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1、辽大教授的论文 研究生复试有用论全球化时代城市政府的角色与职能*顾爱华(辽宁大学哲学与公共管理学院,辽宁沈阳110036)摘要:全球化背景下城市管理的特点要求政府角色及职能的重新定位。全球化时代城市管理的特点是城市发展与管理的同质化、整合化、人性化、专业化、智能化和高效率。全球化要求城市政府承担起表现性角色,即政府要体现社会公平与效率、社会的管理能力与服务水平及社会发展与进步程度。这就要求政府成为民意的政府、有限的政府、责任的政府、开放的政府和修错的政府。上述角色要求城市政府应该从社会发展与进步、关心人、尊重人和提高人的生活质量出发,履行导向性的职能,为城市发展掌舵;规划性的职能,为城市发展描

2、绘蓝图;预算性的职能,为城市发展整合资源;规范性的职能,为城市发展提供秩序;服务性的职能,为城市发展提供保障。通过政府职能的有效履行,促进社会平等和社会进步,实现城市区域社会的可持续发展。关键词:城市政府;政府角色;政府职能城市是社会发展最活跃的细胞和中心地区,其政府角色定位是否正确、行政职能界定是否科学直接关系到城市的发展前途与命运,特别是在全球化时代表现得更加突出。一、全球化时代城市政府管理的特点“全球化”(Globalization)一词从20世纪60年代的法国和美国诞生后,作为人类进步的象征和推动社会转型的动力很快引起了各国的重视,成为全世界的通用词汇。全球化作为不同区域在不同地域进行

3、经济、社会和政治的全方位交流,正在对整个社会以及城市发展产生重大影响,使城市管理呈现出一些新特点:1城市发展与管理的同质化。全球化使当今世界信息传播和人口流动的速度加快、距离缩短,地球变得越来越小已经是大部分人的共同感受;全球经济互相往来,强势资本日益向全球扩张,全球公司日益取代封闭的一国范围内的企业而占据着市场的最大份额;全球文化交流和互动也空前加强,地方文化和国别文化受到了国际强势话语的冲击,文化的一体化倾向伴随着各弱势文化多元化的努力和反抗而日益明显;人类社会面临的诸多共同危机,如环境污染、国际犯罪、人权保护,等等,使各国政府的共识增多,合作加强。全球化的趋势,对我国城市管理产生了深刻影

4、响,使城市管理出现了同质化的特点。同质化使得世界各国的城市管理具有共同性、互补性和互动性。城市管理面临共同的发展前景、共同的发展途径、共同的发展问题和共同的解决手段等等。2城市发展与管理的整合化。全球化要求城市具备整合各种力量和配置各种资源的能力。城市发展与管理的整合化,即城市管理的一体化。城市政府通过整合城市主体之间的关系,使城市主体之间以多种协作形式进行社会要素的组合配置,形成有序和规范的协作关系,发挥城市的整体效能。调节主体之间的纠纷和冲突,为社会主体之间的各种联合协作牵线搭桥,通过调整市区内的人力资源、产业资源、物质资源,形成资源互补,避免重复的统一标准和发展战略等都属于整合功能。整合

5、可以发挥城市的整体功能,通过沟通和协调,使城市布局、行业规划更趋于合理,使城市管理发展方向明确,避免低水平发展和重复建设,实现人尽其用、物尽其力、货畅其流、息尽其畅。整合功能的有效发挥,可以协调组织之间的共同利益,完善、扩大和延伸组织本身的各种功能,从而形成新的社会活动主体,获得城市发展竞争中的优势地位。3城市发展与管理的人性化。全球化的主体是人,目的也是为了人,这和城市化过程是一致的。城市无论从起源上看,还是从表现形式上看,都是人类居住的一种形式。表现、容纳这种形式的物质基础,不是别的,正是城市空间。城市发展与管理对象主要是两个方面:一是地理空间,二是人类群体。因此,城市发展与管理工作的核心

6、,是安排处理与人口密切相关的城市空间的使用和布局,通过合理使用城市空间,使城市容纳的所有部门和机构的建筑、设施,所有居民的活动在城市发展中处于最优状态,即通过管理让人的生活更美好。所以,城市管理要走人性化的路子,一切从人出发,一切为了人,一切尊重人,一切服务于人。城市的发展应该有利于人类生存,城市规划应该有利于人类的生活,城市的设施应该为人服务,给人提供方便、舒适、美丽的环境。4城市发展与管理的专业化。全球化带来的社会分化要求城市管理的专业化,城市管理的专业化就呼吁专家治市。建立政治家与管理专家相结合的城市管理体制,在民选市长的基础上,聘用城市经理,启用专家管理城市,形成全民爱市、专家治市的格

7、局。用专业化的管理体制,采用先进的城市管理手段,加快城市沟通的速度和效率,全面提高城市管理质量,以及应付环境变化的能力,解决城市发展的公共设施更新问题、公共服务水平问题、城市协调发展问题、城市环境美化问题和城市人口就业问题等等。避免外行管理和“交学费管理”,形成专业化的科学治理城市格局。5城市发展与管理的智能化。城市管理是一项系统工程,涉及城市政治、经济和文化诸多领域,如何省时省力地进行管理早已进入科学家的研究视野,其中智能化就是城市管理的一个发展方向。智能化就是自动化,城市的供水、供电、公共照明、供气、交通系统、环境养护系统和下水系统等都可以实现电脑调控,提高使用效率。逐步实现城市的人流、物

8、流、信息流调控自动化。通过城市发展,全面提高城市政府管理能力,应对全球化挑战。二、全球化时代城市政府的角色定位全球化要求城市政府承担起表现性角色,即市政府要成为表现社会制度与秩序、表现社会行为规范、价值观念、思想道德等为目的的社会角色。这一角色要求城市政府要体现社会公平与效率、社会的管理能力与服务水平和社会发展与进步。城市政府在社会中所起的主要作用是表现社会公平、社会正义,维护社会秩序,实现社会稳定。作为组织形态的政府只能按照纳税人的意愿充当社会的掌舵人和仲裁者,不能去做盈利性的、参与性的事。我们现在所说的“错位”、“越位”、“缺位”都是因为政府角色出现问题造成的。因此,还政府表现性角色就成了

9、转变政府职能的关键环节。表现性角色的政府应该是民意的政府、有限的政府、责任的政府、开放的政府和修错的政府。1民意的政府。现代城市管理是一种民主管理,民主管理需要民主机制作为基础,城市政府应该是民意的政府,这样才能具有城市管理的合法地位及权力。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,“主权在民”是我国的宪法原则,人不授权是我国政府的权力来源,我国城市政府是按照宪法和地方各级人民政府组织法规定由人民民主选举产生的,这为城市政府管理得到民意的支持打下了合法基础。民意政府要求行政首长必须对人民负责,必须想城市人民之所想,为城市人民之所为,全心全意为市民服务。如果城市行政首长违背人民的意愿,

10、人民有权罢免他。2有限的政府。有限的政府即市政府的公共权力要受到法律和范围的限制,以监督其按民意的要求行政。首先,受法律的限制,即政府权力是法无授权即禁止,依法行政。也就是说,法律没有规定的事政府就不能做,做了就违法了。这和公民权利正好是相反的,公民权利是法无禁止即自由,罪由法定和无罪推定。原因是政府的行为是公共行为,公共行为必须体现公共意志;公民行为是个人120辽宁大学学报(哲学社会科学版)2006年体现个人的意志。其次,受范围的限制。市政府的权力是公共权力,公共权力只在公共事务领域有效,超出公共领域,公共权力就无效。在公共领域,对国家事务和社会公共事务进行管理是政府的绝对权威,市民必须尊重

11、并服从;但进入民事领域(私法领域)从事民事行为时,公共权力的权威就不存在了,政府必须以平等的身份与公民或民间团体进行交往,不能强制对方作一定行为或不作一定行为,否则构成侵权。3责任的政府。责任的政府要求政府必须对纳税人即公民负责。责任政府中的责任有两层含义:一是意味着政府职权是一种职责,依法行使职权本身就是一种义务;二是政府必须承担没能履行应尽义务而造成的不利后果。用什么形式来承担没尽义务的不利后果呢?就是用责任的方式。都负什么责任呢?主要负法律责任和政治责任。法律责任就是政府要对法律负责,承担民事、经济、刑事等责任。政治责任,就是对市人大和选民负责。对市人大负责就是接受市人大的监督和罢免,对

12、选民负责就是辞职。城市政府行政首长有了错误必须负责任,不能换个地方照样做官。对人民负责、受人民监督、为人民服务是城市政府的工作宗旨。4开放的政府。开放的政府就意味着政府不能搞暗箱操作,不能搞政治神秘主义,必须把政府行为置于市民的监督之下。它包括如下内容:第一,政府职位开放。当官不是少数人的专利,而是大多数人的一种职业选择。政府要保证市民都有平等的选举机会和参加公务员考试机会。把优秀的人才选拔上来做城市的管理者和领导者,实现精英管理。第二,政府决策的开放性。这种开放,一方面,表现为公民可以依法了解和监督决策过程;另一方面,公民可以利用合法的形式和方式把自己的意见输入到决策机构中以使政府决策能够反

13、映民意。实现市政府决策的民主化和科学化,避免出现“拍脑袋、拍胸脯、拍大腿和拍屁股”的决策。5修错的政府。理性告诉我们,人类永远不可能找到将人类社会变成天堂的办法,只有通过无休止的尝试和错误才能取得不断的进步。因此,没有不犯错误的政府,问题是采取什么办法能使政府尽量少犯错误,办法就是采取限任制,限任制就是一种修错机制。限任制就是给权力机关和政府及政务类公务员设定任职期限和届数,到点就下去。政府不是常常犯错误不商量吗,限任制让政府犯错误没机会。我国城市政府行政首长任期是5年,连选只能连任一次。既使是政府犯错误或领导职务公务员无能也只能是5年,不可能是他本人的终生。限任制使政府可以少犯错误或不犯错误

14、,这是我国的宪法精神,也是政府宗旨的体现和社会主义民主的要求。综上所述,城市政府的表现性角色既是法律规定,也是人民愿望,有市民支持的政府才是大有作为的政府,才能在全球化时代稳操胜券。三、全球化时代城市政府职能全球化时代城市政府的作用越来越大,在社会中的地位越来越重要,因此,城市政府职能的定位及发挥就成了城市社会发展的关键。1导向性的职能为城市发展掌舵。城市发展不要“救世主”,而要“掌舵人”。政府职能要切实转变到经济调节、社会管理、公共服务上来,把企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业,把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。政府机关不宜也不

15、可能管得太多,不能用计划经济体制下的办法来管理社会,那种管理其实是管制。现代的城市管理应该是“善治”,是建立在人性化基础上的高品质的公务服务提供者,为城市发展提供目标与方向,指引城市发展的价值取向,引导城发展的战略等等。将城市发展的环状思维过渡到网状思维,封闭思维发展到开放思维。2规划性的职能为城市发展描绘篮图。规划是城市发展的方向与定位,城市发展的潜力和管理水平取决于城市的整体规划。城市政府应该启用专家决策系统来搞好城市的整体规划,合理使用城市的人力、物力、财力和信息资源,特别是土地资源,规划城市社区的不同功能,按照功能需要建设好不同类型的社区。城市发展规划要有思维、有定位、有章法。城市要以

16、金融和商业为中心,向核心城市的方向发展。3预算的职能为城市发展整合资源。城市政府最重要的职能是在市人民代表大会的监督下使用好纳税人的钱,确定建设目标,引导资金流投资者,而是规划者;政府不是谋利者,而是预算者,在预算上不允许权力和利益挂钩,不允许利用权力寻租。预算应该公开,明细地列清每一笔资金的用途,将纳税人的钱置于市民的监督之下。政府预算应该有重点和导向。重点是教育、社会保障和公共服务开支;导向是把钱用在公民基本公共需求上。不能随意地花纳税的钱,更不能用纳税人的钱来做政绩工程。4规范的职能为城市发展提供秩序。全球化呼吁秩序,城市秩序是一个城市发展的命脉,秩序的提供应该是城市政府的规范职能。政府

17、应该通过市人大或政府运用行政立法权将城市生活的各个领域用规范固定下来,供人们遵守。如,公共秩序、工作秩序、投资秩序、教育秩序等都应该有规范约束,并认真执行规范。同时还应该对公民进行遵守公共秩序的宣传与教育,形成一种正确的舆论导向,通过强大的宣传力量引导市民成为遵守秩序的模范,把遵守社会秩序变成公民的生活方式和行为习惯,提升城市的文明程度。5服务性职能为城市发展提供保障。政府最重要的资源是人民,政府只有为人民服务,并得到人民的认可,才能为自己的统治建立合法的基础。因此,在现代社会,政府行政机关在本质上是社会服务机关,这不仅取决于国家的性质,也取决于公共权力的目的与性质,政府不仅是单纯的管制部门,

18、而是为社会和公众提供服务的部门,是兴利除弊的部门,是满足人民各种需要的部门。因此,政府要为市民提供教育、社会保障、法律制度等诸多公共服务,通过政府职能的有效行使,促进社会平等、社会进步,实现社会的可持续发展。论政府行政责任制度的内涵、本质及功能*顾爱华摘要:行政责任制度是国家政治制度的重要组成部分,是公民对政府管理进行民主监督的制度安排。行政责任制度是政府及公务员与社会交往的产物,是政府行政的规则,其本质属于社会政治历史范畴、政治关系范畴和政府规范范畴。探讨行政责任制度的内涵、本质及功能,对政府树立新型行政价值观,塑造廉洁高效政府形象,建立政府与公民之间的良性互动关系,促进服务型政府建设具有重

19、要意义。关键词:政府行政责任;制度;功能一、行政责任制度的内涵政府的行政责任制度是伴随人类对公共领域认识的深化与管理成熟而建立起来的,它是人类处理政府与社会关系的一种处事规则及行为准则。行政责任制度表现为以政府为中心的各种宏观责任制度、中观责任制度和微观责任制度的总和,是国家政治制度和政治体制的有机组织部分,具有丰富的内涵。1行政责任制度是政府及公务员与社会交往的产物马克思在德意志意识形态中说:“现存的制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”。马克思的这个分析,揭示了制度的本质是生活在社会中的人们将互相交往中形成的共识作为共同遵循的准则,行政责任制度的产生也不例外。由于政府是公共管理组织,

20、掌握公共权力,在社会交往中处于强势地位,因此,在政府管理社会过程中很容易对人民造成伤害,如何既发挥政府管理社会的有效功能,又防止公共权力对社会造成的伤害就成了一个重要问题。人类在国家制度设计上限制政府的公共权力,即保证政府权力的有限性,让政府“法无授权即禁止”,体现对人民权利的保护,让人民“法无禁止即自由”,体现对公民个人自由的尊重就成为一种必然选择,并逐渐形成了处理政府与人民之间互动关系的共识:第一,行政责任制度是政府与公民之间群体行为关系的规则。它规范人民的权力主体地位和政府权力的合法性来源,约束政府运用公共权力为人民服务,而不能滥用权力损害人民利益;第二,行政责任制度是一种社会性的行为。

21、马克思认为,人的本质是社会关系的总和,交往是一种社会交往,涉及到众多的社会关系,政府与人民关系涉及到社会关系的方方面面,在对政府与人民之间发生的各种社会关系进行规范和互动过程中就形成了行政责任制度;第三,行政责任制度是处理政府与人民关系的准则。政府的管理既是给人民提供公共服务,也是一种广泛的社会互动过程,所以,政府管理是一种重要的社会交往活动,为了提高交往的效率,节约交往的资源,降低交往的成本,人们必须约定一些共同遵守的准则,这些准则就构成了行政责任制度。随着政府职能的扩大,行政责任制度也随着不断扩展与完善,成为社会政治制度的有机组成部分,而行政责任制度也就成为约束政府与人民社会交往关系的规范

22、。责任制度是一种政治规则美国学者诺斯认为:“制度是一个社会的游戏规则,或更正式地说是人类设计的、构建人们相互行为的约束条件。它们由正式规则(成文法、普通法、规章)、非正式规则(习俗、行为准则和自我约束的行为规范),以及两者的执行特征组成。”2(P10)“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范,它旨在约束主体福利或效用最大利益的个人行为”3(P226)。将制度看是社会规则是很多学者的共识。罗尔斯从政治学的角度说,“我要把制度理解为一种公开的规范体系”4(P50)。这些思想家们的看法都揭示出一个共同点即制度是人类处理相互关系的规则,这些规则即包括了正式规则,也包括了非正式规则。

23、既然制度是一种社会规则,那么,行政责任制度就是社会规则的一种,它是政府为了实现公平有效的管理而对政府组织及公务员因其公共权力地位和公职身份对授权者、法律以及行政法规所承担责任而制定的原则和行为方式的总和5(P486),它是规范政府与人民之间关系的政治规则,包含两个方面的内容,第一,规范政府与人民关系的正式准则,主要体现为政治法律制度等成文规则。它是不同的治团体为了存续和利益分配而在相互作用过程中,通过复杂的“交易”方式共同选择的制度安排和共同遵守的关于政治性社会行为的规则体系,是要求政府及公务员共同遵守的、按一定程序行政的规则或行动准则;第二,非正式规则,即在一定历史条件下形成的政府文化、公务

24、员行为方式等道德体系,主要体现为行政伦理和工作作风。它是存在于人的观念中、靠人的自我约束和舆论监督实施的行政道德、行政习俗和政治惯例等。法律制度是宏观层次的行政责任制度,主要规范政府与人民之间的政治关系;规章则表现为中观层面的行政责任制度,主要规范政府的组织行为;行政道德反映的是微观层面的行政责任制度,主要规范公务员在公共管理方面的职务行为。三个层面的责任制度目的指向都是规范政府的公共权力,约束公务员的管理行为,防止公共权力滥用和腐败,保证公共权力为人民服务,实现社会公共利益的最大化。3行政责任制度是一种政府组织形式行政责任制度是在政府组织中形成的,它实质上是政府组织的规则,这种规则通过政府组

25、织形式体现出来,在近现代就表现为责任政府制度,即在国家民主框架内,政府承担着政治的、法律的、道义的责任。非正式规则就隐含在政府文化和政府行为中,这正说明了为什么在不同国家使用的同一制度,但是结果却大相径庭的原因之一。正式规则体现为政府组织的构成及运行程序,政府组织就是建立在规则基础上的,并按照规则要求运行的。同时,政府组织的制度互动导致制度变迁,政府组织演进是制度变迁的起点,也是政府制度变迁的结果6(P33-35)。从组织的角度而言,行政责任制度在主从关系上可分为两个层次:行政责任制度环境和行政责任制度安排。行政责任制度环境是指一系列用来规范政府职能及公务员行政管理职务行为的基本规则。行政责任

26、制度环境是一国的基本制度规定,其中宪法及其相关的法律结构至关重要,它决定、影响其他的行政责任制度安排。行政责任制度安排是指在公共管理领域内活动或某项具体行政管理活动方式的规范性约定。行政责任制度安排从行政责任制度环境中派生,是一些具体行政责任制度。行政责任制度是在长期的政府管理活动实践中形成的政府及公务员共同遵守的规则,是在历史上形成的由行政关系与行政规则构成的行政管理领域的体系。由上可见,行政责任制度是在政府组织中形成的,它既是社会规范政府管理关系的规则,同时也是政府组织的运行规则,还是政府组织发展的重要依托。通过以上分析,行政责任制度的本质含义可以理解为:在一定历史条件和文化背景下形成的,

27、规范政府及公务员公共管理行为的具体规则及规则体系。规则体系即行政责任制度系统,它既包括正式规则,主要是成文的法律、法规、规章等,也包括非正式规则,如行政价值观、行政道德观、政治风俗、政治习惯、约定俗成的政治惯例等;既包括宪法、基本政治制度等一些重大的制度环境意义上的制度,也包括政府侵权赔偿制度等制度安排意义上的制度;既包括国家机构权力制约与关系的制度,也包括政府组织特别是政府的组织形式和内部运转制度等等。与此相适应,行政责任制度分为非正式制度和正式制度。非正式制度是政府在长期公共管理中俗成的行为规范,如政治惯例和政治习俗等,它们具有持久的生命力,并构成政治文化的一部分。这些非正式制度表现在政府

28、管理实践中,就是社会对政府公信力的期望及对公务员道德素质等方面的要求。正式制度指有明确条文规定的制度,以及虽无明确条文规定,司法部门司法时可以依据的规则。表现为宪法对国家机构的设定,对政府职能的规范,对政府行为准则的规定等,正式制度只是整个国家政治制度体系的一部分,还有一部分空间仍然由非正式制度来约束,非正式制度主要体现为政治惯例和政治习俗。非正式制度不仅补充完善正式制度,而且使人们在进行政治利益和政治关系交往时,不用临时殚精竭虑制约条款,习俗和传统自然而然地就能够规范人们的行为。非正式制度也存在一定局限性,没有正式制度,非正式制度实施难有可靠保障。正向政府的诚信行为是由严厉的对政府不诚信行为

29、惩罚的结果一样,有了这样严厉的正式制度,才保证了政府及公务员对公职的勤奋和对国家的忠诚。非正式制度的核心是价值体系。价值观念和价值准则是一个社会在某个时期评判制约政府行为、政府之间关系和政府与人民关系的主要依据。二、行政责任制度的本质行政责任制度的本质指行政责任制度本身固有的、决定行政责任制度性质、内容和发展趋势的根本属性,行政责任制度是历史的范畴、关系的范畴和规范的范畴。1行政责任制度是社会政治历史的范畴行政责任制度是伴随人类政治历史而产生的,人类社会诞生之初,并没有现代意义上的行政责任制度,行政责任制度是近代资产阶级民主的产物。现代行政责任制度首先产生于最早实行资产阶级革命的英国,并随之传

30、播到欧洲大陆及世界各地。资本主义国家的行政责任制度根源于资本主义社会的经济基础,并随着资本主义社会经济基础的变化,行政责任制度的形式与内容随之发生变化,不同的历史阶段有不同的行政责任制度,行政责任制度随着历史的发展、政治制度的变迁和政府职能的扩大不断进行着内容更新及形式创新,成为社会政治制度有序运行的重要组成部分,人类总是在适当的时候通过公共选择来进行行政责任制度的重构与发展。迄今为止,人类历史上经历了政府无责任阶段、政府承担有限责任阶段和政府承担责任阶段。目前,世界上绝大多数国家都建立的是政府承担行政责任的制度模式。我国是社会主义民主国家,宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”,政府由

31、人民代表大会选举产生,政府对人民代表大会负责并报告工作;在人民代表大会闭会期间,对人民代表大会常务委员会负责并报告工作,并受人民代表大会监督。可见,对人民负责是对我国政府的本质要求和制度规定,也是社会主义国家的本质所在。2行政责任制度是政治关系的范畴行政责任制度是在政府与社会相互交往关系中形成的,其本身就是关系的产物。没有各种社会政治主体之间关系的整合,也不会产生行政责任制度这种公共产品。行政责任制度可以约束政府行为,提高政府公共服务品质,从形式上消除政府与人民之间彼此的对立和隔离,从而促进政治体制运行规范,提高人类政治文明的程度。行政责任制度是社会政治关系的中介。每一个政治团体与政府发生关系

32、都要遵循行政责任制度的规范。社会借助行政责任制度这根纽带,把整个社会政治要素整合、凝聚在一起,使彼此间的相互交往有章可循,而且其关系具有一定的稳定性和可预期性。如果没有行政责任制度这一中介存在,社会政治活动将不再具有其自身的规定性。行政责任制度反映国家政治要素之间的内在关系,所以,要遵循并体现政府运行的客观规律。其本质在于以物化的形式使政治社会化、政治交往规范化、政治文明高尚化,实现人的政治社会化。行政责任制度下的政府与社会之间的关系是一种辩证的互动关系。一方面,行政责任制度的性质与形态对于社会政治文明的发展具有直接的意义;另一方面,社会政治文明的发展状况又反过来影响着行政责任制度的具体形态与性质7(P56-60)。社会政治关系是多层次和多方面的,总的可以概括成人民与政府、利益集团与政府、政府与政府、立法机关与政府、政党与政府的关系。所以,行政责任制度实际上是人民、政府、政党三大类政治主体交叉组合形成的个体与整体关系。这种不同方面、不同主体的关系反映到行政责任制度中,就构成了行政责任制度的分类或层次。3行政责任制度是一个政府规范范畴行政责任制度告诉政府及公务员能够、应该、必须做什么,或是不能够、不应该做什么,做了就要受到严厉