全球民主赤字的成因及治理.docx

1、全球民主赤字的成因及治理全球民主赤字的成因及治理陶文昭 2012-09-13 16:19:23来源：理论与改革(成都)2005年04期 作者简介：陶文昭，中国人民大学马克思主义学院副教授，博士。（北京100872）内容提要：全球化中的“民主赤字”存在于世界各地，在国家内部表现为民主的停滞和失效，在国际上表现为缺乏民主治理机制。这些“民主赤字”是全球化中经济发展超前和政治安排滞后的反应，是市场与民主的内在矛盾在全球领域的体现，是跨国公司和强权国家的经济利益压倒民主价值的表露。消除全球化的“民主赤字”，需要国际机制的民主化，这包括决策的民主化和组织原则的民主化；需要对越来越重要的非政府组织的民主化

2、；还需要在国家之内进行民主改革，适应全球化的新形势。关 键 词：民主赤字 全球化 国际组织 市场一、“民主赤字”的表现“民主赤字”（democratic deficit）是从财政赤字（fiscal deficit）这个常用的概念引申出来的。其他的引申还有“生态赤字”、“社会赤字”等。“民主赤字”最初在欧洲使用，指欧盟联合进程中民主的相对落后状态。在欧盟，首脑会议、部长理事会、欧盟委员会拥有决策权，但它们不直接对民众负责，决策过程也不透明。尤其是掌握实权的部长理事会，几乎是在与媒体隔绝的情况下做出关系各成员国人民命运的种种决定。民选的议会则在欧盟中处于边缘化的地位，这表现在两个层面：一是在欧盟层

3、面，欧洲议会无法针对欧盟执委会与部长理事会行使实质立法权与监督权；二是在各成员国层面，各国国会也无法影响欧盟的决策和否决政府实施欧盟的法律。这些现象在现代民主发祥地的欧洲引起了人们的严重关切。早在20世纪90年代初，哈佛大学教授、英国社会民主党的发起人雪莉威廉斯（Shirley Williams）就指出欧盟的“民主赤字”，她认为欧盟不仅应代表欧洲政府，更应当代表欧洲人民1。“民主赤字”这个概念现今在全球广泛地使用。比如，哥伦比亚前司法部长、国际发展计划署高级顾问费尔南多卡里奥-弗罗里兹（Fernando Carrillo-Flrez）在出版民主赤字：全球化中的拉美和加勒比地区书中认为，拉美地区

4、的民主进程落后于社会发展，仅仅只有形式上的选举民主，而没有真正的完备的民主，因而存在着“民主赤字”。加里甘比尔（Gary C.Gambill）认为中东阿拉伯国家的“民主赤字”正在扩大。马特比文斯（Matt Bivens）在“莫斯科时报”著文认定俄罗斯存在着“民主赤字”。加拿大最近一次的大选中，“民主赤字”成为一个激烈争论的话题，并作为一些派别竞选纲领中心。由此看来，“民主赤字”远远超出欧盟的范围，不仅存在于欧洲，也存在于美洲、中东。在全球化中“民主赤字”已经是一个普遍现象。如前所述，“民主赤字”不限于发达国家，也存在于发展中国家。不是欧盟独有的现象，而是全球化中的普遍现象。当然从更精确的意义上

5、，就国家而言“民主赤字”只能出现在那些被认为是民主的国家之中。对于当今世界许多国家尤其是发展中国家来说，是否建立了公认的民主制度还存在疑问。在“第三波”民主化浪潮的1990年，哈佛大学塞缪尔亨廷顿的统计是全球民主国家的比例只有452。甚至在被称为“第四波”民主化浪潮之后的2000年，斯坦福大学拉里戴蒙德的（Larry Diamond）统计是全球民主国家的比例也只有63，其中所谓自由民主的国家只有373。这也就是说直到21世纪，全球还有1/3以上的国家还没有建立起西方式的民主制度，这些国家远远不是民主“赤字”问题。另外还有将近1/3的国家刚刚走上民主化的进程，这些国家民主很不完善，达不到“自由民

6、主”的水平，也超出了“赤字”所形容的范围。严格来说，对于全球大约2/3的国家而言，存在的问题是“民主缺位”或“民主欠缺”，而不是“民主赤字”。所以就国家而言，“民主赤字”形容民主比较成熟的西方国家才比较适宜。所以有的学者认为“民主赤字”主要指在西方发达民主国家中出现的一种对传统民主的失望、失信而形成的对民主的不满现象4。全球化之中的“民主赤字”宽泛地指全球化所引发的民主种种问题。这些问题可以从许多角度加以总结。这里主要考察两个层面，即国家民主的萎缩和国际民主的欠缺。一是国家民主的萎缩。民族国家仍然是当今民主的最重要载体。国家层次的民主水平是衡量总体民主水平的最重要的标志。在全球化进程中，西方发

7、达国家的民主运作出现了日益严重的问题。（1）在信任方面。大多数西方国家中，公众对议会政治、政府机构、政治家的信任等均呈下降趋势。就美国而言，民众对联邦政府的信任从20世纪60年代的57下降到90年代中期的255。（2）在选举方面。西方参加投票的公民人数骤减。马丁沃特伯格研究的结论是，与20世纪50年代相比，20个西方民主国家中的投票率均有所下降，降幅超过10。美国参加选举的人数累创新低，1996年参加大选投票的选民不到50，2000年当选总统得票不足参选选民的50，或者说只有全体选民的25。（3）在政党方面。由于公众对于政府的信任每况愈下，特别是年轻公民对政治失去信赖，普遍感到空虚，使一些国家

8、政党党员萎缩，并在吸收新成员方面苦无良策。传统的西方政党政治面临着严重的挑战。（4）国家主权方面。尤其是全球化对国家主权的侵蚀，也冲击着既有的民主安排。民众普遍感到民主权力的失落和社会福利的削减。国家主权在下降，民主也在下降。二是国际民主的欠缺。全球化中随着经济和社会生活的扩展，政治也上升到全球层面。当今越来越多、越来越重要的经济和社会问题的决策，在国际层面做出。但是，在人们的命运越来越依赖于国际社会之时，国际层面一方面还没有出现一种有效治理机制，另一方面是现有的机制普遍缺乏民主的合法性。意大利学者卢西奥利瓦伊（Lucio Levi）认为这是全球化“民主赤字”的一个核心问题6。联合国秘书长科菲

9、安南认为现存制度安排中的“民主赤字”已经成为在全球区域治理中所遭遇的难题，因此在全球维度我们需要更多的民主。在合法性日益受到关注的时代，是否民选或对民众负责是西方主流意识形态所理解的合法性的必要基础。但全球化中至今还没有一个机构具有这种合法性。最具有象征意义的联合国远远缺乏人们所期望的权威合法性。全球化的重要机构如世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织，受到美国等西方利益集团的驱动。比如，依照惯例国际货币基金组织总裁来自欧洲，世界银行总裁则由美国人出任。这些组织主导重要的全球化政策，它们本身却既不是民主产生的，也不是依照民主规则运作的。至于冷战后美国等西方所倚重的“北约”或“西方八国集团”等

10、，它们在渊源、组织原则、尤其是利益上更多地与某些国家或国家集团相联系，更没有世界意义的合法性。或者说它们是强权，而不是合法性权力。二、“民主赤字”的原因全球化中的“民主赤字”涉及到多方面原因。其中政治与经济的关系、市场与民主的关系、利益与民主的关系等，是关涉“民主赤字”重要深层原因。这几种关系在任何时候都对民主发展存在着制约，而在全球化迅速推进的进程中，这种制约显得更为紧要，负面效果更为突出。一是政治与经济的关系。“民主赤字”是一个相对概念，即民主发展相对于经济发展的滞后状况。这反映着政治与经济的不协调状况。一般来说，作为上层建筑的政治总是滞后于经济和社会发展。在西方近代史上，经济发展在先、政

11、治变化滞后的情况屡见不鲜。当这种滞后超过一定的限度，实际上就形成了“民主赤字”。全球化中的“民主赤字”在某种意义上是这种历史现象的当代版本。众所周知，当今全球化首先和比较深入的是经济全球化。与经济全球化的快速扩张相比，全球政治变革则相对滞后，这使得全球层面的政治与经济之间不协调凸现出来。这一方面民表现为，民族国家的政治结构受到经济全球化的冲击，没有很好地进行相应的调整。全球化在某种程度上削弱国家主权，使得传统的以国家为基础的民主机制部分失效。这另一方面表现为，与经济全球化相应的全球民主机制未能及时建立。旧的以国家为依托的民主机制的某些失效和新的以全球为依托的民主机制尚未建立，意味着民主发展与经

12、济全球化之间出现了一定的脱节。二是市场与民主的关系。市场经济从总体上有利于民主发展，这是人们所认可的一般性结论。但市场与民主在不同情景中的具体关系，要复杂得多，不仅有正面的关系，也有负面的关系。经济全球化的运作机制是市场化。这个市场化对全球民主发展有着多方面的、多方向的影响。全球市场经济对一些国家传统体制形成冲击，加速了这些国家的民主化进程。当代全球化民主化扩展的“第三波”、“第四波”等，都是这种影响的例证。然而，市场与民主也存在矛盾。市场的价值标准是效益，民主的价值标准是公正，这两种价值是交错的，因而存在一定的冲突。一位加拿大经济学家通俗地指出：没有搞全球化的时候，市场的普及和民主的普及是并

13、行不悖的；有了全球化但却没有一个全球管理机制来制约，两套决策系统势必相互冲突7。一般说来，如果市场考虑长期和根本的目标，就会减少与民主之间的冲突。但市场多是考虑短期行为，伊曼纽尔沃勒斯坦说曾说，资本家的市场之考虑以3年为基准，任何投资只要3年能赚钱就干，如果要等到5年、7年就不干8。经济全球化使得国际竞争更为激烈，为了在竞争中取得优势，赢得跨国资本的青睐，许多国家都在减轻税负，由此引发的结果国家公共开支和福利的削减。这就影响到社会中的弱势群体，那些长期实行福利国家政策的民众如欧洲民众的社会福利遭到侵蚀。对于这些民众来说，追求经济效益的市场化就牺牲了社会公正，这有悖于基本的价值观。这也是发达国家

14、出现反全球化的一个重要原因。市场化还加剧社会的不平等，这既使得国家之间的贫富差距增大，也使得国内各社会阶层之间的贫富差距增大。这些对危及着民主的基础。全球化中出现的某种趋势是：哪里有市场支配，哪里就有民主后退。市场声音取代人民声音，市场法则战胜了民主原则，或者形容为“一元一票”压倒了“一人一票”。政府由为公众服务变成了为公司服务。哈佛大学教授丹尼罗德里克（Dani Rodrik）指出，公共政策的合适原则是民主，而不是市场，只有民主才是全球善治的最有力的保障9。三是利益与民主的关系。民主是平衡全社会公共利益的最好手段，对私利的过分追求总是侵害民主机制。全球化是利益竞争舞台的扩展，也导致竞争强度的

15、加剧。全球化中各种主体在利益和民主存在冲突之时必须进行取舍，而总体上的倾向是对利益的追求压倒了对民主的追求。全球化中的一些强势主体在利益的驱动之下，无视、忽视、背离和损害着民主的基本原则。民族国家仍是全球化中基本的利益单位，各国都在竭力维护自身的利益，有些强国则因此损害其他国家的利益。国际机制是国际力量斗争和妥协的结果，而不是民主的结果。一些强国从自己的利益出发，企图运用强权维护自己的特殊利益，因而不赞同民主地处理国际事务。比如在欧盟中，欧洲议会的投票方式与欧盟的条约规则，更多地反映了其中大国如德国、法国的偏好与利益。比如在国际组织中，国际组织更多反映美国的强权利益。即使那些表面上似乎平等的国

16、家组织，也往往被少数强国控制，其他国家的参与仅仅是走走形式。比如世界贸易组织采取的是“一国一票”的原则，但是实际上它的议程却是由一小部分国家在幕后操纵决定的。全球化的重要机构如世界银行、国际货币基金组织，受到美国等西方利益集团的驱动。这种利益集团的成员主要地由华尔街、财政部、国务院、国际货币基金组织以及世界银行等最著名的机构的要员组成。它们的投票权依照成员国的资本而定。非常刺眼的是，在这个组织的184个成员国中，撒哈拉以南非洲46各国家只有2名代表，而8大工业国则每国都有自己的人员。跨国公司是推进全球化的核心力量，其产值占世界总产值的1/4以上，其中一些富可敌国。跨国公司力量之强大，深远影响着

17、人们的社会生活。但跨国公司的价值取向是利益、而不是民主，为了利益能够无视民主甚至践踏民主。跨国公司在台前幕后千方百计地对政府施加影响，维护的只是其特殊利益，民众的利益往往被置之度外。国际资本左右公共政策，必然损害着公民的切身利益。三、“民主赤字”的治理消除全球化中的“民主赤字”是一个紧迫的、也是长远的问题。说其是紧迫的，因为它引发了一些突出的问题，比如反全球化的示威等，如不能及时处理将危机到社会的正常运作。说其是长远的，因为人们理想的全球化是民主的全球化，任凭“民主赤字”的发展将从根本上威胁到人类社会的未来。“民主赤字”表现很广，原因很复杂，因此对“民主赤字”的治理也需要针对性地在多方面着手。

18、国际组织的民主化是治理“民主赤字”的首要措施。治理的基本原则应当是：凡是在国际层面的决策机制，都要有相应的民主交代。这种民主的交代包含两个基本方面：（1）组织原则的民主化。组织原则的民主化要求国际组织的建立符合民主的基本原则。所谓民主的基本原则就是“一国一票”和“一人一票”。对于以国家为基本单位的组织，“一国一票”是最初步的原则。当然从全球公民社会着眼，更理想的是“一人一票”。不仅要有形式上的民主，而且要将这种民主的原则落到实处，尤其是防止强势主体的背后操纵。（2）组织决策的民主化。即使是依照民主原则建立的机构，如果决策过程暗箱操作，也会背离和忽视民主。因此对一些组织尤其是那些不是选举的国际组

19、织，决策之中的透明化和民主参与显得更为重要。当今的世界上还没有一个机构达到理想的民主机制，即“一人一票”意义上的机制。联合国也只是在非关键职能上的很初级的“一国一票”。至于世界银行、国际货币基金组织之类的，甚至连“一国一票”的这种初级民主机制都没有。对这些组织的民主改组，不仅要使其决策过程的透明化、民主化，而且要考虑要从根本上改组的建立程序。西方八国集团、北大西洋公约组织等，它们虽是部分国家组织，却事实上主导全球重要的政治、经济、安全事务。对于这些实际上是强国俱乐部或单边利益的国际机制，则要进行根本的改组和替代。目前也存在着一些国际组织民主化的建议和行动，如世界公民社会论坛（The Globa

20、l Civil Society Forum），世界贸易组织国会议员团（The WTO Parliamentary Assembly），联合国国会议员团（The UN Parliamentary Assembly），乃至世界议会（A World Parliament）。美国学者理查德法尔克（Richard Falk）和安德鲁斯特劳斯（Andrew Strauss）就曾在著名的外交杂志上发表了“迈向全球议会”的文章。尽管现在的许多举措还带有浪漫主义色彩，其能否真正实现还存在着问号，或者即使实现也需要长期艰苦的努力，但国际民主的呼声还是不断高涨。非政府组织的民主化也是治理“民主赤字”的一个重要方面。

21、在全球化的“小政府、大社会”趋势中，一大批非政府组织从事社会经济发展活动，以填充政府与企业都力所不及或不适合介入的那些领域，成为一个举足轻重力量。非政府组织具有两面性，一方面它们是促使民主进一步深化和拓展的重要载体。非政府组织成为公众表达关注的载体，客观上在社会发展中充当了公民利益尤其特殊团体利益的代表。另一方面，非政府组织也不是民主选举的。著名左派诺曼乔姆斯基就指责没有一个非政府组织是建立在民主原则之上。反全球化组织打着反对“民主赤字”的旗号，抗议国际机构与组织是非法的，因为它们不是民主选举产生的。但是具有讽刺意味的是，这些反全球化组织自身也存在着“民主赤字”，也不是民选的。虽然非政府组织有

22、多种途径获得合法性，但合法性最根本的基础还是民主。非政府组织不能空洞地宣称自己是代表人民，而是要作出更多具体的改进措施，以显示这种代表的合法性。约瑟夫奈指出，非政府组织有时能称作“第四政府”，但它们没有选举的合法性。更大的公开性和更高的透明度有利于提高它们的公信力。在这方面，国际劳工组织和互联网域名委员会（ICANN）是范例。约瑟夫奈建议，为了回应日益增多的“反全球化运动”人士的指责和抗议，国际机构应当增加其透明度、提高责任10。治理“民主赤字”还需要改进主权国家之内的民主机制。国家内部的民主改进既是直接地弥补国内的“民主赤字”，也能间接地改善国际民主，因为国际民主在某种意义上以国内民主为基础

23、。很难想象在低层次的国内民主存在重大缺陷的情况下，能够发展出高度的国际民主。改进国内民主最重要的是适应全球化的新形势，在民主建设上与时俱进地调整和改革。这一方面要消除过去的民主遗留问题。例如，加拿大的政治体制却存在不少问题，尤其是参议院存在民主缺失，因为国会参议院的议员都是由政府首脑指定的。因此加拿大消除残存“民主赤字”的举措就是议会改革。另一方面是探索新的未来的民主形式。安东尼吉登斯宣扬第三条道路政治理念，就是强调权利与责任的平衡，对福利制度的现代化改造，对社会排斥的关怀，在提高经济效率时兼顾社会公正，试图重建公众对民主政治的信心。西方国家试图以不同的形式进行民主的变革，主要是加强民主参与、

24、拉近公众与政府的距离。如英国的向地方下放权力，意大利、日本等则考虑修改选举制度，一些国家越来越多地将重要事务诉诸于全民公决或其他形式的直接选举。这些方式既是代议制民主的有益补充，也是对民主发展的新探索。当然，缩小全球范围内国家之间的差距，缩小各国范围内阶层之间的差距，就能营造有利于发展民主的基本条件，也能有利于消除“民主赤字”。参考文献：1Shirley Williams，Sovereignty and Accountability in the ECA.Robert Keohane and Stanley Hoffmann.The New European Community：Decisio

25、nmaking and Institutional ChangeC.Boulder.Westview Press，1991.2（美）亨廷顿.第三波20世纪后期的民主化浪潮M.上海：上海三联书店，1998。3Larry Diamond.A Report Card on DemocracyJ.Hoover Degist，2000（3）。4阮宗泽.从“民主赤字”透视反全球化现象A.庞中英.全球化、反全球化与中国C.上海：上海人民出版社，2002。5Joseph Nye.Why people dont trust governmentc.MA：Harvard University Press，1997

26、.6Lucio Levi.Globalization，International Democracy and a World Parliament J.http：/www.wfanca.org/pp_levi.html7转引自李东燕“当代反全球化现象的背景及根源”OL.中国网，2003.1。8华勒斯坦.资本主义全球化崩溃中J.台湾：天下，2001（11）。9Dani Rodrik.Four Simple Principles for Democratic Govemance of Globalization ）R）.Prepared for the Friedrich Ebert Foundation，May 2001.10Joseph S.Nye.Globalizations Democratic Deficit：How to Make International Institutions More AccountableJ.Foreign Affairs，July/August 2001.