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1、政府间合作的框架分析 段凤艳专业：旅游管理 姓名：段凤艳 学号：2013310366政府间合作的框架分析以东盟旅游为例Emma P.Y. Wonga, Nina Mistilis b, Larry Dwyer ba Centre for Tourism and Services Research, Victoria University, Australiab School of Marketing, University of New South Wales, Australia摘要：尽管东盟国家的政府间旅游合作使对该地区的经济贡献显著，但文献对其关注度很少。本文通过提供的自2002年以来所

2、取得的进展概述来提高我们的理解，并探讨了促进和阻碍其进步的因素。结果发现，许多包含在行动计划“旅游部门整合的路线图”中的措施不是没有实施就是在逾期，虽然这些措施是在旅游便利化和人力资源开发方面具有较为显着的进步。作者认为关于合作的现有理论不能充分解释东盟旅游业的模式。本文旨在通过展示合作的框架扩大理论的边界，沿着三个维度：利益相关者，资源和流程机制剖析促进和阻碍因素。建议加快和加强协作。关键词：政府见合作；东盟；旅游协议引言尽管东盟成员国之间进行了连续合作努力旅游业在该地区做出了重大贡献，但只有极少数的研究来探讨东盟的旅游合作。大多数现有的研究中所涉及的都是东盟的经济合作协议和一般的框架协议，

3、即东盟自由贸易协定（AFTA）和东盟服务框架协议（AFAS）。特定的经济领域的合作被研究人员所忽视。东盟的成立是为了维护东南亚地区的和平与稳定，通过论坛讨论和解决威胁该地区潜在的区域问题。1967年8月8日：印度尼西亚，马来西亚，菲律宾，新加坡和泰国官方宣布合作。文莱又于1984年1月8日加入，六国也被称为东盟6国。随着共产主义在东欧的结束以及冷战的结束，东盟国际不再担心自己的共产主义邻国如越南，柬埔寨和老挝。东盟国家自20世纪80年代初已开始放弃中央计划和实施以市场为导向的经济改革，这些变化包含贸易和投资机会，并暗示东盟地区需要壮大以保持相关性。壮大东盟需要长远的积累，必须加强东盟在在国际贸

4、易机构，如APEC（环太平洋经济合作组织），世界贸易组织，以及在与欧盟谈判时加大自身的话语权（Tan,，2003年）。1995年至1997年，柬埔寨，老挝，缅甸和越南加入东盟。他们有时被称为欠发达的经济体的新成员。东盟的长期目标是在东南亚建立一个自由贸易区（Yeh，2002年）。虽然东盟的经济重点在加工业，矿物质和燃料贸易，但是旅游业已经成为一个重要的考虑因素，这在在很大程度上是由于该行业在该地区快速增长（Timothy, 2003）。东盟旅游业预计将继续增长。2008年，全区共接待6550万人次，与2002年相比几乎翻了一倍(ASEAN, 2009; UNWTO, 2003)。据联合国世界旅

5、游组织预计，东南亚地1995年到2020年年间，接待人次每年以6.3的年均速度增长，到2020年，该地区的接待人次预计将达到1.36亿（UNWTO，2000），这说明了旅游业的重要性日益增加以及东盟国家之间的相互依存关系。表1显示了东盟成员国的旅游业在国内生产总值的贡献。虽然旅游部门生产总值在2009年至2010年真正的增长为-2.1（或许跟2008-2009年全球金融危机有关）但是旅游业有着显著的贡献，占全区国内生产总值的11。每一个超国家的组织都是在一个特定的背景下运行和工作，其中既包括促进也包含组织其成功的因素。通常情况下，现有理论不能完全解释这些组织或他们的盟友在对结果的影响中的各种相

6、互作用。把东盟旅游业作为一个案例研究，作者识别出了这次合作的独特性。这些发现不仅有利于扩大现有理论的界限，从而有助于文献研究，而且也提供了促进东盟旅游发展的政策，这反过来又提升了旅游业对区域发展的贡献潜力。本研究探讨了东盟自2002年旅游协议成立和2004年相应的行动计划蓝图实施以来东盟所取得的进展，学习这篇文章并且促进和阻碍旅游合作的因素对研究人员和政策制定者非常重要。本文评估进展并在剖析合作的抑制和促进因素基础上提出了一个新的框架。本文有三个主要目标：1.提供对东盟旅游合作迄今取得的进展的全面评估。2.要确定东盟旅游合作中的促进和阻碍因素。3.提供政策建议以加快东盟的旅游合作进程。2.案例

7、研究为了确定促进东盟旅游合作成功和障碍的因素，作者采取了案例的方法。在研究当代有关的行为不能被识别和操纵的事件中，案例研究被认为是适当的。案例方法处理直接从观察和访谈的人的方法处理收集到的证据(Yin,2003)。考虑到事实，目前的研究涉及当代社会现象，即不能由研究者来操纵，案例研究是一个适当的适用于本研究的研究策略。各种来源的证据都可以在本研究中使用，其中包括来自东盟的，来自于非官方出版物的正式文件（如学术期刊，图书，报纸，行业杂志），以及涉及到关键利益相关者的采访。使用多种来源的数据，可以提高公信力和结论的可靠性(Lincoln and Guba, 1985)。深入访谈是在2005年一月至

8、3月以及2006年的1-2月进行的，共进行了22次面对面的和电话访谈，并且收到了两个电子邮件的答复。二十一人参加了这项研究，其中三人进行了两次的采访。21名参加者，其中13人是高层政府官员，代表90%的东盟成员国，其他8人代表国际组织（如东盟秘书处，亚洲开发银行），行业协会（如东盟旅游协会;亚太旅游协会），以及学术或咨询公司（如东南亚研究所;旅游可持续合作研究中心）。所有数据均输入到软件NVivo2.0h中以用来进行分析。NVivo是数据处理和分析工具，它不但便于数据的编码，其搜索和建模工具也可以帮助研究人员确定命题，并探索嵌入数据的新的关系。基本的底层逻辑即将数据中的观念分解成简单的概念“单

9、位”，软件可以说明以表格或图形格式中选择的概念。3 发现3.1东盟旅游合作进展的评估鲍威尔（1994）认为，国际机制的有效性和弹性，如东盟，是评价机制重要性的潜在因素。如果一个机制是有效，其成员会遵守规范和规则，并且通过加强在问题领域的合作实现目标（Hasenclever,Mayer, & Rittberger, 1997; Underdal, 1992; Young, 1994）。制度的弹性是指国际机构面对外源性挑战时的“后劲”，以及该机构之前选择的限制集体决策和后期行为的程度（鲍威尔，1994：341）。换句话说，机制的改变是随着权力在成员之间的轮换，或当最有力的参与者发现他们的利益不再被

10、现政权维护是发生的，机制缺乏适应力（Hasenclever et al，1997）。机制的有效性的概念可在此用于评估东盟旅游业的进展，即成员遵守规则以及目标实现的的程度。在第3.2.1节，文章指出领导层的变化，以及政府的优先事项的后续变化不利于东盟旅游业的进步。这种变化是鲍威尔将称的缺乏制度弹性。目前东盟旅游合作是在2002年东盟旅游协议的政策框架基础上进行的。该协议包含七个目标（ASEAN，2002）：（1）促进东盟之间的旅游合作。（2）加强东盟成员国之间的旅游合作以改善其效率和竞争力。（3）大幅减少东盟成员国旅游和旅游服务贸易的限制。（4）建立一个综合的旅游和旅游服务网络，以最大限度地提高

11、该地区旅游景点的互补性。（5）加强东盟作为国际一流水准、配套设施和旅游景点的单一旅游目的地的开发与宣传。（6）加强人力资源开发互助，加强东盟旅游和旅行设施与服务的合作、发展、升级和扩展。（7）要创造有利条件，促进公共和私营部门的更深入的参与旅游业发展、东盟内部旅游和 参与投资旅游服务和设施。 2004年，东盟经济部长会议（AEM）推出了旅游部门整合的路线图，并将其作为实现七个协议目标的行动计划。在各个经济部门的整合要在2015年完成，并尝试建立东盟经济共同体（ASEAN，2006）。本节提供了在路线图中提出的措施以及其实施进展情况。评估了实现目标的程度，以及是否按期完成行动计划。结果发现，七个

12、目标中只有两个，目标1 便利旅游和目标6-人力资源开发有显著发展。为了方便区域内的旅行，2006年东盟成员间签署了签证豁免框架协议，它允许东盟国民区域内旅游在两周内无需签证。这是迈向区域开放货币和人员的非常重要一步。为了加强人力资源开发，一个制定共同能力标准的项目在2008年完成了。这是一个建立33个职称的职业能力要求规范的的系统。这意味着，在一个国家获得的技能和对外贸易资质将可以被其他东盟成员国承认，反过来促进了该地区的旅游工作者的流动。该标准也将成为国家间的基准，以确定其没有达到标准和需要更多培训的领域。这有助于奠定增强未来竞争力的基础。表2给出了东盟旅游所取得的进展。七个协议目标分为三大

13、主题。Wong, Mistilis,和Dwyer认为目标可主题化。三个总体目标：1）开放的货币和人员的流动（目标1,3和4）; 2）增加旅游产业的竞争力（目标2和6）; 3）加强东盟的团结和作为一个区域的身份（目标4和5）。最显注的成绩列在最后一列。该表显示，协议的目标没有完全实现。在促进旅游发展（目标1）和推动公共和私营部门参与旅游合作（目标3）方面，进展显著的是2006年互免签证框架协议的签署和2005年启动的投资论坛。没有取得显著成果的是贸易限制减除的目标（目标7）。对于加强人力资源开发（目标6）而言， 2008年共同能力标准的制定取得进展，也没有证据显示改善了行业的效率和竞争力（目标2

14、）。在促进东盟作为一个单一整体的目标上（目标5），联合推广的贸易展览会始于2006年。建立一个综合的旅游和旅游服务网络（目标4）没有进展。东盟旅游业的评估表明缺乏进展，许多在路线图提出的措施不是没有实施就是逾期实施。参照机制效力，鲍威尔（1994）提出的概念，东盟旅游没有效地遵守它的规则和实现目标，以增强旅游领域的合作。从管理的角度看，这可以归因于缺乏定义的目标和措施。协议中规定的一些概念是模糊的，例如行业的“效率和竞争力”-目标2，和服务的合作网络目标4。母公司报表中发现了一些在路线图中提出的措施对旅游合作的实施贡献很小。例如，为了减少旅游贸易的限制（目标3），有人认为，应该淘汰在市场准入和

15、国民待遇限制。没有基础具体的措施。这些缺陷表明在政策制定过程缺乏旅游专业知识和适当的会计管理。该地区旅游业未来的发展需要长期战略规划和投资蓝图，以改善目前这种状况。很显然，与东盟旅游业的进展有关的因素远比缺乏定义的目标或糟糕的管理更加复杂。政府间的合作是政治性的，因此需要进一步的检查才能确定东盟旅游业面临的问题;这些被检查的问题将在下一部分提出，将用一种新的方法来分析政府间的合作。该方法能够更好的确定那些促进或阻碍东盟路线图计划的因素，以及指出哪些可以在制订政策时被采用。3.2.东盟旅游合作的促进和抑制性因素许多文献研究探索不同党派之间成功合作的条件。作者已经确定了三个一般因素，即：（1）双方

16、各执股权的程度，（2）利益相关者进行日程的能力来，（3）他们这样做的意愿。本文将在下面详细说明。Vangen和Huxham（2003年：5-6）认为，合作的目的是，在大多数情况下，是更有效地处理跨组织机构和各自不能单独处理的需要解决的重大问题。由于依赖于所持股权程度和利益相关者承诺的程度，合作成功的机会可能会发生变化(Freeman, 1984)。例如，如果大量投资或组织的声誉受到威胁，协作计划很可能受到利益相关者的瞩目。第二个因素涉及到一个组织及其工作人员处理其内外部管理流程的的能力。合作的成功始于一个很好的计划。因此，高层管理人员需要有良好的战略规划和组织能力。它们还必须具有处理组织间的关

17、系的专业知识。在内部管理方面，管理技能，如调配资源和领导力是每一个组织内执行协作计划至关重要的(Zollo, Reuer, & Singh, 2002)。第三，参与过程和执行计划的意愿可被视为一个相关的因素。它独立于前两个因素，也就是说，合作双方间关系微弱或负相关即使他们有能力这样做，并且持有高股权，他们之间的合作也会不成功。Polonsky, Schuppisser, & Beldona (2002)提出，利益相关者的关系取决于信任，过去和现在的互动，权力关系，承诺和利益相关者的共同利益。Husted（1994），从交易成本和社会网络的角度，提出了类似的结论，但补充说，当有参与各方之间有多个

18、联系（例如，东盟国家不仅仅在经济部门进行合作），如果他们有着相同的价值观，并在未来期待合作，那么合作的程度会增加。然而作者不同意这些观点，由于特殊性的存在他们在某种程度上可能会限制了发现成功的其他可能因素。事实上，对案例发现的分析指向了另一种方法，它涉及协作的三个方面：利益相关者，资源，流程和机制。正如下面的分析表明，这种方法有助于揭开在文献里没有完全指出的促进和抑制因素，以及理解东盟旅游合作非常相关的因素。3.2.1.利益相关者文献中最关注的就是关键利益相关者所扮演的角色，无论是作为促进或阻碍因素。利益相关者在三个方面促进东盟旅游业：a） 国家领导人的政治意愿和支持b）旅游政策制定者在多年的

19、合作中的信任c）次级区域合作，特别是大湄公河次区域（GMS）3.2.1.1. 国家领导人的政治意愿和支持不同的文化背景和发展阶段的国家开展合作是非常艰巨的。直到1997年和98年，东盟旅游合作仍微不足道，当时该地区遭受亚洲金融危机影响。在911和2002年巴厘岛爆炸案发生后，随着2002年东盟旅游协议的颁布，东盟旅游合作再次起步前进。Wong等认为，迄今所取得的里程碑得益于国家领导人或经济部长的支持2002年首先签署协议，然后确定旅游业作为优先合作领域，并与2004年引入了路线图。正如以下受访者评论说的一样，高层政治意愿是非常重要的。“我们正在做的这个战略，是因为总理在峰会上决定：旅游业应该是

20、区域合作的领域之一。所以承诺。总理的决定是很重要的。”（国际组织代表）许多文献共同指出合作愿意的程度关系到合作是否成功(Husted, 1994;Polonsky et al., 2002)。然而，正如我们在后面讨论的，需要对东盟旅游业的政治环境进行分层，因为在政府层次的不同对合作过程有不同的影响。在国家层面，有推动力量，但在部门层面，可能也有威慑因素，如成员之间的竞争和缺乏协作的心态。换句话说，取得了高水平的声明承诺，其的合作并不一定转化为行动，因为协作有时被认为是侵犯国家利益和自主权妥协。该阻碍因素是值得深入讨论的。3.2.1.2. 旅游政策制定者的信任除了政治意愿，我们发现，旅游政策制定

21、者之间多年共同工作建立的信任是一个重要的促进因素。在大湄公河次区域合作的的两位受访者表示大湄公河次区域的成员花了十年时间建立互相信任，该组织内的5/6是东盟成员国。拥有十年的经验，现在GMS在亚行的帮助下通过又一个新的十年战略计划，准备加紧在旅游业的合作。“一旦信任建立起来，人们就可以一起工作，现在和一个或两个甚至三个项目已经启动，让我们以更加全面的方式来审视。”（国际组织代表，评论GMS的旅游合作）同样的原则也可适用于东盟旅游业。虽然成员国只有几年的实际合作的经验，相互理解和可预测已建立了多年。对于一些受访者而言，这两个因素是催化剂，加速了协作过程。“人们（旅游官员）有时候谈到，他们不仅在在

22、会议期间进行正式的交流，但会议之外，他们还相互交谈。甚至有些谈话是很私人的，而这种气氛已经为实现每次会议的目标作出了贡献，因为不同国家的官员可以很容易地理解在寻求合作中每个国家正在进行的任务。“（国际组织代表）。多年来的信任和友谊明显增强了旅游政策制定者之间的信任，凝聚力和沟通水平。同时，积累的经验和相互的理解丰富了在次国家层面的政治文化，并最终促进旅游合作。“在ATF层次，人们建立友谊，联系和这一切，使您能够更加紧密的合作。”（马来西亚政府官员谈到），这与Polonsky 等(2002)的看法一致，Polonsky 等提出利益相关者的关系一定程度上取决于信任和以往的互动。3.2.1.3. 次

23、区域合作除了国家领导人之间的承诺和决策者之间的信任，在次区域层面开展的工作不容忽视。大湄公河次区域（GMS）项目有亚洲开发银行（ADB）的资助，有6个成员国：柬埔寨，老挝，缅甸，越南，泰国和中国。除了中国都是东盟成员，而且越南在东盟地区是最不发达国家。其中GMS对东盟的最重要的贡献是，通过GMS项目，有机会缩小东盟发达和欠发达的成员国之间的发展差距。如后面所讨论的，这种差距被认为是阻值东盟旅游协作的一个主要因素。亚行GMS项目能帮助那些欠发达国家提高旅游设施和发展能力。一个实例是其人力资源发展和能力建设项目，它的目的是提高政府官员，NTO人员和职业学校的专业水平标准（ADB，2005）。这是2

24、006-2010年大湄公河次区域旅游战略正在实施项目中的一个。“东盟十国绝对可以从GMS中受益。因为我觉得有些多家正在通过这个湄公河次区域活动来激活国家。比如改善最不发达国家的旅游基础设施。”（行业协会代表）这表明，一个独立的机构可以通过提供额外的资源间接地贡献力量。在文献中分区域和更广泛的区域合作之间的动态关系尚未充分解决。尽管各国政府和旅游业的政策制定者在某些方面已经促成了东盟旅游合作的进展，他们也制造了障碍。我们的调查表明，利益相关者至少在五个方面建立了合作的壁垒：a）保持控制和不断变化优势b）每个不同政府的属地c）缺乏协作心态d）成员之间的竞争e）缺乏私人部门的参与3.2.1.4保持控

25、制和改变重点在2002年的东盟旅游协议中，其中一个目的是为了改善区域的交通可达性。据此前报道，到目前为止已经取得的成绩是2006年互免签证框架协议的签订，这使得东盟国民在区域内旅游无需签证。然而，对国际旅客实行便利的签证手续的目标还没有实现。研究结果将其归因于缺乏各国政府不愿放弃相关领域的主权。此次合作议程是政治化的。“没有人太热衷于签证的协调，因为他们希望有自己控制移民。”（国际组织资深人士）保持控制和权力的愿望已经导致协作意愿的降低。尽管签证便利化和随后增加的旅游客流的是所有成员的共同利益，区域旅游的政治本质放缓了协作进程。正如Timoth（2003）在他的关于超民族主义联盟的研究中记录的

26、，国家不愿意放弃在某些领域的绝对控制权是合作的一个政治障碍。东盟旅游业的政治环境也受到政府，旅游部长和国家旅游组织变化的影响。这些变化可能意味着每个国家重点的转移。这可能会阻止某些政策的实施进展情况。“有些阻碍的因素可能是伴随着新政府的产生导致政府政策的变化而产生的，这有可能是新的经济议程。”（新加坡政府官员）。运用鲍威尔（1994：341）的制度弹性概念，领导层重点的改变反映了东盟旅游机制需要更加有弹性，因此其“集体的决定和行为”是不容易受这些变化影响的。3.2.1.5.机构间协调的障碍在国家层面另一个确定的问题是缺乏政府机构之间的协调。旅游业是需要多个政府部门的合作。在所有国家，协调一个部

27、委或部门，如移民，航空，国际贸易，林业和国家公园在旅游业发展中很重要。通常情况下，这些部门认为旅游业对于他们的领域是外部事件。旅游部门和他们的同行之间的沟通和工作有时被红色胶带和官僚文化阻碍。“例如交通部门绝不会心甘情愿地加入旅游合作论坛中的运输问题的讨论中。如果你不能讨论交通，你真的就是关于旅游业的讨论吗？它限制了你可以在政府间层面进行的合作(Academic)。因此，即使在旅游部长是完全致力于区域旅游合作，如果没有他们的同行的合作，东盟旅游业是很难取得良好进展的。我们可以发现国家层次的（如协议，路线图）的承诺没有顺利地转化为部门层次政策实施看。伴随每个成员国的多个机构的参与，东盟旅游合作变

28、得非常复杂和政治化。3.2.1.6. 缺乏协作的心态尽管在过去的几年当中旅游政策制定者发展了彼此的信任和友谊，一些受访者认为，在合作的某些领域仍然缺乏合作的心态。有人可能会争辩说，它本身就是一个问题，但笔者认为这更多是其他问题的症状。例如，来自柬埔寨和印度尼西亚的政府官员，分别指出新加坡已决定不参加共同能力标准计划，因为他们已经有了一个类似的系统。一方面，一些委员认为，新加坡的行动表现出缺乏协作精神。另一方面，它可以被看作是比较发达和不发达成员之间发展差距的问题。一位营销的印尼受访者给出另一个例子。东盟的标志已经商定应包括所有成员国的所有宣传材料。不幸的是，并非所有国家都履行了自己的义务。“但

29、是当你面对事实，他们都有拿出标志。所以当涉及到的承诺，不是每个国家都承诺，因为它已经成为竞争。”在访问东盟通行证（前身为嘻哈通行证）计划也未能实现。这个通行证，涉及酒店和机票，旨在促进该地区成为一个目的地，并鼓励区域内的旅游套票。在2007年，只有约8000通行证被卖了，而测量的移民有数百万人的幅度。我们认为，承诺的缺乏可以通过成员之间的竞争来解释，即使合作行为可能会导致双赢的结果。我们得出的结论就是研究人员不应该采取一些因素，例如阻碍协作，或者缺乏承诺却为提供更精确的说明而尽量揭开原因。3.2.1.7.成员之间的竞争竞争反作用于合作。然而，他们往往并存。营销领域很好的说明了这个问题。一些受访

30、者评论说，整个东盟作为一个目的地”（协议目标5）的想法只是一个政治姿态而已。 我们是一个整体，但同时我们也是竞争者。区域内旅游行业内的竞争是必然的。由于它的规模，没有人会期望在一次旅行中长途旅客会游览整个区域。而笔者认为，促进东盟作为一个单一的目的地，从营销的角度看是有点违反常规的，竞争不应该成为一种威慑协作议程的方式。3.2.1.8. 私人部门参与的缺乏私营部门利益相关者可能会在东盟旅游合作中起重要作用。它不仅可以为合作项目提高财政支持，而且由于旅游业是一个行业驱动的行业，所以也可以推动政策执行。不幸的是，私营部门在东盟体制结构内外的参与是有限的。在东盟的体制结构内，ASEANTA（东盟旅游

31、协会）是一个代表旅游业私营部门的官方机构。其成员有一半是国家贸易协会和航空公司的成员。据他们的代表表述，该协会参与了东盟旅游合作的唯一途径是参与其营销工作。他补充说，他们在会议上几乎没有发言权。“通常他们在工作组会议的与会者是除了ASEANTA的政府人员。所以就像10倍的声音反对，你可以想象是个什么情况。但至少私营部门的代表参加了会议，以前可不是这样，私营部门的代表不被邀请参加会议。”（ASEANTA代表）在东盟外，区域公私部门的合作仍有很大的限制。尽管东盟在采取各种措施吸引外国投资，其中包括东盟投资区（AIA）计划，它是为缺乏法律和资金，缺乏基础设施和优质的人力资源的对象提供咨询的系统，但它

32、没有吸收到私营部门的投资。我们已经看到在亚行-大湄公河项目中，一个独立的实体通过扶持欠发达国家如何可以间接促进东盟旅游业发展。我们认为，旅游行业也可以做出显著贡献，例如，提供了政策执行的专家建议和资源。公共 - 私营伙伴关系需要建立。3.2.2. 资源合作的第二个方面，试图揭开促进和阻碍东盟旅游业发展的因素-“资源”。这里的资源是指金融资源和人力资本。人们普遍认为在在满足旅游协定的目标中缺乏专业知识和资金支持是最主要的障碍。在关键的协调机构中，例如东盟秘书处，只有一个专职技术人员服务于旅游部门。这人报告给两个高级官员，他们负责几个经济部门。这个团队显然太小而不能在政策议程中合作，这项政策议程需要十个国家的各种政策领域的协调（如市场营销，人力资源开发，签证政策，旅游投资等）。“除了我们在促进东盟旅游合作任务的角色，我们也必须成为专家。我不是人力方面的专家，我不是市场营销方面的专家，但有时为了这个目的我们必须要成为专家。东盟秘书处的工作人员有一个数量限制，所以我们有困难，特别是对那些国家仍然依赖我们的。”（东盟秘书处代表）资金东盟旅游的资金主要