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1、11 12315行政执法体系整体构成与行政执法监管体系第一讲 网络教学第1讲各位领导、同志们：大家好！今天讲课的题目是12315行政执法体系总体构成与行政执法监管体系 （消费者权益保护局副局长黄建华）12315，从一个对外服务的消费维权电话，在十多年的时间里，已发展成为工商部门内部的一个工作系统、面向社会的一个重要窗口、工商部门的一个知名品牌，是工商行政管理机关在消费维权和市场监管体制机制方面的重大创新。12315不仅很好地体现工商行政管理机关以人为本、执政为民的维权理念，而且使工商行政管理机关的简便、快捷、有力度的执法效能得到充分发挥，并受到了各级党委政府的充分肯定，社会各界的普遍认可和广大

2、消费者的高度称赞。总局党组对12315工作十分重视，先后制定下发了一系列重要指导性文件和标准规范：如，关于大力推进12315行政执法体系建设工作的意见、关于加强12315行政执法体系“四个平台”建设的通知、12315消费者申诉举报中心工作规则、关于加强“一会两站”规范化建设的意见、关于进一步加强12315“五进”规范化建设工作的意见，以及12315消费者权益保护数据规范申诉举报分册、12315消费者权益保护数据规范咨询分册）、12315信息化网络技术方案、12315短信平台技术方案等，可以说，有关12315行政执法体系建设的总体思路和框架已经基本成型。这表明随着消费维权工作的推进，我们1231

3、5行政执法体系“四个平台”建设的基本理论在不断创新，思想认识在逐步深化，维权机制日趋完善，执法实践日益丰富和成熟。全国工商行政管理系统12315工作正是依据以上这些指导性文件和标准规范展开的，当前的重要任务之一，就是按照总局党组的要求，进一步提升12315消费维权的执法效能。关于“ 12315行政执法体系总体构成”部分 我准备讲3个问题： 一、12315的产生与发展二、12315行政执法体系 三、12315行政执法体系“四个平台”建设一、12315的产生与发展12315行政执法体系是在工商行政管理机关消费维权工作实践的基础上逐步形成的，是一个范围由点到面、内容不断丰富、机制不断完善的过程。以1

4、999年国家工商行政管理局在全国统一开通12315消费者申诉举报专用电话为标志，经过十几年的发展，全国工商系统逐步形成了覆盖城乡的、以12315电话为依托的消费者申诉举报网络，进而发展成由行政执法监管体系、经营者自律体系、社会监督体系、12315信息化网络体系构成的12315行政执法体系，目前正在推进12315行政执法体系“四个平台”建设。（一）12315的由来1.工商行政管理机关受理消费者申诉制度的确立1994年我国实施了消费者权益保护法，以立法形式明确规定了消费者权益争议解决的五条途径，即：（1）与经营者协商和解；（2）请求消费者协会调解；（3）向有关行政部门申诉；（4）根据与经营者达成的

5、仲裁协议提请仲裁机构仲裁；（5）向人民法院提起诉讼。就是说消费者与经营者发生消费争议时，可以通过向有关行政部门申诉的方式来解决争议，这里的有关行政部门包括工商行政管理部门和其他行政部门。这一规定，在法律上明确了工商行政管理机关具有解决消费者与经营者民事财产权益争议的职权。为了认真履行工商行政管理机关保护消费者合法权益的职责，国家工商行政管理局随后出台了工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法（局令第51号）、工商行政管理所处理消费者申诉实施办法（局令第75号）。上述两个办法确立了工商行政管理部门依法受理、处理消费者申诉举报的工作制度以及有关程序，为各级工商行政管理机关全面开展受理消费者申诉举报工

6、作，切实维护消费者合法权益奠定了制度基础。2.专用电话受理消费者申诉模式的探索1996年5月2日，福建省漳州市工商局首开先河，在漳州市工商局芗城分局率先设立了消费者申诉服务台，开通了号码为“2031315”的申诉热线电话。随后，淄博315、鄂州315、宁波315、赤峰315、白城315陆续建立起来，成星火燎原之势，全国许多地方工商局都成立了消费者申诉举报中心。1997年2月，福建省工商局在全省范围内统一开通“96315”消费者申诉举报专线电话，并且在全省县以上工商行政管理机关统一设立“96315”消费者投诉服务台。此后，浙江省工商局也在全省开通了消费维权专线电话。3.全国工商行政管理机关消费者

7、申诉举报专用电话统一号码12315的启用全国相当部分省市工商行政管理局先后开通专用的电话号码受理消费者申诉，改变了工商行政管理机关仅通过来信来访受理消费者申诉的方式，方便了消费者进行申诉，降低了消费者的维权成本，成为工商行政管理机关保护消费者权益的切入点，提升了行政执法效能。为了进一步有效解决广大消费者“投诉难”的问题，及时、方便、快捷受理消费者诉求，1999年，国家工商行政管理局在信息产业部的大力支持下，在全国统一开通了12315消费者申诉举报专用电话。在同年“315”国际消费者权益日，国家工商行政管理局向社会公布12315为全国统一的消费者申诉举报电话号码。（二）12315的发展1.123

8、15消费者申诉举报网络初步形成在1999年国家工商行政管理局确定以12315作为受理消费者申诉举报专用电话后，各地工商行政管理机关以12315电话为依托，迅速建立了12315消费者申诉举报中心。到2000年“315”前夕，全国所有省、自治区、直辖市全部开通了12315消费者申诉举报电话。2004年，国家工商行政管理总局“全国12315消费者申诉举报数据分析中心”初步建立并试运行。2008年6月，工业和信息化部核准将12315号码作为开展短消息类服务业务的接入代码。近年来，大部分省、自治区、直辖市工商行政管理机关还开通了互联网受理消费者申诉举报平台。在各级工商行政管理机关的努力下，经过十几年的发

9、展，建立了省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（区）工商行政管理局12315消费者申诉举报中心、基层工商行政管理所按照属地管辖与级别管辖相结合原则分级处理，以及向同级业务部门横向分办处理的机制，逐步形成了以现代信息技术为支撑手段，集受理、查处、监管为一体，覆盖全国城乡的12315消费者申诉举报服务网络。12315工作在保护消费者权益和市场监管执法中发挥了重要作用，据统计，2001年至2011年，全国工商行政管理机关依托12315消费者申诉举报网络共受理消费者申诉823万件、举报167万件，为消费者挽回经济损失88亿元，切实维护了良好的市场秩序，有力地保护了消费者合法权益。肩负这项消费维权工作

10、的工商行政管理部门被广大消费者和社会各界誉为“市场秩序的经济卫士”、“党和政府联系群众的桥梁和纽带”、“消费者的保护神”。2.12315行政执法体系建设的推进为了进一步延伸12315申诉举报网络触角，充分发挥12315在消费维权工作中的积极作用，大力加强市场监管，切实维护市场经济秩序，有效保护消费者合法权益，国家工商行政管理总局决定在12315消费者申诉举报网络的基础上，建立以信息化手段为重要技术支撑，具有分级受理、分工协作办理、应急指挥调度、信息汇总分析、开展消费警示功能相结合的工作体系，进一步提高消费维权效能和市场监管执法的现代化水平。2006年3月，国家工商行政管理总局下发了关于大力推进

11、12315行政执法体系建设工作的意见（工商消字2006第62号），要求在12315消费者申诉举报网络的基础上，通过创新机制、扩大功能、理顺关系、完善网络等措施，构建以行政执法、经营者自律、社会监督为一体的12315消费者权益保护行政执法体系。在全系统大力推进12315行政执法体系建设，是工商行政管理消费维权工作机制的一项重要创新和提高市场监管执法效能的一项重大举措。3.12315行政执法体系“四个平台”建设的深化2008年12月召开的全国工商行政管理工作会议提出：“各级工商行政管理机关继续大力推进12315行政执法体系建设，完善和创新消费维权体制、机制和手段。以完善和规范12315网络体系为重

12、点，进一步加强12315受理平台建设，努力实现消费维权由事后受理处理为主向事前预警和超前防范转变。坚持在扩大网络覆盖面、增加网络功能和规范化管理上下功夫，畅通以省级或地市级为重点和上下结合的网络体系，强化12315受理、转办、反馈、综合分析和消费引导功能，使之成为工商行政管理部门与广大消费者、人民群众信息互动的平台，成为工商行政管理部门畅通民意的平台，成为工商行政管理部门接受社会监督、听取群众意见的平台，成为工商行政管理部门解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的平台。”2009年2月，国家工商行政管理总局印发关于加强12315行政执法体系“四个平台”建设的通知（工商消字200928号），

13、在全系统部署推进12315行政执法体系“四个平台”建设，12315行政执法体系“四个平台”建设在全国范围内全面展开。4.各地12315中心建设总体情况国家工商行政管理总局在12315消费者申诉举报中心工作规则中规定：省（自治区、直辖市）工商局和市（地、州）、县（区）工商局12315消费者申诉举报中心（以下简称“12315中心”），通过12315专线、12315短信息、电话、互联网、来信来访等方式，依法受理和处理消费者的申诉、举报、咨询，听取社会各界的意见和建议，分析发布消费警示信息，开展消费维权公共服务工作。各地12315中心建设情况大致可以分为以下几种：（1）单独设立12315中心。在123

14、15工作的推进中，为适应12315工作需要，落实国家工商行政管理总局要求，一些省、自治区、直辖市以及副省级市在工商行政管理系统机构序列中单独设立12315中心，开展12315相关工作。其中，有的以受理为主，有的以数据分析为主，有的则肩负多重职责，既受理分流，又直接处理，并进行数据分析。（2）与消保机构合一。不单独设立12315指挥中心，设在消保机构内开展12315工作。（3）与消协机构合一。不单独设立12315指挥中心，12315工作机构与消协合署办公。据统计，截至2011年底，全国12315工作机构共设置12315专用电话和工作电话8862部，受理坐席2214个。全国已有13个省级工商局和2

15、87个地市工商局建立了12315集中受理中心，28个省级工商局建立了12315数据分析中心，15个省市开通了12315短信平台，28个省市通过互联网在线受理消费者的申诉举报。二、12315行政执法体系（一）12315行政执法体系的概念12315行政执法体系是依托12315消费者申诉举报电话，在省级、地（市）级、县（区）级工商局12315消费者申诉举报中心的基础上，把消费维权网络向社区、农村、商场、超市、市场、企业、景区延伸，构建行政执法监管体系、行业自律体系、社会监督体系和覆盖全国的12315信息化网络体系。12315行政执法体系以保护消费者权益为切入点，以信息化手段为重要技术支撑，旨在实现监

16、管执法工作和信息化手段的有机结合，大幅提升消费者权益保护工作的效能。12315行政执法体系是工商行政管理部门在消费维权和市场监督体制机制方面的重大创新，是12315消费者申诉举报网络的全面提升，标志着12315工作进入一个新的发展时期。12315行政执法体系建设，既是消费维权的重要平台，也是维护市场秩序和营造良好消费环境的重要举措。（二）12315行政执法体系的构成从12315行政执法体系的构成来考察，行政执法监管体系是主干、是基础；经营者自律体系和社会监督体系是拓展、是延伸；信息化网络体系是手段、是支撑。1.行政执法监管体系 行政执法监管体系是12315行政执法体系的重要组成部分，是由省级、

17、地（市）级、县（区）级工商局12315消费者申诉举报中心（以下简称12315中心）以及基层工商所按照相对集中受理、分工协作办理、应急指挥调度、信息汇总分析、开展消费提示的要求，实行属地管辖与级别管辖相结合分级处理，以及向同级业务部门横向分办处理的工作体系。 主要工作内容包括：受理消费者咨询、申诉、举报，查办侵害消费者权益的违法案件，对重大消费安全事件的应急处置和指挥调度，对消费者权益保护和市场秩序信息的汇总分析，进行消费引导和提示，开展消费维权公共服务。12315中心的工作模式是依托12315消费者申诉举报专用电话，按照首办制的原则，除了对消费咨询进行现场解答外，对接到的申诉举报，由12315

18、中心进行登记并审核后，视案情以“工单”的形式，分别向下一级12315中心、基层工商所或者同级业务部门等承办单位分流。承办单位接到分流的申诉举报后，应当立即进行调查处理。对消费争议的申诉，进行协调；被申诉人涉嫌违法经营的，按有关规定处理。对举报案件，应当及时核实，依法处理。对申诉举报的处理情况，承办单位要在规定的期限内，通过12315信息系统及时向12315中心反馈。这种分工协作办理的工作运行机制，把省、市、县工商局以及基层工商所消费维权工作连为一体，使12315成为遍布城乡的受理和处理消费者申诉举报网络。2.经营者自律体系经营者自律体系是12315行政执法体系向经营主体的延伸，是创新消费维权机

19、制的有效途径。工商行政管理部门在推进经营者自律体系建设中主要的做法和措施，就是按照消费者权益保护法中保护消费者合法权益是全社会共同责任的要求，充分调动经营者的积极性，引导和督促经营者建立和完善消费维权机制，大力加强12315进商场、进超市、进市场、进企业、进景区（以下简称12315“五进”）工作，积极扩大基层消费维权网络的覆盖面。在商场、超市、市场、企业、景区设立“消费维权服务站”，引导和督促经营者建立健全商品质量和服务规范承诺制度、不合格商品退市制度、消费纠纷和解制度、消费侵权赔偿制度，及时受理和处理消费者投诉，认真负责地与消费者协商解决消费纠纷，真正把消费纠纷和解在企业、解决在源头，自觉履

20、行消费维权的社会责任。12315“五进”工作，对于更加有为强化消费维权，畅通维权渠道，提升消费维权水平，及时化解消费纠纷，改善消费环境，扩大消费需求，促进经济发展和社会和谐稳定具有积极作用。目前，在商场、超市、市场、企业、景区等场所建立了“消费维权服务站”19.4万个，12315“五进”的覆盖面逐步扩大，努力做到消费纠纷解决“不出店门”，降低消费者的维权成本。3.社会监督体系社会监督体系是工商部门与社会基层组织面向城乡消费者共同开展消费维权的重要平台，也是加强社会管理的重要着力点。社会监督体系主要抓手是“一会两站”建设。主要工作措施为：加强与消费者协会的联合与协作，大力推进“一会两站”建设（依

21、托乡镇政府、街道办事处和工商所建立乡镇、街道消费者协会分会，以行政村和社区为单位建立消费者投诉站和12315联络站）。目前，全国共建立“一会两站”48.9万个，覆盖到大部分城市社区和农村村镇，维权实效不断提升。“一会两站”与12315“五进”都是12315行政执法体系建设的重要组成部分。但两者建设重点各有侧重，12315“五进”工作的重点在于加强企业自律；“一会两站”建设的重点在于加强社会监督。“一会两站”的建立，加强和创新了社会管理，充分发挥了12315行政执法体系在消费者利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障等方面的积极作用，拓宽了工商行政管理部门与农民、社区居民双向互动渠道，既方便了城乡

22、消费者就近投诉解决消费纠纷，畅通了民意，密切了干群关系，又使工商监管有了“千里眼”和“顺风耳”，促进了“和谐社区”、“和谐村镇”和基层政权建设。4.12315信息化网络体系信息化网络体系是12315行政执法体系的现代化手段和技术保障，也是12315行政执法体系建设的重要内容。具体举措包括：在12315消费者申诉举报网络的基础上，按照“整合资源、扩大功能，改造提高”的原则，建立从国家工商行政管理总局到工商所五级纵向贯通、横向连接的全国12315信息化网络系统，在总局、省局、地（市）局三级建立12315数据库和总局、省局两级12315数据分析中心，建立地（市）局、县（市）局、工商所三级12315消

23、费数据采集点；实行全国统一的数据标准和技术方案，扩大现有的信息化网络功能，建立和完善12315短信息平台，努力实现短信的上下行双向畅通；在工商系统政府网站上设立受理平台，拓宽消费者诉求渠道,为公众提供更为便捷的服务。通过12315信息化网络逐步实现消费维权工作网上咨询、网上受理、网上查办、网上调度指挥、网上应急处置、网上动态监控、网上发布信息，全面提升消费维权工作现代化水平，目前，要建立健全总局到基层工商所五级贯通的12315申诉举报信息化网络的基础上，加快各地12315申诉举报中心应用系统升级，实现其市场主体准入系统、案件查办系统和企业信用分类监管系统的数据对接和共享，以及与“一会两站”、1

24、2315“五进”消费维权服务站信息化平台的横向联接，切实提高12315数据的规范性、准确性和关联性。进一步强化12315中心信息化平台和数据分析中心建设，针对新型消费领域和消费方式中的热点、难点问题，及时分析市场秩序状况和消费维权工作新变化，不断提升12315数据分析的科学性和精细化，切实发挥12315数据在加强市场监管、开展消费提示警示、政府决策参考、促进消费结构升级、服务经济社会科学发展方面的积极作用。三、12315行政执法体系“四个平台”建设（一）12315“四个平台”建设任务的提出在2008年底召开的工商行政管理工作会议上，周伯华局长讲话中强调：坚持以人为本、关注民生，大力强化消费者权

25、益保护工作，并提出继续大推进12315行政执法体系建设使之成为工商部门与广大消费者、人民群众信息互动的平台，成为工商部门畅通民意的平台、成为工商部门接受社会监督、听取群众意见的平台成为工商部门解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的平台。12315“四个平台”建设是在12315行政执法体系的基础上提出的更高要求，是站在提升12315工作效能高度，从与广大消费者信息互动、畅通民意、听取群众意见、解决群众利益问题四个层面，将12315建成工商部门消费维权服务的大平台。加强12315行政执法体系“四个平台”建设，依法保护消费者合法权益，是改善服务民生，扩大内需，加快转变经济发展方式，促进科学发展

26、，构建和谐社会的客观要求，也是工商行政管理机关深入学习实践科学发展观，加强和创新社会管理，做好工商行政管理工作“五个四”和落实“五个更加”，创新消费维权体制机制，全面推进消费维权效能建设的重要任务。各级工商行政管理机关应当从执政为民和构建和谐社会的高度，充分认识新形势下加强消费者权益保护工作的重要性和紧迫性，切实增强责任感和使命感，努力把消费维权与促进科学发展统一起来。进一步更新消费维权理念，加大12315行政执法体系建设力度，努力构建“四个平台”，特别是在扩大网络覆盖面、完善功能、规范运行、提升水平上下功夫，全面提升消费维权的工作水平，营造良好的消费环境和市场环境，切实维护社会和谐稳定，积极

27、促进经济平稳较快发展。（二）12315“四个平台”建设的基本内容2009年2月，总局下发了关于加强12315行政执法体系“四个平台”建设的通知（工商消字200928号）文，对“四个平台”建设工作进行了全面部署。其总体要求是：1、以建立健全12315信息网络为重点，建设工商部门与广大消费者和人民群众信息互动的平台。其基本要求是：完善12315中心功能，切实保障诉求渠道畅通；加强12315短信平台建设和互联网受理平台建设，不断提高12315信息互动能力；建立健全总局、省局、地（市）局12315中心和总局、省局两级12315数据分析中心，实现从总局到工商所五级信息化网络贯通；加强12315中心制度化

28、、规范化、程序化、法治化建设，切实提高消费维权公共服务效能。2、以建立健全社会消费维权组织网络为重点，努力建设工商部门畅通民意的平台。其基本要求是：加快“一会两站”建设，大力推进12315进商场、进超市、进市场、进企业、进景区，进一步扩大消费维权组织网络覆盖面，切实方便消费者就近投诉、就近解决消费纠纷，最大限度发挥维权工作的社会综合效应，努力把消费纠纷化解在基层、和解在企业、解决在源头。3、以建立健全执法监督机制为重点，建设工商部门接受社会监督和听取群众意见的平台。其基本要求是：充分发挥12315作为工商部门对外服务的重要窗口的作用，开展12315“社会开放日”、“回访消费者”活动，开设123

29、15意见箱、建议栏，设立的工商机关政风专线，及时了解社情民意，公开政务信息，主动征求群众和社会各方面的意见和建议，广泛接受社会监督，不断提升工商行政管理部门依法行政的水平。4、以提高消费维权的执法效能为重点，建设工商部门解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的平台。其基本要求是：进一步提高12315消费者申诉举报中心工作制度化、规范化、程序化、法治化水平，优化12315工作流程，完善信息快速处置、跟踪督办、综合分析等功能，建立健全执法协作机制，进一步提升12315监管执法工作和消费维权公共服务效能，努力解决人民群众关心的重点、难点、热点问题。 （三）12315“四个平台”建设的重要意义 1

30、、履行消费维权职能的重要载体各级工商行政管理机关通过建立健全12315受理、转办、反馈、督办工作机制，及时处理消费者申诉，依法查处侵害消费者权益案件，着力解决人民群众关心的重点、难点和热点问题，努力做到“事事有着落，件件有回音”。综合分析消费者咨询、申诉和举报信息，及时发布消费警示和消费提示，从中发现消费维权和监管执法中带有倾向性、苗头性的问题，有针对性地加强和改进行政执法工作，切实提高对市场消费突发事件的防范能力和快速应对能力，全面提升消费维权和市场监管的效能，使12315成为工商行政管理部门解决人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的平台。2、建设基层消费维权网络的有效形式通过大力推进“一

31、会两站”建设和12315“五进”工作，扩大了基层消费维权网络覆盖面，使“一会两站”和12315网络延伸到社区、农村、商场、超市、市场、企业、景区，极大地方便消费者就近申诉举报，及时地把消费纠纷解决在基层，化解在源头。这种基层消费维权机制的创新，增强了工作的针对性和实效性，提升了消费维权预警防范和促进源头治理的能力，实现了城乡消费维权服务均等化。3、加强和创新社会管理的具体举措消费的和谐是社会和谐的一个方面。保护好消费者权益与坚持以人为本、执政为民、切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨是一致的，是改善民生、加强和创新社会管理的重要工作，是化解社会矛盾、促进社会和谐稳定的新时期政府社会管理的有

32、机组成部分。全面推进12315“四个平台”建设，完善科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，不断增强社会管理工作的前瞻性、主动性和实效性，使得消费者的意愿得到尊重、合理诉求得到满足、各项权益得到维护。可以说，加强消费维权工作是创新社会管理的具体举措，也是促进社会和谐的重要方面。 4、树立服务经济发展促进社会和谐稳定良好形象的重要窗口各地工商行政管理部门坚持以人为本、执法为民的宗旨，坚持依法行政、高效务实的原则，处理了大量消费者的申诉举报，包括处理了许多当地政府热线转来的群众来信来访的案件，成为“第二信访局”，协助当地政府解决了大量的消费纠纷，促进了社会和谐稳定。同时，积极运用消费者咨询、申诉和举报的大量资料进行综合分析，有针对性地提出服务社会经济发展的意见和建议，为政府制定消费政策和关注改善民生实施决策提供可靠依据，受到当地党委政府的充分肯定、广大人民群众的高度赞誉和社会各界的广泛好评。近年来，全国一大批12315中心（工作机构）及工作人员被省、市政府评为先进集体和先进个人，被授予“青年文明号”、“巾帼英雄”，还在政府部门行风评议中屡获殊荣，树立工商行政管理部门的良好形象，扩大了工