盘点中国基层民主.docx

1、盘点中国基层民主盘点中国基层 中国的化是文明世界都关心的大事。，意味着立法者和重要行政官员由最广大的人民选举产生，公民在公共事务中有着广泛的参与权、最后的决定权。随着中国经济改革的进行，化的潮流也在涌动。化，可以从上层、中层、基层等层次来讨论，也可以从法律文化、制度建设、竞争状态等方面来识别。中国化给人印象深刻的一点是基层，特别是中国许多地方的村委会、居委会成员的竞争性直接选举，不但引起了中国学者、媒体的关注，也引起了国际机构、外国媒体的关心。在2002年，中国的基层有了新的发展，出现一些新的情况。 在中国，除了企事业单位以外，基层似乎应该包括县、乡两级政府以及农村的半政府性质的村委会以及城市

2、中半政府性质的居委会。中国是国，的主要意思是国家机关的公共性以及官员的非继承性。官员不来自继承，来自哪里？来自概念中最核心的公正、自由的选举之中。的最低标准是立法机关成员的直接和竞争性的选举。依照中国法律，县、乡（镇）两级人民代表大会代表由直接选举产生，但是可惜的是，代表并非专职，无薪；只有常委会委员才是专职，但是常委会委员并非由普通选民直接选举产生。因此，县、乡两级立法机关（民意机关）不被国际上认可为代议制机关。至于行政首脑，依照现行法律，均属间接选举，因此即使是充分、公正的竞争性选举，也属于半。 中国的村委会、居委会有政府的某些特征（比如一个区域只能有一个），但是不在政府序列之中。中国的现

3、行村委会组织法、居委会组织法将这两种机构的性质都确定为“自治组织”，但是城市居委会的经费基本上来自上级政府，所以不可能不接受上级政府的“领导”。不管怎么说，村委会、居委会实际上都是中国基层的权力机关，这些草根权力机关的选举、管理的进展依然是有重要意义的。在这些草根权力机关中，村委会的选举开展得较早，而城市居委会的选举是2002年中国基层建设的重要亮点。 村委会的选举继续发展 中国农村村民委员会的直接选举始于1987年11月村民委员会组织法（试行）的颁布。1998年11月，村民委员会组织法正式颁布实施。根据这部法律，村委会主任、副主任和委员由村民直接选举产生，每届任期为三年；年满18周岁的村民都

4、有选举权和被选举权；乡、镇政府与选举产生的村委会是指导关系（不是领导与被领导关系）。它结束了村干部长期以来由上级任命的历史，改变了村干部长期以来包办一切、只对上级负责的状况。到2002年底为止，中国农村村委会普遍都实行过至少一次直接选举，有的甚至已经实行过7次。依照村委会组织法，具体选举办法由各省、自治区和直辖市人大制定。到目前为止，全国31个省、自治区和直辖市已经全部制定了关于村委会选举的地方法规。 到今年8月底，全国有25个省、自治区和直辖市出台了村委会选举办法，、和等省还对选举办法进行了修正。6个省、自治区和直辖市在实施办法中对村委会选举作了具体规定。、和等省还出台了关于村务公开的单项法

5、规和行政规章，以各级政府、部门文件形式出台的相关规定和制度更是不胜枚举。2002年1月1日正式施行的壮族自治区实施办法，还首次将从村民小组长、村民代表、到村委会成员的直接、差额投票选举推到新高。令人始料未及的是，有些村、组的村民代表和村民小组长竞选激烈的程度不亚于村委会成员，通过两三次甚至多次投票才选出的村民小组长同村委会成员一样占有相当分量。为了选出真正的“意中人”，扶绥县有4900名外出经商务工的选民赶回家乡投票。市上尧村、富德村等今年有帐可查的选举经费逾十万甚至几十万元的村也不计其数。群众信得过的人才脱颖而出，全区14700多个村委会的换届选举如期完成。 7月14日，中共中央办公厅、国务

6、院办公厅联合下发关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知，对于“两委关系”明确了思路：“提倡把村党支部领导班子成员按照规定程序推选为村民委员会成员候选人，通过选举兼任村民委员会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长、村民代表；提倡拟推荐的村党支部书记人选先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选，如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；提倡村民委员会中的党员成员通过党选举，兼任村党支部委员成员。”显然，这“四个提倡”不仅鼓励党员主动参加选举，依法加入到自治组织中去，同时也鼓励党组织吸收自治组织中的优秀分子，在包容和渗透中，实现“两委”的和谐在这个新思路下，谁是“

7、一把手”已经不重要了，顺应民意才是第一原则。 2002年，全国20个省、自治区和直辖市进行了新一轮村委会换届选举。11月21日至25日，民政部基层政权和社区建设司在省市主持召开了全国村民委员会选举情况分析会。根据会议介绍的情况，这一年的选举是推行村民自治以来操作程序最为规、工作要求最为严格的一次。通过村委会换届选举，农民的法制意识得到增强，基层干部的思想观念和工作作风转变，密切了党群、干群关系，推动了农村基层政治建设。与以往选举相比，这次选举呈现出几个特点：（1）农民的参选热情进一步高涨；（2）连选连任和交叉任职的比例提高；（3）村委会干部素质提高，新班子成员中，文化程度有所提高，平均年龄则趋

8、于下降，一批热心村务的致富能手当选村委会成员。在村委会直接选举的创始地合寨村，6月23日进行了村委会第七届换届选举。熙熙攘攘的人群中，有一些是外地人，他们是从和一些省市专程赶来观摩选举的新闻记者及专家学者。在会场，一幅对联写道：“发扬依法办事认真选好脱贫致富领头雁，集思广益惟才是举雄心开创村民自治新篇章”。2002年，由联合国开发计划署和芬兰政府资助的一项村民自治状况调查显示，农民对村委会自治形式认同感是高的。在被访上千名农民中，有68.7%认为：村委会为村民做的事情很多或较多，认为村委会为村民办事“较少”或“很少”的，比例只为4.6%；当问及“村里在决定涉及全体村民利益的重大事情时，谁的意见

9、最重要”时，66.3%的人回答是“村民大会或村民代表会议”，22.2%认为是“村党支部”或“村支书”；在村委会产生采取何种形式问题上，有76.5%的农民认为应该采取“直接选举”形式，选择“由上一届村委会确定”、“由村党支部确定”和“乡镇政府、党委任命”的，比例不到1%。“老百姓知道对自己村落的事务是有表决权的，这是一个最大的进步。”中国社科院社会学所副研究员樊平说。 中国学者估计，到2002年年中，全国大致上只有10的乡村建立了新型的合作关系，20的乡村仍然维持着传统的支配型关系，近70的乡村处在由传统的行政支配关系向合作关系的转变之中。在2002年，也确实有一些地方传来负面的消息。8月中旬，

10、日报参披露了潜江市人大代表立法对全市干预村治、非法撤换村官的调查：“潜江市第四届村委会自1999年9月28日换届选举以来，截至今年5月1日，选举产生的村委会主任，当选后被撤换（含免职、停职、降职、精简、移任他职等）的达187人，占329位村主任的57。加上其他被撤换的村委会副主任、委员，共有619位村委会成员被撤换。”9月12日南方周末在头版头条又就此事进行了报道。 省民政厅基层政权处处长贾虹在省人大代工委、民政厅联合调查组调查后承认立法反映的情况“基本属实”：“1999年9月以来，潜江市有208个村、433名村委会成员变动，分别占全市村委会总数的63.41、村委会成员总数的28，其中村委会主

11、任变动的119人，占全市村委会主任的36.28。到了9月，潜江市委、市政府深感问题很大，对此进行了专题研究，进行了整改。中共市委及市政府认为，出现这样的问题，有损于全国村民自治模市的荣誉，有损于法律的严肃性、权威性，造成了不良的社会影响。9月30日晚上，潜江市召开了市委、政府、人大等四大家领导会议，会议由市委书记卫东主持。四大家领导最后认为潜江市随意撤换村委会成员的事实基本属实，不要回避，不能讳疾忌医，必须坚决整改，并决定加大整改力度，彻底纠正随意撤换村委会成员的行为。随后，对金、市、竹根滩、浩口、渔洋、龙湾等6个镇处进行了通报批评，责令作出书面检查。各镇对照村委会组织法和省村民委员会选举办法

12、，开展自查，原在什么围、以什么方式撤下来的村委会成员，现在同样的围、以相应的方式恢复原职；对未经法定程序任用的村委会干部一律予以免职，坚决纠正随意撤换村委会成员的违规行为。到年底，潜江市各镇对非法撤换的村委会成员480人（除死亡7人、外迁1人）一律恢复了原职务，并召开了相应围的会议进行了宣布。 新民教育研究中心在福特基金会的资助下，组织了于8月24日进行最后投票选举的省沙洋县洪岭村的选举。参加了这一活动的工作人员根据他们的经验，强调对村民的启发教育工作十分重要。他们最初进行宣传的时候,送书被摔，人被逐客。村民说,“选举都是骗人的,是他们玩弄的把戏,是走个形式,过过场,没等我们选举就早定下来了。

13、都是官官相护,没有用的,青年人。”但是经过艰苦工作，选举还是达到了预期目标。 “村民委员会选举是农村的一件大事，能够解决农村的一些基本问题，但是，根据我的研究和调查，村民委员会解决的问题是很有限的，还有一些问题比它更根本。”中国社科院社会学所副研究员樊平对媒体说，“在农村，农产品通过剪刀差被弄走了，资金流失了，农村的劳动力不在了，搞经营的也跑了，土地被弄走了。当我们把农村定义为社区时，从物质到精英等所有要素都流失的话，选民的素质和结构也都存在严重问题。如何保证农村精英在不断流失的前提下，能够得到不断必要的补充和更新，这是一个村委会有生命力的基础。” 不久之前，农民还被视为愚昧、自私、不关心政治

14、的一群。但是在今天，他们为了自己的权益而奋起抗争的事例已屡见不鲜。在潜江市董滩村，有817名选民联合签名按上了手印，要求罢免不合法产生的村委会，当罢免案无人理睬，农民便自发自费到县里、省里、到上访告状。当他们的正当合理要求被一再拒绝后，村民们请求法律帮助，向记者求援，并一再签名要求依法行使罢免权。当他们取得胜利后，群众的手掌都拍红了，村头有人放了一万响的鞭炮。这些实力都说明了人们对自己的基本权利是关注的。 城市社区直接选举引人注目 中国从1999年开始，进行了社区自治的试点。所谓社区自治，首先是进行社区划分，将原来的居民委员会辖区改建成新型的包括有当地机关、单位的混合型社区，这样新建立的社区的

15、人数和规模都比以前扩大了许多。其次，是社区居民代表会议和居委会的权限扩大，但是政府职责被解除；再其次是社区居民代表会议和居委会等要由选举产生。1990年1月1日起施行的居委会组织法此时才开始受到重视。居委会组织法中提出居委会是居民的自治组织。要自治，要居民自我管理，这就给社区的逐步实行提供了机会。2000年，中共中央办公厅发布了中办发（2000）23号文件，要求把扩大城市社区建设作为新世纪中国城市现代化建设的重要途径，再次提出城市居委会的自治性质，要求逐步通过社区居民的选举来更换居委会领导人。从此，社区建设已成为现阶段中国城市治理的重要部分，社区逐步成为中国城市中最普遍的另一个利益共同体。城市

16、中的居委会、居民会议、老年人协会、计划生育协会等已成为重要的民间自治组织。 居民委员会组织法规定：居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。但是，1999年之前，全国的情况基本上都是居委会成员由基层政府指定。1999年6月，市河区进行了第一个社区选举改革的试点，使用了一户出一个代表进行选举的方式。从2000年开始，、等地也进行了社区选举的试点。在这些试点当中，有一些地方实行了有选举权的所有居民直接选举居委会成员的办法。从2000年底到2001年的9

17、月，在的、和武鸣等地出现了20余次的社区居委会成员直接选举的试点。这些选举从数量上看要比全国加在一起的数量还要多，其中武鸣县的选举办法也许是目前人们所见到的最详细、最完善的城市社区居委会直接选举办法，而且他们在应用的时候基本都能认真执行。武鸣县选举的组织者在考虑社区直选的时候，认为可以参考村委会的选举办法，因此他们将村委会的有关选举办法进行了移植。有专家认为，在当前城市社区自治正在寻找方向的时候，社区的直接选举打开了真正自治的大门。和当年的农村村委会的自治是因为引入直接选举而得到真正发展一样，社区的自治也必须要首先引入的直接选举的机制，而选举制度一旦引入到社区的建设当中，一个真正的的自治才有可

18、能产生，其它的管理、监督等才有可能产生，制度的创新才有可能产生，的选举是社区自治的灵魂和基础。（凡：城市社区直接选举的重大突破）2002年从5月份开始，全自治区进行了大围社区居委会直选工作，取得很大成功。与此同时，、在2002年设了社区直选的试点。 8月中旬，正当人熬着炎热的盛暑的时候，全国性、地方性30多家媒体好像商量好了似的，忽然一齐向人们吹来一股清爽之风：媒体纷纷报道，市破天荒地出现了竞争性直接选举！原来，市东城区北新桥街道九道湾社区居委会以及社区居民代表会议于8月17日进行了一场大差额直接选举。选举进行得非常成功，当天人们喜气洋洋，犹如过节，参选率达到了95！而且根据许多媒体的采访，人

19、们确实是乐意投下自己一票的，有的老两口也是各投各的意中人，并不“统一思想”。选举结果宣布的时候，无论是候选人还是选民都出现了热烈欢呼的场面。为什么会这样呢？原来在此之前，非政府组织新民教育研究中心与当地选举委员会进行了大量有效的工作。比如，7月9日，新民中心有关人员以及中华女子学院社会工作系志愿者一起入户发放社区居民生活状况需求调查问卷及致居民的一封信。问卷容涉及居民基本情况和居民对自治的认识等。“一封信”对此次直选的意义、目的、方式、计划进行了详细的说明。详细的调查、统计资料为制定切实可行的培训计划打下了基础。在认真调查研究的基础上，他们还进行了大规模的培训。除了编印小册子外，新民中心和选举

20、委员会也制作了九道湾社区居民委员会选举VCD以及直观易懂的选举画册。在这些教材中，大部分的场景、人物都选自九道湾社区本地，宣传材料中自治、公民知识、社区知识占有相当大的篇幅，体现出了不但重视对选举程序的宣传，而且更加重视对公民意识的培养，这样极激发居民的自治意识、公民意识、参与意识，使选举更具实质意义。候选人的确定是充分开放的。两位居委会主任候选人、两位副主任候选人、十多位委员候选人、几十位代表候选人之间进行了丰富多彩的竞选活动。 比较放手的竞选活动以及120名常住外来人口获得选举权，被认为是这次选举的两大突破。当选为社区居民代表的33岁来京做小生意的桂娇在进行竞选演说时曾激动地说：“我作为外

21、来人员，能参加竞选九道湾社区代表，感到非常激动。今天九道湾社区团结、的气氛感染了我、鼓舞了我，使我真正感到了平等和尊重。如果我被选上，我将竭力为社区尽好我的义务！”直选的居委会、居民代表会议、老年人协会与社区居民有了更亲密的关系，居民们对他们的工作给予了更大的关注，他们的工作质量也明显提高。青年报9月17日发表一篇文章：从直选居委会看城市居民自治，文章写道：“东城区北新桥街道九道湾社区居委会是市第一个由居民直接选举产生的居委会，昨天是他们新官上任一个月的日子。本报记者在对九道湾社区居委会的回访中发现，居委会成员状态良好，工作进展顺利，当初竞选时对居民做出的多项承诺，有的已经变成现实，有的正在逐

22、步落实之中。这些无疑是令人欣喜的。”在十月份由市召开的城市社区建设王府井国际研讨会上，九道湾的直选受到与会人员的高度评价。联合国秘书长安南先生的夫人十月访华时，还特意去访问了九道湾。11月4日，加拿大国际开发署官员、加拿大驻华使馆官员一行人亲自考察了九道湾的社区建设情况。南风窗杂志记者义发表文章九道湾的机缘,论述了非政府组织在国家发展中的作用。他写道：“2002年8月17日是一个值得纪念的日子。这一天，市东城区北新桥街道办事处九道湾社区居委会进行了一次特殊的实验：差额、直接选举居委会成员。新闻媒体随即进行了轰炸式的报道。显然，人们十分在意的象征意义。这次直选，自始至终有一个非政府组织（NGO）

23、在发挥着重要作用，它就是长期从事村民直选研究和实验的新民教育研究中心。这次实验成效如何，推广价值多大，还需时间的检验。也许一两年后，我们才能得到客观结论。笔者看来，这次实验最大的魅力在于，社会各方面的力量，从政府机关到非政府组织，从政府官员到民间人士和专家学者，在这场政治实验中，进行了卓有成效的合作。这是否预示了一条共赢、渐进、和平的政治变革之路呢？这是否说明了，在可能和不可能之间，一切都要看各方的合作诚意、相互理解和相互支持呢？”许多专家和媒体发表文章总结九道湾的选举和社区建设新特点。比如世界与中国研究所所长凡在其研究所的上发表了文章：对市首例社区直选的观察。文章说，“2002年8月17日，

24、市东城区北新桥街道九道湾社区进行了社区居民的直接选举。这个选举是市所进行的第一个社区的直接选举，也是为市明年上半年全市社区换届而进行的准备工作。由于是在市所进行的第一个社区直接选举的试点，因此选举格外引人注目。”他还说，“总的来看，九道湾社区的选举是一个比较好的试验，进行了一些选举制度方面的创新，得出了一些好的经验，九道湾的选举由于是在进行的一个比较成功的选举，其影响会是非常大的。” 其实在此期间，市秀峰区也在进行着直接选举的试验。8月27日，随着长海社区居民委员会直接选举的结束，该区17个社区选举工作全部落下帷幕。其中，有13个社区进行了直接选举，直选面约占80%，是迄今为止乃至全国大中城市

25、辖区成建制推行社区直接选举面最大的一个城区。直选面大、参选率高、依法规和意识普遍增强等是秀峰区社区直接选举特点，刷新了城市基层选举的记录。该区村民委员会和试点社区直接选举的成功探索为全面推开社区直选提供了借鉴。秀峰区辖有1乡7个村委会，分别在1999年、2002年进行了两次村民委员会“海选”，取得了丰富的经验；2002年在先期进行试点的东华社区进行了直接选举的探索，也取得了成功。 其他的社区基层试验也在出现。11月16日，西四北头条的居委会进行了换届选举，这次选出的居委会成员与以往有所不同：9位“入主”居委会的居民，虽然掌管着社区的人权、财权、地域管辖权，但并不从居委会拿工资。当选的主任告诉记

26、者，自己虽然是居民自治委员会主任，但平时不用在居委会里工作。这9位委员组成了一个“议事层”，行使在居民代表大会休会期间，社区里重大事情的决策权，任期3年。而社区的日常事务主要由“议事层”聘用的由社区专干组成的“执行层”负责。“执行层”对“议事层”负责，有月薪。“执行层”干不好活儿，“议事层”有权解聘。同时，“议事层”对各级政府下派的不属于居委会职责围的工作有拒绝权，确需居委会帮忙完成的任务，政府的街道办事处要交纳一定的经费或补贴。据悉，这种“议行分设”的新型社区自治管理模式在、均有试点。 社区建设中还有一点值得一提似乎是5月在市柳南区所进行的直接选举的试点中，应用了透明的投票箱。这种投票箱有一

27、个好处，就是选举时例行要在投票前要检查投票箱里是否已经有了选票，而在点票的时候也要检查投票箱里是否还留有选票，这就增加了选举的透明度。柳南区的选举中，还使用了国际通用的用布帘子遮挡的秘密划票间，这在中国也是进步。 除了直接选举以外，一些城市也在开始进行以自治为中心的管理改革的试点，虽然这个改革目前还不能和农村的进展相比，但是还是有成果的。 由于中国社会传统的自上而下的公共行政思想根深蒂固，以及相关法规（如居委会组织法、选举法）颇不完善，政府的职能错位、缺位的相象非常普遍，不适当行政干预比比皆是，中国城市普遍出现“居委会打自治牌，办政府事”、“居委会是民选的人政府的腿”等相象。城市居委会等自治机

28、构也搞选举，但是许多依然是权力机关说了算，居民投票只是走走形式。社区建设中，也普遍出现居民无法或很少能够参与决策，对公共事务不关心的现象。居民自治徒有虚名。总之，如果要改进城市的基层自治，提高居民的生活质量，增强人们的公民意识，迫切需要在城市社区推行真正的选举，进行真正的管理。 基层政府选举任重道远 1998年是中国乡镇探索发展的重要一年。这一年，省出现了比较多的“公推公选”的事例，开始了乡镇选举制度的改革。省市步云乡和青神县南城乡由全体乡民以直接投票的方式选举乡镇政府的行政首长，写下了中国历史的新一页。2001年，恭城对乡镇副职进行了选举。2001年底，乡镇换届时，这里出现了大面积推动“公推

29、公选”的乡镇选举制度的改革，中江县甚至进行了县级“公选”的试验。同时，中共乡镇党委书记由党员直选的改革也在探索中。例如南城乡在1998年进行了乡镇党委书记由全体党员直接投票的选举改革，2002年8月省京山县进行了镇党委书记选举改革。乡镇和县一级的发展虽然起步艰难，但是也走出了开创性的步子。 2002年中国基层发展过程中的大事之一是省京山县集镇所进行的乡镇一级的选举改革。这个改革将1998年底和1999年初乡镇选举制度改革高潮之后到目前为止所出现的沉寂局面打破了。据世界与中国研究所报道，2002年秋季，集进行了一场实验“两推一选”镇政府首长。所谓“两推一选”，程序是这样的：首先召开全镇选民大会（

30、以村、镇直战线为单位），对现任镇政府组成人员进行测评，同时，由选民采取无记名投票的方式等额推荐镇长初步候选人，按得票多少取前3名为镇长初步候选人。然后，召开村（居）民代表大会，以村、镇直群众推荐的镇长初步候选人建议为基础推选镇长正式候选人，按得票多少取前两名为镇长正式候选人。第三，召开人民代表大会差额直接选举产生镇长。这种方式，实际上是把选民直接选举与现行的镇长由间接选举产生的法律规定结合了起来。它的第一步是一种“海捞”（海选）的方式，使候选人建立在一定的民意的基础上。立法是潜江市的人大代表，他在现场观摩了集镇所进行的选举，并多次到该镇了解情况。他写道，集镇村民已参与了四届村民委员会的选举实践

31、。他们对选举的法定程序和行使权利而给个人和社会带来的好处，比以往任何时候都要清楚。京山县就镇领导班子换届选举的有关问题随机调查了集镇2200余名农民,调查显示，认为“应由全体选民提名推荐镇党委书记、镇长等候选人最合适”的占73.3%；认为“镇党委书记、镇长正式选举时要实行差额选举”的比例也很高。人们说，“就是爬去或叫人抬去，我也要亲自投票选好当家人”。 总起来说，2002年中国县、乡两级的选举是比较冷清的。这与有关的法律规定有较大的关系。 中国人究竟能不能搞好选举？选举在中国究竟有多大前途？这是许多人都在思考的问题。2002年，全国人大常委会的蔡定剑教授在视角杂志第2卷第4期上发表了一篇文章：

32、选举在中国。他说，中国能不能进一步扩大直接选举围，提高选举的化程度？长期以来，有一种“经济文化落后论”，对此持否定态度。这种理论认为：中国国家大、人口多，经济文化落后，公民素质低，所以不宜扩大直接选举、提高选举的化程度。但是，用公民素质高低来判断公民选举的态度和能力是远远不够的，否则我们就很难解释，20世纪90年代，当农民们虎视眈眈地盯着投票箱，在中国广袤的上强有力地书写“”的时候，高素质的城市居民却无视于此，在投票箱边呼呼大睡了50年。“一个正常的市民社会的政治参与主要是出于对自身利益的考虑。只有选举行为与自己的利益相关时，选民才会积极投票。如果把选举制度建立在公民的教育程度、政治觉悟基础上，你就很难解释为什么在西方一些国家200年前就能开始议会直选。他们在200多年前直选了国会议员，难道21世纪的中国人民只能选举村长吗？以公民素质高低来解释选举制度的推行是很荒谬的。 “流行观念中，认为当今中国不能扩大选举的一个重要理由是，选举会把社会搞乱，影响稳定。在中国悄悄发生的农村选举的事实充分证明这一观点是错误的。中国农村开始探索基层之路是从问题村开始的，这些地方问题多，干部不团结，干群关系紧，经济搞不好，群众意见大，上访