农民集体土地的法律问题.docx

1、农民集体土地的法律问题农民集体土地的法律问题目录1.农民集体与农民集体土地. 21.1.农民集体. 21.2. 农民集体土地（以下简称集体土地）. 22.集体土地的所有权. 33.集体土地使用权. 43.1. 集体土地使用权的种类. 43.2. 各类集体土地使用权的行使. 43.2.1集体建设用地使用权. 43.2.2宅基地使用权. 63.2.3集体农用地使用权（不含承包经营权）. 63.3. 关于临时使用农民集体所有的土地的法律问题. 63.4. 集体土地使用权的登记. 74.集体土地所有权的变更及其使用权的流转. 74.1. 集体土地所有权的变更. 74.2. 集体土地使用权的流转. 84

2、.2.1集体建设用地流转的问题. 84.2.2宅基地使用权流转的问题. 84.2.3集体农用地使用权流转的问题. 95.集体土地的征收与补偿. 95.1. 集体土地的征收. 95.1.1. 征收的权限划分. 95.1.2. 农地转用审批. 95.1.3. 征收后的公告. 105.2. 征收的补偿. 106.土地承包经营权. 117.集体土地的争议的解决. 127.1. 行政处理前置的争议. 127.2. 可直接提起诉讼的纠纷. 131.农民集体与农民集体土地1.1.农民集体土地管理法第二条规定，我国的土地实行社会主义公有制，分为全民所有制和劳动群众集体所有制。即国有和农民集体所有两种类型。农民

3、集体分为三类，一类是乡（镇）级农民集体，不包括最基层的行政组织乡（镇）政府，具体指乡（镇）农村集体经济组织，；一类是村级农民集体，包括村集体经济组织和村民委员会；一类是村内的农民集体，包括村内集体经济组织和村民小组。农村集体经济组织，现在其存在不具有广泛性；而且目前还没有法律对其进行界定。但在一些地方性的法规中，已有相关规定；如广东省农村集体经济组织管理规定、湖北省农村集体经济组织管理办法等，它们将农村集体经济组织界定为一定社区范围内，原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的，以土地等生产资料劳动群众集体所有为基础的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份

4、合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。这些集体经济组织实行民主管理，民主决策。依据这两个地方规定，这些农村集体经济组织都会领到相应的证明证书以证明其集体经济组织的法律身份，如广东省农村集体经济组织证明书、湖北省农村集体经济组织登记证。1.2.农民集体土地（以下简称集体土地） 集体土地包括除由法律规定属于国家所有的以外的农村和城市郊区的土地；另外，宅基地和自留地、自留山，也属于农民集体所有。所谓自留地、自留山，的是指农村集体经济组织分配给农民个人使用的少量的土地和山坡地或山岭地。自留地、自留山长期归农民使用，种植物归农民个人所有，作为农民个人生活和收入的补充来源。自留地、自留山

5、不准买卖、出租和转作宅基地，也不得用于抵押（物权法第一百八十四条）。依据土地分类，在国家编制的土地利用总体规划中，土地分为农用地、建设用地和未利用地。因此，从土地类型上看，集体土地也分为农用地、建设用地和未利用地。农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，如建造村民住宅和农村公共设施、公益设施用地，工商业建设用地等；而未利用地则指农用地和建设用地以外的土地，包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂以及其他未利用土地。2.集体土地的所有权关于集体土地所有权的归属，土地管理法

6、第十、十一条明确规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。所以集体土地的所有者为乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组。集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。在确定集体对土地的所有权时，依据土地登记办法第十六条的规定，可以通过查阅县级土地行政主管部门的登记簿及集体的土地权利证书确定；如果这两者不一致的，除有证据证明登记簿错误的外，以登记簿为准。关

7、于乡（镇）政府是的否可以拥有集体土地的所有权这一问题，就我国目前的法律法规来说，结论是否定的。集体土地管理法第十条及物权法第六十条的规定是，农民集体土地，属于乡（镇）农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。从本质上来说，乡（镇）集体经济组织与乡（镇）政府还是有着本质的差别的，而且也不存在两者合一的情况；另外，如果农民集体土地归乡（镇）政府所有，则该土地就不可称其为集体土地了，而应称之为国有土地。所以，乡（镇）人民政府作为最基层的行政组织，是不能拥有集体土地所有权的。在实践中，有的乡（镇）集体经济组织由于组织结构不完整等原因，无法经营、管理农民集体所有土地的，可以由乡（镇）政府代为

8、行使；但是这部分土地所有权依然为乡（镇）集体经济组织所有。3.集体土地使用权3.1.集体土地使用权的种类 依据国土资源部土地登记办法第二条的规定，农民集体土地的使用权包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）。所谓集体建设用地，是指用于工商业建设的集体土地，以及用于乡（镇）村公共设施、公益事业建设的集体土地，如医院、学校、养老院、体育馆等；宅基地是本集体村民用于建造住宅及其附属建筑物的集体土地；集体农用地则是指直接用于农业生产的集体土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。在土地利用规划中，宅基地也属于集体建设用地的一种，都是用于建造建筑物和构筑物

9、的土地；只是由于其具有非经营性和社会保障性的功能，而且宅基地的申请、流转等等方面与其他的集体建设用地不同，故将宅基地使用权列为一种与集体建设用地使用权并列的集体土地使用权类型。“集体农用地使用权”中的“使用”是指土地使用人直接占用土地，并加以利用的行为，不包括租用、借用和承包等形式。3.2.各类集体土地使用权的行使3.2.1集体建设用地使用权按照我国土地管理法第六十、六十一条的规定，可以使用集体建设用地的情形有两种：一是农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。另一种情形是，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，

10、使用土地。依据土地管理法第二十条的规定，乡（镇）土地利用总体规划，应当根据土地使用条件，确定每一块土地的用途。所以规划中的集体建设用地，应以原有的建设用地，以及未利用地为主。集体建设用地使用权的行使的具体情况如下：(1)集体建设用地使用权主体：在第一种情形下，集体建设用地使用权的主体，依据原国家土地管理局关于转发济南市开展乡镇村办企业有偿使用集体土地试点工作及土地使用费收费标准两个文件的通知，集体建设用地使用权的主体具体应包括：使用集体所有的土地的乡镇办、村办、联营办、联户办、个体企业以及有营业收入的其他单位和个人（即指乡镇企业与个体工商户等）。在第二种情形下，集体建设用地使用权的主体则是乡（

11、镇）村农民集体、公益事业单位等。所谓乡镇办、村办、联营办、联户办企业，在实际经济活动中即是指乡镇企业。依据中华人民共和国乡镇企业法第二条，这些企业是由农村集体经济组织或者农民投资为主（农村集体经济组织或者农民投资超过50%，或者虽不足50%，但能超控股或者实际支配作用），在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。(2)集体建设用地使用权的取得：农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业。但应当先经过批准（批准的单位尚未查到），即农村集体经济组织持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提

12、出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上（包括县级）地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的还应当办理农用地转用审批手续（见512）。乡（镇）村公共设施、公益事业建设，使用土地，首先应经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，也应当办理农用地转用审批手续（见512）。3.2.2宅基地使用权(1)宅基地使用权主体：农村村民，以户为主体；(2)宅基地使用权的取得：农村村民利用集体土地建造住宅及其附属设施，首先应经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，涉及占用农

13、用地的，也应当办理农用地转用审批手续（见512）。依据土地管理法第六十二条的规定，宅基地还应满足以下两个条件：其一，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。其二，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。3.2.3集体农用地使用权（不含承包经营权）(1)集体农用地使用权主体：农业生产者，可是本集体经济组织以内的，也可以是本集体经济组织以外的；(2)集体农用地使用权的行使：集体所有的农用地，其所有权主体是农民集体；农村土地承包法规定，农村土地（指用于农业生产的土地）使用权，国家通过承包经营制度实现（关于土地承

14、包经营制度，具体见本报告第6部分）。3.3.关于临时使用农民集体所有的土地的法律问题 土地管理法第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用农民集体所有的土地的，具体应满足如下条件：(1)应当县级以上（包括县级）人民政府土地行政主管部门批准；（一般由县级批准，如所使用的土地涉及到几个行政区域，则由其共同的上级人民政府土地行政主管部门批准）(2)土地使用者应当根据土地权属，与农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费；(3)临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物；(4)临时使用土地期限一般不超过二

15、年。3.4.集体土地使用权的登记 依据土地登记办法第三十三条至第三十五条的规定，集体土地使用权的登记分为以下几种情况：(1)依法使用本集体土地进行建设的当事人，持有批准权的人民政府的批准用地文件，申请集体建设用地使用权初始登记；(2)集体土地所有权人依法以集体建设用地使用权入股、联营等形式兴办企业的，当事人持有批准权的人民政府的批准文件和相关合同，申请集体建设用地使用权初始登记；(3)依法使用本集体土地进行农业生产的当事人，持农用地使用合同，申请集体农用地使用权初始登记。4.集体土地所有权的变更及其使用权的流转4.1.集体土地所有权的变更 我国土地的所有权主体只有国家和农民集体。依据土地管理法

16、实施条例第二条的规定，集体土地转为国家所有有以下几种情况：(1)国家依法征用；(2)国家依法没收、征收、征购；（关于国家没收、征购集体土地，目前尚未相关法律规定；）(3)村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地变为国家所有；(4)因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于农民集体所有的土地变为国家所有。但是2004年8月28日，全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国土地管理法的决定将带有改变集体土地所有权性质的“征用”全修改为“征收”。后来颁布的物权法，其第四十四条规定，被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。这明确规定了征

17、用的性质：不改变物的所有权归属。由此可知，土地管理法实施条例带有改变土地所有权的“征用”应为“征收”。4.2.集体土地使用权的流转4.2.1集体建设用地流转的问题(1)我国土地管理法及国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知规定，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，发生破产、兼并等情形时，其集体土地使用权可以依法转移；其他集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。(2)依据物权法第一百八十三、一百八十四条的规定，可以以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押及其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。但在实现抵押权后，未经法定程序，

18、不得改变土地所有权的性质和土地用途。乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，不可用于抵押。4.2.2宅基地使用权流转的问题我国现行法律法规是禁止农村宅基地的流转的。(1)土地管理法及国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知指出，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或“小产权房”（“小产权房”并不是一个法律上的概念，这只是一个人们在社会实践当中形成的约定俗成的称谓，其指的是一些农村集体经济组织或者开发商打着建设新农村名义建筑在集体土地上的、用于出售的“商品房”）。单位和个人不得非法租用、占用农

19、民集体所有土地搞房地产开发。(2)物权法一百八十条规定，宅基地使用权不得用于抵押。4.2.3集体农用地使用权流转的问题具体见后文第六章关于土地承包经营权部分的阐述。5.集体土地的征收与补偿国家进行规划，以及重大项目建设用地，如涉及到集体土地，都需要先由国家征收，转为国有土地之后才能申请。征收集体土地，还需要对集体土地的所有人与使用者进行补偿。我国土地管理法第四十四第至第五十一条对征收与补偿规定如下：5.1.集体土地的征收5.1.1.征收的权限划分： (1)国务院批准基本农田、基本农田以外超过三十五公顷的耕地，以及其他超过七十公顷的土地的征收；注：基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农

20、产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护条例第二条。(2)除以上的这些土地外，其他土地由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案；5.1.2.农地转用审批： 征收农用地的，还应当先行办理农用地转用审批。其中：(1)经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；(2)经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当向国务院另行办理征地审批。5.1.3.征收后的公告： 国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。5.2.征收的补

21、偿 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿：(1)征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产

22、值的十五倍。(2)征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。(3)被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。(4)征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。(5)如果征收耕地的土地补偿费和安置补助费，不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。(6)国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。(7)征地

23、补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。最后，大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例规定。6.土地承包经营权土地承包法第二、三条规明确规定，我国实行农村土地承包经营制度；这些农村土地包括农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、以及其他依法用于农业的土地。承包经营制度包括两种方式：一种是农村集体经济组织内部的家庭承包方式；另一种是针对那些不宜采取家庭承包方式的荒山、荒地、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。对于荒山、荒地、荒丘、

24、荒滩等农村土地，也可以将土地承包经营权折股分给本集体经济组织成员后，再实行承包经营或者股份合作经营。具体情况如下表：编号承包方式土地类型承包主体承包期限土地承包经营权的流转1家庭承包耕地本集体经济组织的农户三十年1可依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；2在进行流转时，不得改变土地的农业用途，及所有权性质；3本集体经济组织成员享有优先权；4根据最高法关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第十五条的规定，通过家庭承包方式取得的土地承包经营权用于抵押是无效的。草地本集体经济组织的农户三十年至五十年林地本集体经济组织的农户三十年至七十年，特殊林木的林地承包期经国务院林业行政主管

25、部门批准可以延长。2可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包 荒山、荒沟、荒丘、荒滩等本集体经济组织成员及本集体经济组织以外的单位和个人均可以。承包期限由双方在承包合同中确定。1可以依法采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。2本集体经济组织成员享有优先承包权；3发包给本集体经济组织以外的单位和个人的，应先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准；4依据物权法第一百八十条，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以用于抵押；关于耕地、草地、林地，以及“四荒地”的具体形态，国土资源部的土地分类有明确的规定。7.集体土

26、地的争议的解决当集体土地的所有权或使用权发生争议时，在争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。这些争议按其内容的不同，可以分为两类，一类需先经政府处理，然后才可提起诉讼；另一类则可直接提起诉讼。具体如下：7.1.行政处理前置的争议 依据土地管理法第十六条的规定，争议解决具体步骤如下：首先，当事人双方协商进行解决；其次，协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。最后，如果当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。7.2.可直接提起诉讼的纠纷 依据最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释第一条的规定，农村土地承包经营权发生纠纷的，下列情况人民法院应当直接受理：(1)承包合同纠纷；(2)承包经营权侵权纠纷；(3)承包经营权流转纠纷；(4)承包地征收补偿费用分配纠纷；(5)承包经营权继承纠纷。总的说来，就是在土地承包经营权确定，或者是虽有争议，但是通过承包合同是可以确定的情况下，关于土地承包经营权的纠纷，人民法院应当受理。