中国现在城市土地利用总体规划.docx

1、中国现在城市土地利用总体规划中国现在城市土地利用总体规划，还一直沿用着计划经济体制的传统模式。中国在土地规划编制上，规划方案需要很长一段时间，然后还要经过漫长的审批过程。而在实践中，内容繁杂的城市土地利用总体规划，在市场经济大潮和城市快速发展的冲击力显得软弱无力。虽然根据土地管理法、城市规划法以及基本农田保护条例等相关法律法规，各城市可根据实际需要，在编制土地利用总体规划前可编制城市土地利用总体规划纲要。但由于种种原因，一些城市在编制城市土地利用总体规划纲要时仍难逃传统规划模式的束缚，在编制的思路、内容及方法上无大的突破。“它山之石，可以攻玉”。国外许多国家在城市土地利用方面走在了中国的前面，

2、这其中既有经验，也有教训。通过对国外城市土地利用规划进行简要研究，以寻求除制度方面以外的对中国城市土地利用规划编制具有借鉴意义的东西，在新一轮总体规划修编之前，寻找出适应城市土地利用的新概念、新思路。在英国，城市土地规划是由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。在英国，每一种类型的开发规划

3、编制过程中，几乎都有法定的公众参与程序。其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。英国有关城市土地利用规划方面的起诉分为规划起诉和强制执法起诉。土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。1947年规划法所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的“社区土地法”为英格兰地方政府征购土地、调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。英国政府的“城市开发集团”、“废弃土地复兴援助”，以及“公私合作伙伴方案”等都鼓励政府有关部门进行土地购置、地块调配、土地开垦及基础设施的配套，使这些

4、土地便于开发。而德国的城市规划具有两大特色。第一、保证规划优先原则。德国城市土地利用规划的发展经历了三个阶段：1860年至1910年为第一阶段，即所谓被动式规划阶段；1910年至1960年为第二阶段，为主动式规划阶段，这时期规划工作已有一定预测，根据城市发展趋势预先安排城市各项用地，但规划本身对城市发展无重大影响；1960年以后为第三阶段，即发展式规划阶段，城市土地利用规划至此到了一个新的阶段，这个时期规划工作带有明显的政治、多学科性和群众性特征。对社会经济进行全面的调查分析作为编制规划的依据，而规划又反过来通过投资计划对社会经济的发展起调节作用。第二、科学用地分类方法是科学规划的前提。德国城

5、市用地，尤其是建造用地分类方法很有特色，也较为科学。一般划分居住用地、混合用地、工业用地、特别用地共四种类型。每种类型又由次一级用区、片构成，如核心区、混合区、居住区等，而这些区片的有关具体规划思想，具有较为明确的意向性和指导性。在美国，政府注重加强城市土地的宏观调控。美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。由于在资本主义市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府

6、加以干预城市土地利用规划管理部门作为政府职能部门应运而生。土地资源和别的资源不同，土地不可再生，且一旦投资开发，确定了用途，再要改变十分困难。因此尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，但土地资源的使用却有一定程度的政府干预。其目的是想借助政府干预来解决传统市场经济的痼疾。所以，当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。日本的土地资源利用管理服务通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理外，还通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来，形成一个比较系统完善的体系。例如：对国土规划和土地利用基本规划所确定的各类区域内的土地利

7、用，以法律的手段加以限制管理。城市规划法、农地法、森林法、自然公园法、自然环境保护法分别对城市的市区、农业、森林、自然公园和自然环境保护区内的土地利用活动实施了强硬和严格的限制，使土地利用活动的微观管理有确实的保障。另外，鉴于土地私有制下的土地交易的活跃以及土地交易对土地利用的影响，在日本国土利用规划中专门对土地转移作出详细规定。政府可以采取措施控制土地交易，限制不利于合理利用土地的土地交易，实行严格的许可证制度和土地交易申报制度。在其他地区，当土地交易较大企业与政府制定的土地利用方针、政策不符时，采取劝告制度抑制土地交易。从全球的城镇化发展过程来看，在发达国家的城市土地利用规划基本上分为两个

8、阶段。第一个阶段是以牺牲农业和农村为代价而兴起的“单向型城镇化”土地利用规划政策，集聚是土地政策的主要倾向，因而导致了人口向大城市迅速集聚；到了工业化和城镇化后期，即第二个阶段，扩散又成为土地政策的主要倾向，通过集中于城市的先进的生产要素，向农村地域渗透、转移、扩散，推动了人口新的流动，以促进城市经济的发展。这种流动，是城市土地资源在整体上的优化，是一种历史的进步。当然，还有一些场合，则是集聚过程中有扩散，或扩散中有集聚，两种情况兼而有之。在城镇化率没有达到50%以前，由于全社会都在注重经济效益而忽略社会效益和环境效益，因而导致了严重的“城市病”。当城镇化突破50%之后，城镇化进入了自我完善阶

9、段，“城市病”逐步得到了治理。他们经历了一个先污染、后治理的过程。在这个过程中，他们也推行一种指导性的计划，以抑制无政府主义的蔓延。这种指导性的计划，并不要求严格执行，而是通过必要的政策手段，对经济活动加以引导。城镇化与工业化相伴相随，互为促进，在整体运行中平行上升。土地利用规划相应地表现在：随着工业化的发展城市的辐射力明显加强，城镇文明的覆盖率明显扩大，通过城市土地利用规划的正确引导，使得城乡界限逐步模糊，城乡差别逐步缩小。城镇化水平高的国家，又多是农业高度发达的国家，这就说明相应的城市土地利用规划中没有考虑农业的支持，工业化难以为继；没有第二、三产业的带动，城市难以启动。当城镇化进入成熟阶

10、段后，城市的引力不再是单个的中心城市，而是具有复合性质的城市体系，乡村、城市在空间分布上呈“网”状。城镇化后的地图再也不是一幅简单的图片了，而是一部向人们不断提供地形变化的影片，城市土地利用规划考虑较多的是城市间的区域协调发展。城镇化进入高级阶段，第三产业成了城镇化的后继动力。这时农村就地城镇化的势头大大加快，从地域上构成了城镇化的主旋律，出现了城乡一体化发展的明显趋势。城市发展的内在动力是社会、经济的发展。城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。以新经济时代的到来、全球经济一体化和中国加入WTO对城市社会经济发展的影响为研究的切入点，紧密结合宏观区域经济竞争的要求

11、，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。虽然中国在土地利用规划编制过程没有明确的时间期限，但这并不等于对时间观念的漠视。作为土地利用规划的基础依据之一的城市发展时机与机遇，对其把握的正确与否，关系到城市发展的速度，编制土地利用规划时应对当前的城市国民经济水平和阶段的判断的基础上，从人口、经济增长速度等方面论证城市发展的最佳时机，

12、并在土地利用上作出相应的安排。通过大量国内外新的理论和思考，结合国外规划实践提出的“网络城市”概念、“区域组合城市”及适合自然条件特色的“山、城、田、海”模式，根据中国近年来的城市实践，将速度引入城市地域土地利用空间结构的分析，提出“外溢”式和“跨越”式两种城市空间成长模式，并确定两种发展方式所需要的各种土地利用边界条件。此外，对于由计划经济体制传承而来的一些规范程式如人口规模的预测，在编制土地利用规划时也应有所改进。采用环境容量的分析方法确定城市的合理规模，从国家城市化进程的战略高度和城市在区域的角色两方面提出相应的人口承载力基本要求。虽然上述这些研究方法及其结论还有待时间和实践的考验，但我

13、们必须承认它们将对传统的城市土地利用规划理念产生强烈的冲击，并有助于使城市发展战略的选择更具理性和说服力。从国际上看，欧美等发达国家的土地利用规划产生较早，规划理论、方法和制度相对较为成熟。因此，本章对美、英、日、加等国的土地利用规划制度进行简要介绍和评述，为完善新一轮土地利用总体规划实施保障措施提供经验和启示。一、国外土地利用总体规划实施概述（一）美国的土地利用规划1、美国的土地利用与资源保护19世纪美国土地利用的根本观念是个人拥有土地所有权，即主张拥有土地所有权的个人可以按自己的意愿使用土地，这是不可剥夺的权利。这种观念对于促进美国19世纪经济的繁荣与发展起到了重要作用，但不幸的是这种观念

14、持续的时间太长，由于过分的放纵土地所有者对土地及其资源的滥用行为，以至于给土地及其资源带来无法补偿和越来越严重的损害。20世纪初期，保护资源运动开始盛行，1938年美国国家资源管理局的一份报告指出：“愚昧无知、漫不经心或贪得无厌已将我国资源糟蹋到几乎令人难以相信的地步美国国家政策的任务应当在于使土地的占有和利用为促进全民的福利服务，而不应仅仅为个人的利益服务。”随着对土地资源价值认识水平的提高，主张进行土地利用规划的力量不断增强。1946年美国牧草局与土地总办公室合并，成立了内务部土地管理局，对公有土地及其各种资源价值进行管理，以便更好的满足现在和将来美国人民的需求。同时，1961年以夏威夷州

15、的第一部土地利用法案的诞生为标志，各级地方政府对私有土地利用的介入也在不断加深，通过土地利用管制计划和土地立法等规划手段，对各种土地利用行为实行不同程度的干预。2、美国土地利用规划简介（1）规划体系根据法律规定，地方土地利用规划一般采用总体规划、区划和土地细分三级规划体系。地方总体规划是该地区未来发展的蓝图，是地方政府进行土地开发利用决策的基础。总体规划立足于对土地利用的长期打算，明确土地将被允许开发的类型、土地利用的空间关系及未来发展的总体模式。区划是在遵循总体规划的基础上，说明该地区每一宗土地直接的、允许的用途。区划的目的就是要贯彻执行总体规划政策。土地细分是政府用以指导宗地被划分为小地块

16、时制定的规划。一般情况下，未经地方政府许可不得任意分割土地。地产所有者在为出售、出租或筹措资金进行土地分割时，要受当地土地细分规划的制约。具体程序是：政府收到有土地分割的申请，即刻着手检查该宗地的分割方案；在各级规划控制的基础上，进行地块分割的环境影响分析，并举行公众意见听取会；获得通过后，土地分割者负责对和地块有关的基础实施进行安装和改进；直到地块分割记录存档以后，地产所有者才有权对分割的地块进行出售或出租。（2）规划程序州法律为市县一级土地利用规划程序建立了一个基本框架。地方政府以州法律为该地区土地利用规划的基石，并根据该地区面临的具体问题采取相应方法进行规划。地方政府为制定土地利用规划专

17、门成立一个或几个意见听取结构，如规划委员会、区划调整委员会、建筑或设计检查委员会等，来帮助政府进行有关规划事宜。州法律规定，地方政府在将规划付诸实施之前，要举行公众意见听取会，听取公众对规划的意见。在公众意见听取会上，政府要对该规划进行解释，并根据当地法规和环境效果予以考虑。同时还要听取有关利益团体的意见。最后，政府在公众意见听取会的基础上对规划进行表决。（3）规划手段土地利用分区管制土地利用的分区管制是指按照固定的法律条文，将城市划分为不可兼容的功能区域，对于不同的分区实行不同的管理模式，如在居住区禁止发展工业项目，在工业区不鼓励建设居民点等。作为传统的规划管理手段，土地利用分区管制在20世

18、纪20年代就被大量采用。通过土地利用的分区管制，可以较好的限制土地所有者或团体损害性的土地利用活动，保护毗邻地区所有者和使用者的合法权益，促进各类用地的合理增长。早期的功能分区较为简单，如1916年纽约市的分区方案中，全市仅被划分为三个区：居住区、商业区和非限制区。如今，分区机制往往采用种种不同的居住、商业和工业区分类，同时分区地图上可指定任意数量的特别区域，分区管制逐渐演变为一种政策性规划。然而，传统的分区管制作为管理工具还存在着诸多问题，如市场作用替代、有失社会公正、贪污腐败和偏袒、缺乏弹性等。为此，近些年许多分区控制的新方法被提出来：第一、契约分区土地所有者与市政当局签订契约，将对其财产

19、的某种限制写入契约或用作期望分区变更的交换；第二、成组分区允许开发商成组开发批准的土地单元，同时保持开阔空间的匹配协调；第三、奖励分区指因开发商为社区提供某些好处或便利而对其进行的物质或精神奖励，如允许开发商突破某些分区规划进行有条件的开发建设；第四、浮动分区分区过程中只规定活动类型，不规定活动地点，在满足浮动分区需要条件下可以允许建设开发；第五、特别许可用来管制那些期望且需要特别管制的活动，如在缺乏足够基础设施的城市，开发使用土地必须提供必要设施或设施位置适当。土地开发权转移制度土地开发权转移（transfer of development rights，TDR）出现于20世纪70年代，作为

20、解决土地利用分区管制问题的重要手段，有效解决了土地既是资源又是日用品的矛盾。历史上美国的土地作为日用品买卖主要用作生产目的，如农业生产或建设开发等。这样的做法，通常是继承者有绝对处理权来处理地产和转让土地。作为一种与土地所有权相关的权利，土地开发权转移试图分散与土地所有权相关的权利束，区分土地的日用品成分与资源成分。土地开发权转移产生的实质是将开发土地的价值与其作为农用地、开阔空间、环境用地、其他特殊用地和历史遗迹的价值视为同等重要，允许土地所有者出卖从土地本身分离出的土地开发权。这样，人们就可以从农民手中购买开发权，然后将开发权转移到既定的适宜用途上，允许更高密度建设的同时，保持前者作为开阔

21、空间的属性。土地开发权转移能够很好的解决传统几何分区造成的重要危机，按照传统的几何分区，在个人财产划入某一用途时，他就失去了和其他用途有关的开发权。应用土地开发权转移可以消除这些问题，土地被划为低密度的土地所有者将有机会出卖土地的开发权，同时，想开发高密度用地的人必须购买其他所有者的这些权利。1974-1979年，土地开发权转移被宣传为控制土地利用的革新方法，它的试验遍及许多社区、州和政府机构，土地开发权转移实施的弱点主要是一些公众还不理解这个概念，同时非常相信现行的分区规划。但与土地开发权转移的优势相比，这些问题已经显得不太重要，土地开发权转移的主要优势是：第一、土地开发权转移消除了从开发中

22、社区购买便宜土地的利益，使投机商失去了利用它获取高额利润的可能；第二、土地开发权转移能消除郊区大面积地块分区的排他性，开发商通过对开发权的充分评估，高密度开发可能发生，但经济原因同时产生低密度利用；第三、土地开发权转移会促生有效综合开发更强的势头，使传统分区和综合规划对开发商及规划受益人的影响增强；第四、土地开发权转移对税收平衡产生有利作用，使得支付税额与地块接受城市服务设施的程度挂钩；第五、公有土地的土地开发权转移收益还可以用于中低收入家庭补贴和其他公共目标；第六、土地开发权转移能够促进公众设施，使土地所有者不必因向政府或他人出售土地而蒙受损失；第七、土地开发权转移有利于农用地和开敞空间的保

23、护；第八、由于消除了因社区分区变更带来的不确定性和潜在财务损失，为开发商开发土地创造了有利条件。土地开发的增长时段控制美国采用增长时段控制的主要原因是社区必须为其居民提供充足的公共设施。如果增长早于建设足够的供水、废水处理、学校、道路和其他公共设施，将带来社区问题，导致社区居民生活质量的下降。历史上这些设施的提供常常滞后，因为开发商很少承诺保持整个社区的最好利益，建造房屋和开发土地时也不考虑公共设施的有效性。认识到超出公共设施的增长造成的问题，许多社区开始尝试增长分段和排出必要设施建设顺序的办法。开发分段的概念是1955年提出的，以下五点说明了开发时段控制的合理性：第一、时段开发的实质是节省了

24、市政服务设施和服务成本；第二、市政府要保持开发的最终特色控制，必须进行开发时段的划分；第三、时段划分有助于维持各种土地利用的期望平衡；第四、开发时段划分使开发管制更加详细和具体；第五、没有开发时段，很难形成高质量的设施和服务。开发时段控制的首次运用是在纽约市的瑞玛颇镇，该镇最初由一个快速增长的村庄和几个不相连的村庄组成，按照公共设施效用和开发时段管制的概念，该镇采用了顺序增长控制规划。20世纪60年代后期，按照资本支出预算，6年一个时段，该镇决定每个时段开发一片土地，最后实现全部开发。但有些土地使用期限不允许少于18年，并且所有者应防止在土地上建设，除非是自己承担费用和提供公益事业。瑞玛颇案例

25、被提交法院，1972年该镇规划局的规划得到了纽约市最高法院的支持。瑞玛颇镇顺序增长控制规划达到了两个目的：第一、有秩序地规划为全镇提供了超过18年期的公共设施和服务；第二、选点系统决定了建设是否符合公共设施和服务规划，准许落实在许可的具体地点。通过提供公共设施开发建设的实施时间表，瑞玛颇镇避免了产权变更，因为产权所有者有能力开发土地，其开发土地行为仅受开发时间影响。1972年纽约高级法院颁布了瑞玛颇决策法案，同时，其他城市先后也采用了类似的增长控制。3、美国土地利用规划的经验（1）规划的环境保护意识较强在美国土地利用规划中非常重视对资源与环境的保护。这从规划的主要内容中就有所反映，其中涉及了包

26、括森林、土壤、河流、空旷地、矿产资源等自然资源在内的开发利用和保护，而且还专项列出了对噪音问题的评估与防治，并就地震、地质、洪水、野火等自然灾害的预防制定了相应措施。此外，在制定土地利用规划的同时，还制定了其他一些保护资源和环境的条例，如防洪条例、历史古迹保护条例、山坡开发控制条例、地方海岸带规划、地表矿产开采条例、防震标准、危险品防泄露要求等。为了从根本上实现对环境的保护，美国还专门制定了环境质量法其目的是评估一个项目或一项规划对环境的潜在影响，提出使环境影响最小化的方法。它要求各级政府在通过一个项目或规划之前都要依据环境质量法进行评估，并成立专门领导机构，进行环境影响评价，为政府决策提供依

27、据。（2）规划的公众参与程度较高美国国家法律为公众参与土地利用规划提供了多种途径和充分保障。如在规划编制阶段，市民或团体可以对与土地利用规划有关的问题提出自己的建议，在获得法定数量的选民签名支持后，政府必须将此建议公开让全体选民投票，如获得多数支持则通过，并成为政府规划条例的内容，政府必须执行。当政府公布有关土地利用规划的规定后，市民或团体可以在其生效前争取法定数量选民的签名支持，要求政府就是否实行此项规定进行全体选民投票表决，如获多数支持则可以否决政府的规定。在规划的实施阶段，市民或团体也享有充分的法律权利，如在美国，越来越多的业主和开发商以地方政府土地利用规划中过于严格的土地利用控制导致其

28、利益受损或成本增加、侵犯其合法权利为由，向法庭提出诉讼，并要求政府赔偿，而美国宪法和法律高度保护个人私有财产权，所以法庭判决政府败诉的案例屡见不鲜。（3）规划具备灵活性和可操作性在美国地方土地利用规划中采取了总体规划、区划和土地细则三级规划体系，该体系既体现了宏观调控性的规划思想，又体现了微观可操作性的思想。在总体规划中，依据法律规定的总体规划的主要问题，结合本地区实际情况，有侧重地、灵活地选择主要问题进行规划。因此，从规划内容上，各地区不求一致，而求实用。在区划的基础上，微观的土地细分规划充分考虑了有关利益团体的意见及环境效果，这使对规划的微观操作落到了实处，增强了规划的可操作性。（二）英国

29、的土地利用规划1、英国土地利用规划的产生英国从1923年就开始实行城乡一体的土地利用规划，这既是合理利用土地资源的需要，也是英国历史的经验教训的总结。英国除土地规划外，暂无其他规划，因此其经济发展的各项指标都建立在土地基础之上。自1977年英国人惠勒（Weeler）和拉塞尔（Russel）首次提出“土地利用的多目标问题”以来，多目标土地利用规划在国内外得到较多的发展。土地利用规划已由经济发展的单目标模式转变为包括人口、资源、环境、经济的多目标模式。如今，随着规划理论与制度的不断完善，英国土地利用规划的发展已经日渐成熟。2、英国土地利用规划简介（1）规划体系和内容英国规划的体系由国家级规划、区域

30、性规划、郡级规划和区级规划所组成。国家级规划（National Plan）被称为规划政策指南，它提出全国性的土地利用方针政策，以白皮文的形式下发。区域性规划（Regional Plan）被称为区域规划指南，通过召开区域协调会议拟定，它包括本区域粗略的建房数量、主要交通干线分布等内容。郡级规划也称为结构规划（Structure Plan），由每一个郡级的规划机关在土地测量基础上，与相关委员会协商后提出本郡土地利用的方针、政策及发展的框架结构。区级规划也叫地方规划（Local P1an），是一种详细的发展和实施规划，它一般可分成三类，即分区规划（“District Plan）、重点区规划（“Act

31、ion Areas Plan”）及区内规划（“Subject Area Plan”），这些规划详细地列出规划机关对特定地域土地使用的构想，包括规划图及规划说明书，且原则上必须与结构规划协调一致。（2）规划的机构及管理英国的土地规划机构分为中央级、地区级和地方级三个级别。中央级的土地规划由环境部来负责；地区级的土地规划由地区议会代表地方当局负责；地方级的土地规划由郡县政府准备结构规划，并提出未来发展的总体结构或框架。规划工作的行政管理由中央和地方政府共同负责：在英格兰，此项工作由以环境大臣为首的环境部负责；在英国的其它三个地方（苏格兰、威尔士和北爱尔兰），规划工作分别由这三个地方的办事处负责，每

32、个办事处的负责人为一名大臣。（3）规划的编制与实施规划的编制由政府规划部门负责。大致程序为：编制规划草案、公开征求意见、监察员或者专业小组根据公众意见向地方政府提出报告、根据提交的报告修改规划并再次征求意见、批准规划并付诸实施。规划草案的编制与修改是整个规划编制工作的重点，历时约两年时间。草案编出后需通过各种形式广泛征求意见，尽可能做到公众参与。对公众的反馈意见，规划部门均需做出书面答复，对争议较大的问题，由环境部派检察员听取意见，做出裁决。整个规划的编制大约需要三年时间。土地规划的实施主要是通过规划许可来实现，规划许可分两步：一是原则性的规划许可，二是正式规划许可。即申请人按政府统一印制的表格递交申请，内容包括土地所有权的归属、地块位置、面积大小、地上附着物状况、拟开发的用途、新建还是扩建、建筑材料的类型和颜色，并附上用红线画出的位置简图。得到原则许可后，申请人再提交正式的规划许可申请。规划许可的有效期为5年（从得到原则性许可算起）。申请人在得到规划原则许可后，3年内必须提交正式许可申请。为避免开发商从土地开发上牟取暴利，英国规定规划