我国城乡规划公众参与探讨.docx

1、摘 要我国民主政治发展到了重要阶段，通过让公众参与到决策中，保证法律编制和实施 的科学性与合理性，是社会发展的必然趋势。而城市规划作为与公民自身利益息息相关 的社会活动，加强公众参与的程度，实现规划的科学性，确保规划的有效实施，是贯彻 落实政治民主的重要体现，公众参与城市规划是保证城市规划的公平性和公正性的关键。 为了保证公众利益的最大化，促进城乡规划发展的科学性，让公众参与到规划的各个层 面是必须落实到实处的。我国城乡规划属于“外来文化”，在我国发展的时间较短，在 公众参与落实的过程中出现了各种问题。本文就公众参与城乡规划问题，结合国外城乡 规划公众参与的发展和经验，对实行过程中的对策做出分

2、析和探讨。关键字：城乡规划 公众参与 参与方式AbstractThrough public participation to improve the democratization and scientific process of decision making, thus promotes as a public policy of urban and rural planning scientific establishment and effective implementation, become necessary in the development of society as

3、a whole. Public participation in urban planning is the important embodiment of political democratization, is beneficial to build a service-oriented government, realize the planning is scientific, ensure the effective implementation of planning. Public participation in urban planning is the key to gu

4、arantee the fairness and impartiality of the city planning. In order to guarantee the maximization of public interest, promoting the development of urban and rural planning is scientific, let all aspects of public participation in planning is to realize the way. Town and country planning in our coun

5、try belongs to the foreign culture, in Chinas development time is shorter, the face appeared in the process of public participation in urban and rural planning implementation problems remains to be solved. In this paper, the problem of public participation in urban and rural planning, combining with

6、 the development of public participation in urban and rural planning and foreign experience, to implement the countermeasures in the process of analysis and discussion.Key words: urban and rural planning Public participation in Participate in the way学生承诺书:Abstract2一、绪论11.1 研究背景11.2 研究意义11.3 研究方法2二、国

7、内外相关研究综述2三、国外城市规划中公众参与的发展32.1 国外城市规划中的公众参与概况32.1.1 美国城市规划中的公众参与32.1.2 英国城市规划中公众参与的方式32.1.3 德国城市规划中的公众参与42.2 国外公众参与城市规划的经验与启示4三、我国城乡规划中公众参与的发展53.1 我国城乡规划中公众参与的发展53.2 我国城市规划中公众参与的现状-北京、深圳5四、我国城市规划中公众参与的问题64.1 公众参与意识在不足，对制度不了解64.1.1 宣传力度不够，公众参与意识低64.1.2 对城乡规划的不了解74.2 法律体系尚未建全74.2.1 参与规划阶段的范围小74.2.2 反馈机

8、制不健全74.2.3 监管机制不完善8五、完善我国城市规划中公众参与的构想85.1 加大宣传力度增加公众参与积极性85.2 扩大城乡规划中公众能参与到规划阶段的范围85.3 增加政府和公众沟通互动的渠道和方式95.4 建立完善监督管理机制9六、结论9参考文献10一、绪论1.1 研究背景城市规划已经不仅仅是一个概念，它在逐渐发展的过程中演变成一种政府职能。城 市规划在各方各面都影响着公民的切身利益，所以，公众参与城乡规划有着不可估量的 重要性。作为公共政策的城市规划，在现代城乡发展中起着主导作用，起着协调城市和 农村发展和矛盾冲突的重要作用，与社会和公众的利益密切相关的社会活动。时至21世 纪，

9、城市化的脚步越来越快，而城市的规模也越来越大，其复杂的程度也越来越深，城 乡规划设计的方面更加亲民化，单单政府的规划远远不能够协调社会和公众的利益，政 府独策的方式已经逐渐被公众参与的方式所取代。一直以来，我国在调控城乡规划上主要由政府主导，政治性过强，公众参与的理念 不受重视，公众参与城乡规划的权利往往受到忽视。近几年来，公众民主意识的逐步加 强，政府也逐渐认识到公众参与城乡规划的重要性，为了让公众更多的参与到城乡规划 的过程中去，对城乡规划相关部门的政策和行为加重了监督和审查。本文希冀通过对国 内外城乡规划中的公众参与现状的研究，分析比较找出其优劣，针对我国城乡规划中公 众参与的问题做些许

10、探讨。1.2 研究意义1947年,英国的城乡规划法案规定了允许公众参与到城市规划中，在规划过程中 发表自己的意见，自此，公众参与在社会中成为逐渐城市规划的重要组成部分。从本质 上来讲城市规划是通过对土地、空间等资源的安排来进行利益分配的。因此随着时代的 发展城市建设中的矛盾也越来越突出。原有的政府独立决策的方式已不能满足现代市场 的管理需求。城市规划是政府的一项公共政策，它涉及公众的利益，而公众作为城市规 划待协调的利益关系中最庞大的团体，社会各界对此越来越重视。公众参与要求在城乡 规划建设过程中，信息公开公正接受公众的监督和审查，不仅如此，公众还会参与到城 乡规划的整个过程中。在规划立案初期

11、，公众享有参立案制定的权利，并对政府的草案 有权提出建议和意见，没有收到观众认可的规划是不能通过相关部门批准实施的。公众 参与城市规划是不中与修正城市规划中的非市场失灵的重要有效手段，公众参与城市规 划是政治化的重要手段和保障。因此，研究城市规划中的公众参与，是对我国新时期下 实现城市规划制定、决策、管理民主化具有重要意义的。1.3 研究方法本文采用的研究方法主要包括：1.综合归纳法:归纳总结国内外城乡规划案例，将不同国家和不同地区的城乡规划的 经验总结分析，归纳出成功之处和不足之处，对此予以学习。2.比较分析法:通过对国内 外城乡规划机制建立的分析，与我国国内的城乡规划公众参与机制和机制建立

12、过程进行 对比分析。3.理论分析结合实证法:采用理论结合实际的方式，对公众参与城乡规划问题 予以研究，以更直观、具体的方式看待公众参与城乡规划问题二、国内外相关研究综述早在1965年，鲍尔一大卫多夫就发表了一篇名为规划中倡导和多元主义的论文, 他认为城市规划应该由代表不同利益群体的规划人员共同商讨，决定对策,以实现利益和 谐调配。由此打开了公众参与规划的新局面。1969年，谢里-安斯坦在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文市民参与的阶 梯则从实践的角度区分出公众参与城市规划的程度，作为衡量规划过程中公众参与成功 与否的标准。1994年，萨格尔正式提出“联络性规划理论”，它则侧重研究规划师如何使

13、公众积极参 与到城市规划当中的问题。在我国，城市规划中的公众参与也逐渐成为规划界关注的问题。张萍在城市规划法修改及机构设置上论述了公众参与城市规划中决策和监督的 民主性。郝娟在提高公众参与能力推进公众参与城市规划进程中认为相比国外相对成熟 公众参与制度，我国公众参与行为还停留在参与的初级阶段。陈志诚、曹荣林、朱兴平在国外城市规划公众参与及借鉴一文中详细介绍了城 市规划公众参与的背景及其发展，分析了我国公众参与制度的不足之处。借鉴国外城市规 划公众参与的成功经验,结合我国的实际情况，提出了可操作性较强的“公众参与生长模 式”。陈锦富在城市规划概论中提出了我国城市规划中公众参与制度的改革框架，包括

14、 规划部门编制与决策权的分离、规划过程中的监督机制，设立中间机构等等。符高翔、袁犁的城市规划公众参与模式探讨以及张海青、刘建鑫的关于完善 城市规划决策体系的主要途径都介绍了我国当前规划决策中存在的问题，并对其存在的 问题从科学、民主、法制等方面提出完善的途径和设想。三、国外城市规划中公众参与的发展国家通过制定计划或规划对国家城乡建设进行宏观调控，是城乡建设重要策略。早 在上世纪五十年代，我国便开始逐渐引入公众参与城乡规划的概念，伴随着也开始了关 于城乡探讨的问题。二十世纪以来，随着行政权力日益集中，行政规划已成为政府管理 的重要手段，政府通过制定行政规划有目的、有计划和高效率的利用有限社会资源

15、向社 会公众提供服务。行政规划体现了现代行政的引导和服务实质。经过五十多年的发展， 以美英德等为代表的发达国家，在公众参与城乡规划立法和实践上已经日臻完善和成熟。 这对于开展不久、经验不足的中国有着很高的学习借鉴价值。2.1 国外城市规划中的公众参与概况2.1.1 美国城市规划中的公众参与美国城乡规划相关部门在公众参与城乡规划问题上一直不断研究改进。美国政府在 城乡规划问题上将公众参与城乡规划的权利纳入到法律保护的范畴，切实保障了公众参 与的权利，将公众参与的权利更是渗透到城乡规划的细节中。法律规定对于听证会规划 项目，美国城乡规划职能部门必须及时将信息公开发放，自觉接受公众监视。根据法律 相

16、关规定，美国公众可参与到城乡规划的全过程中，包括城乡规划立项阶段、审批阶段 和实施阶段等，获取公众参与的方式更是方便快捷。还专门设立了联系公民与政府房部 门，在接受公民反馈后协调公众意见与政府决策。美国公众通过一些咨询委员会或者听 证会的方式直接参与到城乡规划的相关会议中，更加直接的参与到城乡规划建设中。除 此之外，还有一些工会和委员会也会代表公众参与城乡规划，这种方式主要保证了公众 参与的科学性和有效性。美国政府相关规划部门为保障公众参与城乡规划的程度和范围, 针对城乡规划各阶段的特点，制定了不同的参与方式，更有效的维护了公众权利。2.1.2 英国城市规划中公众参与的方式英国政府将公众参与权

17、利以法律的形式予以规定和保护，在1968年至1990年间， 先后在城乡规划案、城乡规划条例、城乡规划法确定了法律定位，并予以 重申修改。在项目的调查研究开发阶段，规划局就必须让社区委员会等相关部门与公众参与进 来，公平公正公开的介绍规划项目的目标内容。编制规划文件的相关信息必须公之于众, 让群众提出相关的意见建议，然后由郡议会根据汇总公众反馈意见的统计分析做出决策。 在过程中，确保公众对结构规划的内容享有参与修订的权利，由群众对公布的结构规划 文件进行审查和监督。英国的结构规划相比其他国家亦有所不同，地方规划时的最终决 策并不需要经过中央环境事务大臣审批，只需要经过民众认可通过，再向中央报备即

18、可。 由于地方规划由单据地方编制和审批的模式很难维持判断的公平性科学性，所以这时公 众的监督质询作用就显得尤为重要。2.1.3 德国城市规划中的公众参与德国的公众在参与制度是在法律中有明确界定的，基于德国民众严谨而智慧的民族 特性，而城乡规划与公民切身利于密切相关，所以德国公众在公众参与城乡规划问题上 一直保持着很高的积极性，因此德国公众参与城乡规划的群众基础广泛。德国政府为保 证公众参与城乡规划的权利设立了相应的法律条款。基本法和建设法典中对公 民参与城乡规划的范围和深度做出明确规定，细节渗透到城乡规划的立项、审批、执行 和修改等各个方面。在较高的民众参与意识与完善而详细的法律保障下，德国公

19、众参与 到城乡规划中水到渠成，在参与程度上甚至超过了英美等国家。2.2 国外公众参与城市规划的经验与启示上述可见以美、英、德等为代表的西方发达国家对于公众参与城乡规划的制度已经 相当完善，其实践经验相对较丰富，它山之石，可以攻玉，我国在推进公众参与城乡建 设的过程中可以予以学习和借鉴其优秀之处，这对于推进我国城乡规划公众参与的进程 有很大的帮助。第一，法律是公众参与城乡建设权利的重要保障。从以上对美、英、德的公众参与 城乡规划建设的分析中，我们可以看到，公众参与规划的权利是获得法律支持、并且在 法律中有相对明确的规定的。城乡规划相关部门对规划的起草和立案信息都必须接受公 众的审查，甚至要结合公

20、众的建议和意见进行方案的修改，受到公众反对或没有对公众 公开的规划将不能受到上级的审批。第二，公众参与城乡规划方式的多种多样可以确保群众的参与程度，确保公众参与 城乡规划建设落实到实处。通过报纸、网络、邮件等方式将城乡规划建设相关的信息全 面公平的公开，让公众全面性了解规划建设方案，对规划建设的公平性和科学性进行监 督，切实维护公众的权益。除此之外，公众还可以通过一些公开性的市民会议、展示会 等方式，实施彻底的参与规划建设的整个过程。第三，除了群众直接参与的形式外，还应注重具有代表性的公众组织层面上的参与。 例如像委员会、社区组织、地方代表等，这种公众代表介入的操作方式更具备操作性， 一样一来

21、就能保证参与的时效性。第四，公众对于城乡规划的参与范围广，涉及层面深。公众除了前期对城乡规划编 制的全过程，还接入规划的审批和实施阶段，尤其是在规划实施阶段，公众可以对不合 规划要求的行为向法院或仲裁监督机构提起申诉，从而确保规划作用的真正实现。三、我国城乡规划中公众参与的发展3.1我国城乡规划中公众参与的发展国家通过制定计划或规划对国家城乡建设进行宏观调控，是城乡建设重要策略，最 早是在20世纪80年代末90年代初从西方引进的。1990年4月1日颁布的中华人民共 和国城市规划法是涉及城市建设和发展全局的一部基本法，但是在当时的计划经济体 制下，国家民主意识还远没有达到可以落实公众参与城乡规划

22、的程度，公众的参与意识 淡薄，城乡规划的编制和实施掌控在政府的调控下，成为政府管制的社会活动。在改革 开放之后，我国经济体制发生改变，经济水平飞速提升，为公众参与城乡规划提供了经 济基础。为了适应市场经济体制，城乡建设逐渐发展为社会发展的动力，为城市建设发 展起到了带头作用。公众参与概念便在这一过程中逐渐带入到城乡规划中，这不仅仅是 经济发展过程中政府职能转变的表现，更是公众参与城市规划的意识不断提高的结果。 经济的发展带动社会民主化意识的提高，国内在不断借鉴西方城市规划发展的基础上， 开展了关于公众参与的讨论。城乡规划公众参与体制的建立是一个极其漫长的过程，需要在实践中不断的摸索。 我国城乡

23、规划制度的建立还处在初期探索阶段，但是其中也不乏一些很有成效的案例。 3.2我国城市规划中公众参与的现状-北京、深圳以北京市为例，北京市城乡规划在发展中逐渐意识到公众参与的重要性，逐渐加大 了对公众参与城乡规划问题的重视。北京市为了加重城乡规划中公众参与的比重，扩大 了公众参与的渠道，通过多种方式获取群众的意见。北京市在扩大公众参与城乡规划范 围的同时，保证了城市规划的科学性和有效性，将群众的意见作为城市规划的参考标准, 在很大程度上保证了公众的切身利益。北京市城市规划将以人为本的理念贯彻落实到实 处，将城市规划列为公众参与的社会活动范畴，不再局限于行政之内。在城市规划建设 中广泛听取市民的意

24、见和建议，充分了解市民的需求，让市民参与到规划的过程中，只 有这样才能做到城市规划的公平性、科学性，将民生理念做事到实处。北京市展开的阳 关工程对城市规划的审批、规划、监督、违法查处等信息做出公开的要求。北京市推行的北京城乡规划条例自2009年实施以来反映良好，对推动动城乡规 划的科学发展有重要的意义。新条例重点对城乡规划建设和管理做出明确规定，将 公众参与的权利纳为重点，充分体现了以人为本的科学理念，切实维护市民的利益。公 民参与城乡规划的权利得到了保障，有利于推动城乡经济社会发展一体化建设中公众的 参与积极性，促进社会可持续发展。深圳作为我国经济命脉城市，其发展建设也一直受到社会的密切关注

25、。深圳市在推 进公众参与城乡规划问题上一直持积极态度并处于制度探索的前列，1998年5月15日， 深圳市第二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议讨论通过了深圳市城市规划条 例。深圳市城乡规划条例不仅仅是第一步深圳市城乡规划系统法律文件，同时也 开创了将公众参与纳入法律条文的先河。近几年来，深圳市城乡规划部门也在不断寻求公众参与城乡规划的方法，争取最大 限度的保证公众参与程度的广泛性。2005年深圳市第一次就规划问题与市民进行网络在 线交流，此举在深圳首开先河，市民对此积极响应。2006年起，深圳市城市规划局诚邀 各界人士参与到城乡规划座谈会，并对会议进行了全场直播，这种公开公正的行为在网 上

26、引起了热议。深圳市规划局当局向公众提供便捷的参与方式，拓宽公众参与城乡规划 的渠道。市民可以通过信件或者网络的方式向规划相关部门了解城市规划建设的信息， 就规划建设问题提出自己的看法。城乡规划相关部门也会在规划建设期间向公众公示规 划的相关信息，并通过问卷或者网络征询市民意见。对于市民反馈的信息一一答疑这一 系列方式使得深圳市的城市规划建设相关问题更趋向于公开化、透明化。从上述可以看出，不管是北京还是深圳，都越来越重视公众参与并不断加强城乡规 划中的公众参与程度，所以说，公众参与是城乡规划科学发展的必然趋势和客观要求。 四、我国城市规划中公众参与的问题随着中华人民共和国城乡规划法的颁布施行，总

27、体上国家对于参与机制的安排 逐渐增加。但我国在公众参与规划方面尚处在初级阶段，并没有形成细致而有效的操作 程序和实施细则。公众参与积极性一般，效果也并不理想，甚至出现了以国际的维权的 方式出现的公众参与现象。城市规划公众参与制度发展至今日仍然存在许多不足之处。 4.1公众参与意识在不足，对制度不了解4.1.1 宣传力度不够，公众参与意识低公民对于城乡规划的了解具有一定的地域特点。在经济较为发达的诸如上海、深圳、 青岛等地区，公众参与城市规划的意识比较强。但在大多数的地区，由于公众对城市规 划相关内容的不了解，自身的民权意识不强烈，在没有政府宣传和引导的情况下，他们 往往对规划的编制内容不了解，

28、对公众参与城乡规划的具体执行细节也不了解，导致公 众参与城乡规划的积极性不高，公众参与的实权得不到体现，在没有政府引导的情况下 甚至采取事不关己的态度。这种情况严重阻碍了公众参与城乡规划体制的推行，政府迫 不得已将城乡规划的各项内容全部承担，城乡规划的科学性无法保障。4.1.2 对城乡规划的不了解公众参与的积极性不够高涨与市民对城乡规划的不了解有一定的关系。要想真正参 与到城乡规划中就必须对城乡规划的具体内容具有一定的了解，市民不了解规划编制内 容就无法发挥自己在城乡规划中的作用。例如，北京市曾对外展出城乡规划的总体规划 内容，内容涵盖了北京市市区、中心地区以及历史文化保护区等地，但是在展出当

29、天却 反响不大，大部分市民反映“看不懂”。不仅是对城乡规划的相关知识不了解，有很多 人对公众参与城市规划制度的具体执行细节也不了解。随着文化和经济水平的不同，不 同地区的公众对于民主制度的意识也有差异，这就影响着公众参与的推广和实施程度。 4.2法律体系尚未建全4.2.1 参与规划阶段的范围小城乡规划包括立项、提出草案、批准、实施几个阶段，而中华人民共和国城乡规 划法第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案 予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。这主要规定公 众参与的阶段在于城乡规划草案的编制提出阶段，而在其他阶段无明确规定。例如立项 阶

30、段，规划草案是不向社会公开的，规划的利益相关当事人不能知晓与自己切身利益有 关的城乡规划，无法在立项阶段就提出异议，也无法保证规划的正确性、合理性和科学 性。只有在城乡规划草案形成之后，政府才有法定义务向社会“公告”规划草案，听取 公众意见。4.2.2 参与机制不健全城乡规划法中只规定了政府规划草案阶段有公布的义务，而对于公众应该如何 提意见，向哪个部门提意见，如何反映自身诉求的渠道上都没有涉及，这就导致了参与 途径的匮乏，公众参与的行为和结果不能得到有效的呼应，公众参与规划的效果几乎完 全取决于掌握规划命运的主政者的价值取向和综合素质，规划中公众的意见反不反映或 反应多少，公众自身无法知晓，

31、更无法监督和落实。公众参与有行为无结果，有参与无 反馈的情况，一方面打击了公众的积极性，也为项目的推进埋下了隐患。4.2.3 监管机制不完善城乡规划法第五十二条规定：“地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常 务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。”这主要规 定了监督的主体为人民代表大会，对公民个人或者非政府组织的监督只在第四十六条规 定了要在规划实施阶段“向公众征求意见”，而在实践中“公众”往往变成了专家。五十 四条只规定上级规划主管部门和人大常委会对规划部门作出的监督和处理情况应该公 布，让公众查阅和监督，这实际也是限制了公民和舆论的直接监督权利。在这种形式下,

32、 有些规划部门在规划编制过程中向公众隐瞒相关信息，甚至发生行业潜规则的问题。相 应的监督机制的却是使得政府领导人和规划者肆意妄为，忽视公众的意见表达。五、完善我国城市规划中公众参与的构想5.1 加大宣传力度增加公众参与积极性既然城乡规划是切实关系到广大市民切身利益和长远利益的事情，那么保证公众的 参与性就是必要条件。公众对城乡规划的相关知识的了解关系到公众参与成型规划的积 极性和主动性。所以，加大对城乡规划的宣传推广是调动公众民主意识的必要措施。建 议利用多种形式，一方面从小学、中学到大学的课程设置上，都设置城市规划基础这门 学科，普及相城市规划相关的基本知识，另一方面在社会宣传中，充分发挥媒体和政府 相关部门的主观能动性，增加公众对城乡规划的了解和认识，调动公众参与的积极性。 建立信息公示制度，保证城乡规划的立案、进度和决策等信息公开公正，通过新闻媒体、 广告牌、网络、展览馆等方式将城市规划编制期间将城市总体规划、分区规划和重要的 详细规划等信息适时