张实施“能动型福利”政策。“能动型福利”是在市

19、场功能上引进福利概念的，它意味着为受益者提供不必等候的上门服务。实现能动型福利的4大战略有：（1）提供基于生命周期的一生福利；（2）预防型、针对型、综合型福利；（3）利用市场功能稳定国民经济；（4）脱离社会危险的安全社会等。李明博政府的社会政策，从表面看起来与前几届总统似乎一样，但李明博政府在福利方面，与过去金大中和卢武铉政府有很大差异。就李明博政府2009年9月份发布的减税政策来看，这个政策与“为市民扩大福利”是有一定距离的（韩金善斌，2009）。这个政策规定，降低0.7%的继承税；降低与低收入阶层无任何关系的免税店的所得税；减轻法人税负担。增大上层阶级和大企业财阀财产规模的政策与扩大对大多

20、数国民有益的社会福利政策是相反的。从2009年度社会福利方面的预算可以看到，有关保健福利预算的纯增加额是7兆3700亿韩币；但其中有5兆2809亿韩币是参与政府以法律和制度所造成的不可避免的增加额。所以去掉这些自然增加的部分，几乎没有纯增加的部分。可以说，李明博政府的社会政策比较稳健，但走的仍然是缩减社会福利制度的道路。由此扩大的社会不平等程度，会成为下层阶级发挥自己潜在能力的绊脚石；会抑制人们行事自由，使之在韩国社会引起社会不安定。（二）韩国社会政策发展的特点20世纪90年代以前，韩国只重视以消除绝对贫困为目标的经济存量的增长，而非对国民生活质量的考虑以及对弱势阶层的援助。因此，对社会上弱势

21、阶层的援助不足，应对由失业、年老、疾病等引起的社会风险的制度框架也不够完善。但是，进入20世纪90年代以后，韩国开始切实感受到社会政策的必要性，并在“增长与社会政策之均衡”的新范式下政府开始阶段性地扩大在社会政策方面的投资。从金大中政府开始，到李明博政府，这一时期有着其独特的背景。政治上，因国民对民主化要求的爆发以及劳动者斗争等因素，奠定了由形式性民主主义向实质性民主主义过渡的基础。而经济上，由于全球化的影响以及韩国独特的经济体制，造成了1997年后期严重的经济危机。这一过程中发生的失业、贫困以及非正规就业的增加，家庭解体等社会经济问题在不同程度上造成了社会的两级分化；此外，低出生率、老龄化使

22、这一时期的韩国社会雪上加霜。地区分权政策、地区福利环境也都随之发生了变化。在第一阶段，韩国社会政策的性质可归纳如下：第一，解放后将日本统治时期的残渣原封不动地移植过来，并将其制度化。如社会救助，日军统治时期的朝鲜救护令，在美军政府时期称为救护原则，朴正熙政府时期称为生活保护制度，这不过是“换汤不换药”的改名过程，在内容上与朝鲜救护令没有太大的差别。第二，社会政策被当作一种维持统治和确保社会安定的工具。以军事政变掌握政权的朴正熙政府和全斗焕政府通过大量的社会政策立法，将社会政策作为政治手段灵活运用。这些政策立法不过是名义上的国民保障，实际上并没有对一般国民实施普遍性发放。第三，经济发展总是先于福

23、利发展。为经济发展服务的福利制度以国家战略为目标进行构筑，并且效力于市场和企业，所以经常被劳动者代言的劳工运动和市民学生运动彻底打压。这种关系在结果上阻断了保障生存权和社会权的社会政策的发展。第四，民间福利与国家性社会福利相比占有更大的份额。“625”战争和绝对贫困情况下民间国外援助机构进行的援助具有很强的施舍性和应急救护性。依赖外国援助的民间福利比国家性社会福利占据更大的份额。由于外国援助逐步撤退，国家社会福利不得不起而代之。而且，当时一般国民的贫困和健康等问题让位于经济发展，大部分责任是由个人和家庭承担的。在第二阶段，韩国社会政策的特征清晰地体现了出来。第一，普遍性社会福利持续扩大。一方面

24、是由民主化和劳工运动引出的，另一方面也是为了应对经济危机而做出的政策调整。通过民主化，国民的需要浮出了水面，由国民选出的总统致力于提供满足国民需求的社会福利。如果说接受劳工运动的力量是福利国家的原动力，那么一系列的劳动者斗争对普遍性福利的发展就起到了极大的作用。而且，这一时期急速壮大的市民社会团体对普遍性社会福利的形成也起到了一定的作用。第二，虽然建立了普遍主义社会福利制度，但国家在社会政策中的责任与国内民间部门相比，则表现出被抑制的状态。在与OECD国家的比较中，韩国社会福利支出仍处于最低水平。这显现出新自由主义下的社会政策的特征，将社会政策的重心放在了建立制度上，而提高社会福利水平面临着诸

25、多局限。第三，除卢泰愚政府以外的其他政府都建立并实践了自己主张的福利理论与福利计划。全球化、经济危机、社会两级分化、低出生率、老龄化等的影响都反映了国民多种多样的社会福利需要，这需要从国家层面采取社会政策来进行战略性调整。如金泳三政府提出了以国民最低生活保障为代表的韩国式社会政策模型，金大中政府提出了以劳动联系性社会政策为代表的生产性福利，卢武铉政府提出了使发展与分配达到良性互动均衡的参与性福利与多样化的社会政策计划。3、中国社会政策的发展及特征 （一）中国社会政策发展的几个阶段新中国成立以来，中国社会政策经历了两次大的制度变革。第一次制度变革是新中国成立后逐步建立起适应社会主义计划经济体制的

26、国家保险制度、单位福利和集体保障的社会政策体系；第二次制度变革是改革开放以后，逐步从计划经济体制下的政策体系向市场经济体制下的新型社会政策体系转化。在制度变革进程中，中国社会政策的发展经历了三个阶段。第一个阶段是计划经济体制下社会政策的建立和稳定时期，大致从1949年建国到1978年改革开放之前。这一时期从建国后城镇企业职工劳动保险制度、公费医疗制度、企业集体福利制度、机关事业单位退休制度到农村“五保”制度、农村合作医疗制度等制度建立，逐步形成城乡二元板块下的国家福利保障模式。总体来说，计划经济体制下的中国社会政策，是一种城乡分割的二元政策体系：在城市，针对劳动者是以国家保险为主体、以单位福利

27、为补充的制度设计，辅之以针对少数贫困者（如城市“三无”人员）的社会救济；在农村，则是一种以人民公社生产大队生产小队的“三级所有、队为基础”的集体福利。这一时期中国社会政策的典型特征是国家单位保障下的普遍主义福利。第二个阶段是从计划经济体制向市场经济体制的过渡和衔接时期，大致从1979年到1997年新型社会政策体系开始构建。这一时期，从最初的农村土地改革到城市国有企业、集体企业改革，市场经济全面取代计划经济。在社会政策领域，全面祛除计划经济体制下附着在经济组织和企事业单位身上无所不包的福利包袱。在这一过程中，许多在计划经济时期建立和完善起来的社会政策，面临着政策基础逐步瓦解、政策有效性明显降低等

28、问题，甚至在有的领域出现了政策真空，在更多领域则是政策扭曲或者政策残缺不全。福利住房、公费教育也开始向市场化、商品化、私有化、产业化方向发展。其后，随着改革开放的逐步深入，一些新的经济问题和社会矛盾日益突出，构建适应社会主义市场经济体制的社会政策也成为经济发展的必然要求。在这种背景下，很多地方进行了养老保险、医疗保险等社会保险制度的改革试点，并初步建立了社会统筹和个人账户相结合的社会保险制度模式，上海等地则探索实施了针对城市下岗失业贫困群体的最低生活保障制度。这一时期中国社会政策集中体现了从普遍主义的福利体制向选择性的自由主义福利体制过渡和转折的特征。第三个阶段是新型社会政策体系的建立和完善时

29、期，大致从1998年开始至今。这一时期有三个特点：一是社会政策的管理体制几经调整。1998年，原国家劳动人事部更名为劳动和社会保障部，在管理体制上强化了对社会保险各项事务的管理职能。2008年劳动和社会保障部又与人事部合并，组建成立人力资源和社会保障部。二是各项福利政策密集出台。首先是各项社会保险制度逐步建立和完善起来，如城镇职工养老保险制度、职工基本医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、城镇居民医疗保险制度、新型农村合作医疗保险制度、新型农村养老保险制度等。2010年10月28日中华人民共和国社会保险法的颁布，标志着社会保险制度基本定型。同时，各项社会救助、社会福利服务、教育福利、住房福

30、利等相关政策也陆续出台，如城市居民最低生活保障条例等（见表2）。三是社会政策的价值导向发生根本性转变，公平、正义等制度理念逐步取代了效率优先、补救式保障等观念。这一时期中国社会政策开始从自由主义的选择性福利向普遍主义的制度性福利转化。（二）市场化改革以来中国社会政策的特征第一，具有一定的自由主义色彩。众所周知，改革开放以来，中国社会政策是围绕建立社会主义市场经济体制开始构建的。这有两层含义：其一，市场化改革是中国社会政策构建的基础性条件；其二，中国社会政策建设也是市场化改革的一部分。具有自由主义特征的市场化改革使得中国社会福利建设带有浓厚的新自由主义色彩（韩克庆，2008；2010）。按照埃斯

31、平-安德森的描述，最小化的自由放任的社会政策是自由主义思想的题中之义。当自由主义的普遍主义理想与现实当中由其带来的社会二元化（social dualism）和社会污名（social stigma）相矛盾时，自由主义国家便通过建立一种刻意带有惩戒性和污名化的贫困救济来应对市场失灵，之后逐步走向现代家计调查式的社会救助（Esping-Andersen，1990：62）。市场化改革以来，中国社会固有的二元分割性、贫富差距逐渐加大的社会现实以及由污名带来的社会排斥，都符合安德森所称的自由主义社会政策面临的困境。如果安德森描述的自由主义社会政策及其制度安排是一种福利体制的普遍规律，那么，当前中国社会所面

32、临的首要的政策构建也必然是贫困救济以及家计调查式的社会救助体系的建立和完善。第二，经济发展主导的政策变革。市场化改革以来中国政策的变迁是政府主导或政治拉动的改革。从结构功能主义的理论出发，政治系统的变迁受经济系统的影响，二者都有一个从分化到调适的过程。从某种程度上说，中国社会政策的发展虽然最初是经济改革或者经济系统的变迁诱发的，但当经济系统和政治系统逐步分离后，现阶段中国社会政策已经成为中国政治改革或者政治系统变迁的一个重要组成部分。从当前中国政治系统的运行来看，单一的经济发展目标正在或者已经向政治民主和社会建设的多元目标转向。中国社会政策的功能也正在或者已经从为市场经济改革配套的目标，转向解决贫富差距、促进社会公正等多元目标。第三，急速扩张的社会政策体系。新世纪以来，中国社会政策出现迅速发展的特征，各项政策措施进入快速扩张的时期。在社会救助政策方面，中国政府先后建立了城市最低生活保障制度、城市流浪乞讨人员救助管理制度、城市贫困家庭廉租住房制度、医疗救助、教育救助等社会救助制度，在管理体制上也做了