行业协会商会脱钩后管理与发展模式的探究.docx

1、行业协会商会脱钩后管理与发展模式的探究行业协会商会脱钩后管理与发展模式的探究近年来行业协会商会正以蓬勃的态势快速发展，在经济发展、社会稳定和保障民生中扮演着越来越重要的角色。如何转变政府职能，实现“小政府、大社会”的管理格局，通过科学有效的社会治理体制，顺利推进行业协会商会与行政机关脱钩，使其真正成为人员自聘、资金自筹、活动自主的行业性社会组织是本课题的研究目的。本课题的研究紧紧贴合工作实际，围绕我国行业协会商会的职能定位、法律渊源、发展现状等问题查阅了大量资料，就现阶段我国行业协会商会与行政机关脱钩的模式、脱钩后可能存在的问题等方面进行了深入的研究，并面向天津市行业协会商会进行了两轮近300

2、人次的调查研究，通过相关数据的统计汇总及分析，提出了行业协会商会在脱钩后管理与发展的新模式。一 我国行业协会商会脱钩模式与存在的主要问题（一） 中国行业协会商会现阶段几种典型的脱钩模式一项关于行业协会商会与行政机关限期实现真正脱钩的方案，已由民政部和国家发展改革委员会组建的联合工作组完成，并上报国务院。这是民政部在党的十八大后落实国务院机构改革和职能转变方案的重要举措之一。到今年1月底，已有100个左右的全国性行业协会商会被确定为脱钩试点单位。试点之后，各层次行业协会商会，不管是全国性的还是地方的，都力争在2015年底前实现与行政机关脱钩。目前几种典型的脱钩模式如下：1.贵州模式：人、财、机构

3、分开。贵州的改革以政会分开为重点，通过推进行业协会商会与行政机关机构、人员和财务的分离，解决其泛行政化倾向和依赖政府的问题。一是机构分设，即行业协会商会的办事机构必须单独设立，不能与政府主管部门合署办公，已经合署办公的必须限期分设。二是人员分离，即要求现职的公务员和参照公务员法管理的事业单位工作人员，不能在行业协会商会兼任会长、副会长和秘书长等领导职务。三是财务分开。行业协会商会不能占用已经明确归属于政府部门的国有资产，政府部门也不能违规利用所指导行业协会商会的资产开展工作。对于已经使用的国有资产中产权不清晰的部分，要求限期完成资产划分，明确产权归属。2.广东模式：民间办会。与一般的以政会分开

4、为主要内容的脱钩改革相比，广东在改革进程上走得更为深入，其突出亮点包括行业协会商会管理体制的改革、政府财政支持方式的转型、基本职能的调整和内部治理机制的优化。通过改革，广东省的行业协会商会性质发生了比较彻底的变化，在实现一般意义政会分开的基础上，取消了行业协会商会的行政级别和事业编制，将其由公共财政框架下的行政附属部门，转型为自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务的社会自治组织。一是推进行业协会商会民间化。取消行业协会的事业编制、行政级别和业务主管部门，将政府与行业协会商会间的关系调整为指导与被指导、监督与被监督的关系。各个行业协会商会，无论其规模大小、会员数量多少，都是平等的独立团

5、体法人，接受县级以上民政部门的登记管理和监督管理。二是建立委托授权机制。广东省将一部分原来政府负责的行政管理职责，包括行规行约制定，行业内企业资质认定及等级评定，专业技术职称、执业资格评定，行检行评等，都转移给行业协会商会承接。同时，将行业调查、统计、规划、培训、考核等工作，行业内重大的投资、改造、开发项目可行性的前期论证以及对项目的责任监督等工作，以政府购买服务的方式委托行业协会完成。三是改善行业协会商会的内部管理机制。经过改革，广东省的行业协会商会加强了制度化建设，普遍完善了协会商会章程，并建立健全包括领导选举、会员代表大会、理事会、监事会、财务管理、代表机构管理等运作机制，实现了组织的独

6、立自主和民主运行。3.河北模式：政府购买服务。为了解决行业协会商会脱钩后的资金发展难题，河北省建立了较为系统的行业协会商会脱钩资金扶持保障机制。一是建立了政府资助行业协会商会发展机制。对于经省政府审定的十大主导性行业和重点行业范围内新组建和重组的行业协会商会，如果启动经费不足的，可以一次性拨付。对于服务项目比较少，前三年运行确实有困难的，或者缺少自有用房、办公用房负担较重的，经审核可以给予适当补助。补助资金需纳入财政预算管理。二是建立了政府购买行业协会商会服务机制。按照等价交换的市场经济规则，向行业协会商会支付委托其开展活动或者提供服务的费用。对于有主导性的产业协会和综合性重点行业协会商会，实

7、行政府长期购买固定服务，并由财政部门核定购买资金并纳入年度预算管理。同时，根据实际工作需要，政府和有关部门还可以购买临时性的服务。 （二）行业协会商会当前脱钩改革存在的主要问题针对我国目前几种典型的脱钩模式，行业协会商会脱钩改革以及脱钩后可能会存在以下几方面的问题：1.职能定位不清。部分地方将协会商会脱钩单纯地理解为有形资产和人员的分离无形的行政管理和服务职能的转移并没有从根本上理顺，在生存和运行上继续对行政机关形成依赖。行业协会商会自身的职能定位特别重视自身与行政机关的关联性，希望能够作为机关的一部分或者职能延伸来运作，愿意作为“二政府”直接行使行政管理权力。2.整体活力不足。研究表明，我国

8、行业协会商会的会员企业一般仅占行业企业数的40%左右，而且参加企业多为国有企业和规模型民营企业。由于行业协会商会的代表性不足，再加上自身的定位不清和外部制度制约，导致协会商会的整体活力不足，无法有效开展活动。3.法律规范缺位。我国行业协会商会的专项立法长期滞后，制度供给严重不足。一是法律位阶层次不高，缺少专门性立法。社会团体登记管理条例忽略了行业协会商会与其他社会团体直接的区别，其他协调行业协会商会的规章政策散落于各部委的文件和地方法规中，既不系统，也不权威，并且不少规定之间存在内在冲突。二是商会立法缺失。4.保障机制匮乏。从目前的脱钩改革情况看，不少地方并没有建立起制度化的财务和人员保障机制

9、，普遍没有建立起一套可以独立运作、具有相应的知识储备和职业技能的人员队伍。同时，经费保障不到位，难以吸引具有一定社会管理和组织能力的人才加盟。 5.竞争引入不够。目前，我国行业协会商会在组织架构上，呈现出“一行一地一会”的格局，局限性日益凸显，其突出的问题在于缺乏竞争机制，协会商会处于事实上的垄断运行状态。同时，现有的行业分类模式陈旧，既没有考虑各地区产业发展的实际情况，也没有考虑近年来新兴的、快速发展的各类创新型行业。 二、中国行业协会商会的定位和职能（一）我国目前行业协会商会的类别及现状我国目前的行业协会商会大致分为三类。一是具有特殊的职能并具有一定官方性质的行业协会商会。其主要特征是：有

10、一定的行政管理职能和行业协调职能；有法律赋予的必要的行业调控手段；有较为稳定的财政拨款或事业经费；和现行的国家行政机关业务交叉，有的行业协会商会存在政会合一或依附行政的现象；在该协会商会工作的从业人员具有公务员身份。这些行业协会商会的管理职能和办事机构设置、人事管理与国家行政机关类同；其工作人员实际上就是国家的准公务员。与国家行政机关不同的是：这类行业协会商会在享受国家有关行政待遇的同时，也具备了行业协会商会所具备的其他业务和职能。二是建立社会主义市场经济体系的过程中，随着我国经济体制改革的深入和国家政府行政机构的职能转变自上而下建立起来的具有半官方性质的行业协会商会。其主要特征是：具有政府部

11、门委托的行政业务和行业管理职能；没有财政拨款和事业经费，但接受部分国家机关的购买服务；开展的业务部分是由原政府职能分离出来的，有的是计划经济时期没有的而市场经济需要的业务，没有业务和职能交叉；在该协会商会工作的从业人员是从国家政府机构改革分流人员、离退休人员和社会人员中聘请和公开招聘的。三是自下而上、由自然人或法人发起成立的有关协会和商会组织。这类协会包括两类。一类是民间自发组织的、在某地区民政部门注册登记的民间团体，另一类是不在我国政府部门注册登记的有关协会或国外有关协会在我国设立的办事处、分会等。（二）新形势下行业协会商会的定位新形势下行业协会商会健康发展的关键和核心内容就是服务，通过服务

12、体现自身的经济社会功能，在服务中不断提高履职尽责能力和社会认同。具体包括：服务政府重大决策。行业协会商会联系面广、信息量大、了解企业整体利益和政策诉求，具有一定的政策把握和解析能力，可以起到较好的上传下达和信息沟通的作用，积极探索建立服务于政府重大决策的制度化、长效机制，将对促进我国政府决策的科学化起到重要作用，直接为政府决策服务。服务产业技术进步。行业协会商会能够代表行业发展的整体利益，有助于克服技术研发中的外部性问题，在促进产业技术进步和先进共性技术研发中具有独特作用。 服务行业技术标准制定。行业协会商会应积极主导和参与行业标准的制定，推动成熟的行业标准升级为国家标准，形成国家、行业多层次

13、的标准体系。同时，积极开展标准方面的国际交流，促进标准的国家间互认活动，代表和组织国内企业积极参与国际标准制订或修改，增强我国企业在国际竞争中的话语权。服务企业经营管理。行业协会应参与到中小企业和产业集群服务体系中，一方面积极参与构建技术开发、试验认证、信息服务、人才培训等公共服务平台，为企业提供信息化、咨询、培训、市场和品牌培育等综合服务；另一方面结合行业特点，不断增强专业化服务能力，为中小企业提供技术诊断、管理咨询、市场营销等特色服务，推动企业经营管理提高。 服务企业“走出去”。一方面借鉴国际经验，发挥行业协会商会的作用，为中小企业“走出去”提供咨询服务，提高国际化经营水平。另一方面加强行

14、业协会商会与国际组织、国外同业协会的对话、交流和谈判，增强我国行业协会商会在国际上的话语权和影响力。（三）行业协会商会的主要职能行业协会商会是社会中介组织中非常重要的一类组织，在我国社会转型期发挥重要功能，主要表现在以下几个方面：行业参政功能。行业协会商会的调查研究、行业统计、行业分析、规划编制、重大问题研究等工作，都是在立足于专业角度，为政府决策提供了重要的参考依据。政府通过对行业协会商会提供的信息、数据、规划、政策建议等进行分析研究，可以制定相应政策进行宏观调控，促进经济社会健康发展。行业自律功能。行业自律是行业发展的内在要求，其重要体现是行业自律公约，通过制定行业自律公约，对基础技术、市

15、场价格、产品质量、制作工序、检验标准等行为进行规定，可以建立起行业自律管理体制，有效遏制行业的不正当竞争行为，进一步规范市场秩序。行业代表功能。行业协会商会是行业整体利益的代表者，当遇到影响行业发展的重大问题或者影响到会员利益问题时，行业协会商会将充分发挥其代表作用，向有关部门反映行业的诉求和愿望。行业协调功能。作为协调者的行业协会商会就会按照章程规定，采取相应的行动，合理协调不同会员之间的利益冲突。行业协会商会就会充分发挥企业和政府之间的桥梁纽带作用，为会员提供良好的外部环境。行业服务功能。行业协会商会提供准公共服务，为会员单位搭建了学习、交流、沟通的良好平台。一方面行业协会商会提供集体性公

16、共服务，如影响政府政策、改善行业影响；另一方面行业协会提供非集体性公共服务，如通过举办培训班、研讨会、论坛、讲座等形式，对行业人才进行培训；设立网站和会刊，定期发布行业信息；帮助企业讨债和维权服务等。三、 境外行业协会商会管理与发展模式对我国的启示在发达的市场经济国家，行业协会商会的发展是一个自然的成长过程。由于各国不同的历史国情、社会文化背景和政府治理模式，国外行业协会的运作模式也各不相同，一般可以分为三种基本模式，即英美模式、大陆模式和混合模式。英美模式。由于英美有采取自由主义政治、经济政策的传统，政府公共机构对社会组织历来较少采取干预主义的方法，这种政策对于行业协会的发展与自治非常有利。

17、直到现在，英国、美国都没有特别的行业协会法，任何企业任何个人，都可以发起成立行业协会，如同办理工商企业一样，到有关部门办理注册登记手续即可。其任务、职能也全由协会自己决定，并无法律上的规定。而政府亦不赋予协会某种行政职能，也不给予财政方面的支持。由此协会具有以下一些特点，一是纯民间性，协会没有官方色彩，而是典型的由企业和个人自愿组成、完全自治的社会组织。政府对协会没有特别的监督措施，只要不违法，协会可以自由地开展任何活动。二是一地多会，行业协会的建立不受数量限制。三是自愿入会，任何一家企业可以参加也可以不参加行业协会，参加后亦可以退出。四是自筹经费，英国、美国政府对行业协会都没有财政上的补贴，

18、其主要的经费来源是向会员收取会费，以及通过提供服务收取服务费用。五是治理结构多样，英国、美国没有统一的协会法规，因此协会的治理结构是根据地方法规确定的，显得千差万别。但也有其共同点，即协会的领导机构是董事会，由会员直接选举产生；日常工作由执行委员会负责，聘请经理和专职人员。大陆模式。大陆模式首先在法国产生，现代法国协会是在19世纪初，根据拿破仑的命令，按照公法建立起来的，协会的领导人也是由政府任命的。根据法律，政府赋予协会若干行政职能，但协会必须接受政府的领导和监督。现代法国政府虽已不像拿破仑时代那样对协会进行控制和干预，但基本上还保留了由协会行使某些行政管理职能的传统。由此法国或按照法国模式

19、建立的协会，就具有其特色。一是半官方色彩。在法国、德国和欧洲一些国家，协会都是按公法设立的。在拿破仑时代，协会（商会）并不是自治组织，而是政府管理、指导和促进企业发展的一个公共机构。随着市场经济的发展，法国、德国协会逐步演变成企业的自治性社会组织，但其章程和任务仍然是由公法决定的，在职能上是自治法人，在法律上则是公法法人，协会必须完成政府委托的任务，所以仍然具有明显的官方色彩。政府对协会有严格的监督，主要是实施法律监督，即监督协会必须依法组建、依法活动，同时进行财政的审计监督。尽管比英美模式有较浓的官方色彩，但政府决不因协会对政府的政策有不同意见而在行政上、财政上予以制裁。二是一地（城）一会。

20、由于法国、德国的协会都是在政府的推动、指导下建立的，故其在一个地区、一个城市只能建立一个协会，镇一级则不建协会。协会分为地方、地区和全国三级。三是强制入会。在法国、德国协会法都规定一切企业都必须参加本地区的协会。四是财政支持。由于协会承担着某些公共职能，所以在经费上除了会费收入外，还能得到政府财政上的支持。或是直接由财政预算支持，或是通过授权特许的服务收费，以支持协会发展。五是治理结构规范化。协会法规定了协会内部的组织结构，并对选举制度、代表名额及工作制度等都作了明确规定。混合模式。混合模式主要是协会发展较晚的一些国家，特别亚洲国家采用的较多。这一模式主要从本国国情出发，借鉴上述两种模式的优点

21、，建立起兼有两种模式特点的体制。在亚洲的混合模式中又可以分为两种类型，一种是大陆模式特征较多的混合模式，比较典型的是日本和我国台湾地区。日本有协会法，协会由公法建立，一地一会，要求企业均参加工商会，但是并不强制、参加后也可退会。协会需要完成政府委托的任务，政府对协会有一定的补贴，其工作要接受通产省的监督，每年要向政府写财务报告。我国台湾地区则设立职业团体法，下设工业团体法和商业团体法，实行一地一会、一业一会、业必归会。法律规定所有企业均必须参加当地的同业公会（相当于行业协会）。这些都类似于大陆模式，但日本工商会和台湾地区的商业会、工业会及其所属的同业公会更强调自己的民间性、自治性和独立性。另一

22、种是英美模式特征较多的模式，如泰国和我国香港特区。其主要特点是都拥有众多的纯民间性社会组织。泰国有协会法，但不实行一业一会，允许设立众多协会组织。我国香港特区并不设协会法，任何人均可以申请成立协会，这与英美模式相似，但指定香港总商会承担一定的政府职能。必须承担政府委托的任务，这又与大陆模式相似。英美模式大陆模式混合模式适用法律无协会法有特别的协会法有协会法法律地位私法法人公法法人公法法人会员自愿入会所有的企业、经营者强制入会自愿入会。企业强制在工商会注册但不一定取得资格（日本）会费按照章程由董事会决定收取税收附加（法国）；强制性征收（德国）按照章程收取，也可征得监管部长同意向企业征收（日本）地

23、区划分无地域限定一地一会一地一会，但商会管辖地域不重复。监管当局无监管当局政府国际贸易和工业部长（日本）监管方法无监管方法注册、检查、撤销协会注册、检查、撤销协会自治功能由一些辅助性法规和商会年度商务计划列明在指定地区内维护会员利益，通过提议、专家意见的方式支持和提意见给行政和政府当局在指定地区内维护会员利益，通过提议、专家意见的方式支持和提意见给行政和政府当局授权功能无授权功能职业培训、签发原产地证明、企业注册（法国）由政府机构委托的活动、管理特定商业者及其企业登记注册内部组织董事长为最高领导，会长负责日常工作代表大会选举理事会，会长为协会代表，总经理负责日常工作会员大会选举产生理事会，理事

24、会选举会长，会长代表协会，秘书长负责具体工作领导选举董事会由全体会员直接选举产生，董事长由董事会选举产生，会长由董事会任命全体代表大会选举出代表参加，人数权重由行业的重要性确定，会长和副会长由代表选举产生，总经理由全体代表大会任命。代表大会由会员和其他团体代表选举产生，会长由全体代表大会选举产生，执行委员从代表大会代表中任命，协会审计师由代表大会任命。图1国外行业协会三种模式比较三种管理模式各具特色，对于我国政府促进行业协会商会的发展具有重要的借鉴意义。一是法律制度是影响行业协会商会发展的重要因素。一般而言，民主意识强、民主传统深厚的国家，其法律制度和环境较为宽松，公民有较大的自由结社权利，行

25、业协会商会的活动空间较大，国家对行业协会商会的限制比较少，行业协会商会的运作方式也更为灵活和多样化。二是政府支持是行业协会生存和发展的前提。行业协会商会之所以能在发达国家迅速发展，离不开政府的重视和支持。欧美等发达国家十分注意从经济和法律上对行业协会商会加以扶植和引导。三是。政府与行业协会间的互助合作是行业协会发展的重要条件。由于政府能够为企业提供各种实现政府计划目标所需要的条件，使得行业协会对政府产生了一种依赖感，也愿望与政府合作，从而与政府之间建立了和谐的互助合作关系。四是政府扶持与管理并重的政策是行业协会商会发展的关键。如前所述，国外政府对行业协会的发展给予了许多方面的支持，与此同时，各

26、国政府也不同程度地加强了对行业协会的管理和质量控制。总的来说，扶持是政府对行业协会政策的主流，管理则是要保证行业协会能够健康地发展，从而促使其在社会和经济中发挥更为积极有效的作用。四、行业协会商会脱钩后管理与发展的新模式（一）基本原则及立法模式1.中国行业协会商会法律的基本原则法律的基本原则是指可以为法律规则提供某种基础或本源的、综合性的、指导性的原理和准则。中国行业协会商会法律的基本原则是指在行业协会商会运行与发展中所应当遵循的基础性规范，体现了行业协会商会的基本价值追求，对于整个行业协会商会法律起着宏观的指导作用。遵守法规原则。行业协会商会应遵守国家法律法规，遵守国家批准或承认的国际公约、

27、国际法则。在其他国家或地区运营和活动时应遵守当地的法律法规。道德行为原则。行业协会商会的行为应当符合诚实、信用、公证和廉洁的道德准则，即对人、对社会和环境的关切，重视利益相关方利益的承诺。在其他国家或地区运营和活动时应尊重当地习俗。以人为本原则。行业协会商会要坚持把以人为本作为一切工作和活动的出发点和中心，将激发和调动人的主动性、积极性、创造性作为协会商会、企业、社会发展的动力和基础，以实现人与协会商会、人与企业、人与社会的共同发展。开放透明原则。行业协会商会要采取行动或做出一定的制度安排，促使利益相关方能够以积极的方式了解、影响和参与到行业协会商会和会员企业运营活动的过程中。建立必要的信息披

28、露机制是提升公信力和持续发展能力的重要途径和实现公开、透明的社会监督和自律的重要方法。持续发展原则。行业协会商会要积极维护人类社会和自然环境当前和未来的健康发展，充分考虑经济、社会和环境的协调发展，统筹兼顾相关各方的利益要求，切实推进企业及协会商会与社会可持续发展的有机统一。2.中国行业协会商会法律统一立法模式研究中共十八届三中全会明确提出要重点培育和优先发展行业协会商会等四类社会组织。目前我国没有关于行业协会商会类的全国性的法律，造成长期困扰我国行业协会商会发展的一些困难和壁垒无法打破。应尽早制定出台我国的行业协会商会法。如果近期内制定出台行业协会商会法有难度，应先期修订出台关于行业协会商会

29、暂行条例的国务院规章，保障行业协会商会规范化运作。根据中央关于社会管理的“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的决策部署，建立以党的部门宏观指导，民政部门具体登记、督导、协调服务，其他政府部门及组织提供政策等资源支持，团体组织及社会组织协同具体组织、公众自觉自由选择参与并接受社工指导、管理部门监督的立法管理模式。3.中国行业协会商会法律制定及实施的前提行业协会商会是在企业、政府这一基本社会组织之外出现的一项重大组织创新，是基于公共利益需要的产物。行业协会商会的这一特点，也决定了行业协会商会法律属于社会法这一法律部门，这是行业协会商会法律的根本定位，有关行业协会商会法律的制定、实施等，必须要

30、从这一基本前提出发。 （二）相关部门的监管职责划分长期以来，我国行业协会商会实行以双重管理为主要特征的管理体制。然而，以双重管理为主要特征的管理体制对行业协会商会发展构成了严重阻碍。改革社会组织管理制度，应建立起社会组织自我管理有方、法律治理有力、政府监管有效、社会公众监督有序的现代社会组织综合监管体系。登记管理机关。民政部门作为社会组织的登记管理机关，应主要负责社会组织的法人登记、监督管理、执法监察等。具体职责应包含：贯彻执行有关法律法规及方针政策，研究拟定本市社会组织工作的相关政策、规划，负责制定社会组织设立标准及条件；负责社会组织的成立、变更、注销登记；对社会组织依照条例及其章程开展活动

31、的情况进行日常监督管理和重大活动备案；依照相关法律法规，开展涉外社会组织的登记管理工作；负责社会组织年度检查和专项检查，指导社会组织内部建设；负责社会组织规范化建设指导，组织开展第三方评估工作；负责社会组织信息化和信用体系建设，指导社会组织信息公开；为社会组织提供政策咨询、信息发布、合作交流等服务；编制具备承接政府转移职能和购买服务资质条件的社会组织目录；指导社会组织党建工作和协助开展对外交流与合作；负责对社会组织违法违规行为和非法社会组织的执法查处，配合有关部门查处社会组织的违法违纪行为。行业管理部门。行业协会商会的原业务主管单位，在行业协会商会脱钩后应转变为行业管理部门，要做好行业指导、行

32、业服务、行业监管工作。具体职责应包括：协助登记管理机关对社会组织成立、变更、注销登记进行协同把关；负责社会组织涉及行业资质的许可实施和监督检查，协同核定社会组织有关收费项目和收费标准；制定和落实行业标准及相关政策，支持行业内社会组织发展；制定行业活动指南，指导社会组织在本领域内的活动；制定服务管理规范，为本领域内社会组织提供行业服务管理；对本部门向社会组织授权、委托、转移的职能和购买服务项目进行监管；协助登记管理机关和其他有关部门查处社会组织的违法行为。相关职能部门。国家赋予专项事务管理职权的行政机关，以及相关的党群工作部门应为社会组织的相关职能部门，主要负责社会组织与其相关专项事务的服务与管理职责。1.政法部门应履行下列职责：协同开展复杂类社会组织的背景审查；负责社会组织涉及社会稳定事项的预警和通报工作；协调、指导涉及社会组织的重大、疑难违法违规问题的处理工作；指导和推动社会组织参与社会治理。2.组织部门应履行下列职责：牵头社会组织党的建设工作；负责社会组织党管人才、参政议