俄罗斯贫困线基本概念与测定方法.docx

1、俄罗斯贫困线基本概念与测定方法俄罗斯贫困线：基本概念与测定方法马蔚云【内容提要】本文对俄罗斯贫困线的基本概念和测定方法进行了初步探讨。首先,讨论了俄罗斯贫困线的一般理论与影响因子;其次,考察了俄罗斯贫困线的测定方法与具体实践;再次,分析了俄罗斯贫困线现状;最后,阐述了俄罗斯国内关于贫困线的优化思路。【关键词】俄罗斯贫困线基本概念测定方法【作者简介】马蔚云,1966年生,辽宁大学世界经济博士后、黑龙江大学俄罗斯研究所研究员。(哈尔滨150080)俄罗斯贫困线制度已经有16年的历史,在贫困居民的保护和社会的稳定方面发挥了重要作用。但同时需要指出的是,贫困线在指标选择、价值评估等方面仍需要进一步完善

2、。随着俄罗斯改革的不断深化,贫困线的制定和测定方法越来越受到各方关注。一俄罗斯贫困线的一般理论与影响因子(一)俄罗斯贫困线的一般理论贫困线()是对贫困的度量。在测定贫困线的过程中,由于人们对贫困的理解不同,测定贫困线的标准和方法也很不相同。然而,贫困的量化指标体系仍然有一些共同的量化特征,据此可以归纳出贫困的量化指标体系。在国际上,贫困线主要有三种计算方法:绝对贫困线、相对贫困线和主观贫困线。在俄罗斯,绝对贫困线一般称为“最低生活保障”或“最低消费篮子”,亦称“贫困界线”、“最低消费预算”、“最低生活保障预算”、“最低物质保障预算”、“最低福利保障”、“最低生活保障极限”、“最低生活标准”或“

3、最低生活水平”等。按照俄罗斯1997年10月24日颁布的俄罗斯联邦最低生活保障法的解释,是指在社会发展阶段能够保障居民最起码的生活条件和维持人的劳动能力和健康所需要的费用。国际上确定绝对贫困线一般有标准预算法、恩格尔系数法、马丁法和数学模型法。根据本国国情,俄罗斯在实践中采用标准预算法,即根据人们生存的需要来制定贫困线。标准预算法亦称标准法、市场菜篮子法、必需品法、生物学法或营养构成法,是传统的计算贫困线的方法。俄罗斯在采用这种方法确定贫困线时,以10%的最贫困家庭最低食品、非食品商品与服务的消费、税收和缴费占支出的结构为基准,确定基本生活品的种类和标准。(二)俄罗斯贫困线的影响因子按照国际通

4、行的看法,贫困线是由两个基本要素构成,即最小需求和收入。最小需求反映的是社会公认的最低福利水平,收入是可使用的资源。影响到这两个基本要素的因子主要有测量单位、指标选择、家庭规模和结构、时间跨度、区域影响和价格指数。俄罗斯也不例外1。1.测量单位。个人()、核心家庭()和住户()是三种可使用的建立贫困线的测量单位,各国在制定贫困线时通常使用住户作为测量单位,个人有时也在进行贫困研究中采用。俄罗斯官方在测定贫困线时使用住户作为测量单位。俄罗斯住户预算调查始于1952年。然而,在苏联时期,没有公布有关调查结果。从1997年开始,住户预算调查成为俄罗斯分析全国及其各地区贫困规模和收入不平等的唯一的可靠

5、资料来源。2.指标选择。在选择贫困线时首先需要的一个因素是使用什么指标作为贫困测量的基础。在反贫困政策制定和贫困研究中常用来划分贫困线的指标主要有可支配收入、消费支出、福利(或效用)、热量、完全收入和社会发展指标等。在实际操作中主要使用可支配收入和家庭消费支出。俄罗斯官方在计算贫困线时使用收入作为总福利指标。3.家庭规模和结构。使用家庭作为贫困的测量单位时面临的一个问题是如何剔除家庭规模和构成差异对收入或福利的影响。目前国际上常用的家庭规模和构成调整系数确定的方法主要有:预算方法、生活必需品费用比例方法和消费理论方法。俄罗斯计算最低消费的标准采用世界通行作法,即选取由4人(夫妇2人、学龄儿童2

6、人,其中男孩为1314岁,女孩为78岁)组成的标准家庭作为制定最低消费篮子的标准。需要指出的是,俄罗斯没有选择不同家庭对标准家庭的调整系数,家庭人口数量的变化与消费的规模效应之间不存在线性关系。4.时间跨度。通常使用的时间单位是年、月或周,一般来说,时间越短越能准确反映贫困的状况。在西方一些发达国家,使用周或月贫困线,以比较准确地测量贫困的短期变化。根据本国实际,俄罗斯使用季度贫困线。5.区域差异。由于自然、社会、经济、文化和民族等方面的差别,不同的区域会对“最小需求”产生影响,从而对贫困线发生作用。因此,在制定贫困线标准时,必须要照顾到该标准所覆盖的地区以及历史上已形成的不同单位的福利水准,

7、并辅之以相应的贫困线,以便对比。俄罗斯在2005年以前由联邦政府制定全国贫困线,联邦主体参照联邦标准制定地区贫困线,自2005年起联邦政府不再制定全国贫困线,只有联邦主体自行确定的地区贫困线。6.价格指数。为了便于对比,一个国家制定的贫困线通常是在一段时间内相对固定的。为了资料取得和计算的方便,国际上通常是采用零售物价指数对贫困线进行调整。俄罗斯目前使用的贫困线标准是根据1992年11月10日联邦劳动部批准的方法计算和制定的,随物价指数每季度调整一次。二俄罗斯贫困线的具体实践俄罗斯贫困线制度的发展,从1992年3月叶利钦发布关于俄罗斯联邦最低消费预算体系的总统令算起,已经有16年的历史。16年

8、来,俄罗斯的贫困线制度经历了两大发展阶段,即19921999年的创立与推广阶段和2000年至今的提高与完善阶段。(一)贫困线制度的创立和推广阶段1.最低消费预算体系的出台苏联长期实行的是低工资、高就业的体制,不存在明显的贫富分化现象。随着20世纪80年代中期以后戈尔巴乔夫改革的深入,苏联的贫困问题日益突出,逐渐成为影响社会经济发展和社会安定的重要问题。鉴于此时苏联出现经济危机特别是货币危机和通货膨胀危机的压力,消费品匮乏,人民生活水平下降的严峻事实,为了使改革方案能够顺利实施,戈尔巴乔夫于1991年5月21日发布了苏联最低消费预算的总统令,叶利钦于1991年10月24日发布了关于俄罗斯苏维埃联

9、邦社会主义共和国公民收入与储蓄指数化法的总统令。如同戈尔巴乔夫执政后期的所有纲领和计划一样,这两个总统令没有付诸实施。但是,这些改革思想对俄罗斯后来制定贫困线等相关政策起到巨大的推动作用。1992年1月2日,俄罗斯全面放开价格,拉开了“休克疗法”式改革的序幕。俄罗斯虽然出台了关于居民收入和储蓄指数化的政策并从1991年12月起提高职工工资,但是,放开物价使商品价格在一夜之间上涨了几倍甚至几十倍。这是“休克疗法”的设计者所未料到的。放开物价还带动了商品价格和职工工资轮番上涨,所不同的是,工资和退休金的上涨幅度远远低于物价上涨水平。在此背景下,1992年3月2日,叶利钦发布了关于俄罗斯联邦居民最低

10、消费预算体系的第210号总统令,规定实行最低生活保障,即最重要的物质福利与服务(食品、卫生用品、药品、住房与公用事业服务)的最低消费标准。总统令主要有四项内容:其一,要求俄罗斯联邦政府尽快制定最低消费预算并作为提高最低工资、退休金、补助金、助学金及其他社会转移支付的依据;其二,要求俄罗斯联邦劳动与居民就业部在1992年第一季度制定关于计算最低消费预算的方法;其三,要求成立由俄罗斯联邦劳动与居民就业部直接管辖的临时委员会,负责鉴定最低消费标准并计算各地区的最低生活保障;其四,建议地区执行权力机关根据地区消费特点和财力情况并参照共和国最低消费预算指标确定地区最低生活保障标准2。俄罗斯联邦劳动部于1

11、992年11月10日通过了当年4月16日制定的计算最低生活保障的临时方法,该方法从此成为俄罗斯官方计算贫困线的依据。最低消费预算体系的出台和计算最低生活保障标准方法的制定,标志着俄罗斯贫困线制度正式诞生。2.最低生活保障法的制定俄罗斯实行最低生活保障制度后,俄罗斯市场形势没有好转而是持续恶化,人民生活水平大幅度下降。根据俄罗斯官方提供的资料,1992年月人均最低生活保障标准为1900卢布,月人均最低生活保障标准与月人均名义收入之比为1:2.11,与月平均名义退休金之比为1:1.19,收入低于最低生活保障标准的人口达到4970万,占全国人口的33.5%3。俄罗斯学者卡申诺夫也撰文指出:“1992

12、年年底居民实际收入水平与年初相比下降82%”4。各种来源资料均说明一个问题,即俄罗斯联邦政府并没有完成总统令中要求制定最低消费预算,保证居民的最低生活水平以克服经济危机,逐步提高最低工资、退休金、助学金和其他补助金的任务。上述种种情况说明,俄罗斯贫困是一个伴随激进改革必然产生的问题,加之,俄罗斯已经出现了严重的经济危机,俄罗斯国内普遍认识到,最低消费预算体系已经不切合社会实际需要。无疑,如何对居民实施切实的社会保护,成为1993年12月新组建的国家杜马、俄罗斯联邦政府及学者激烈争论的话题。当时存在两种议论和主张。一种议论是有关提高最低工资、退休金、助学金和其他补助金的问题。国家杜马代表主张提高

13、居民的收入,因为最低工资只有劳动部建议的最低生活保障标准的10%20%,应该“建立规范、文明并能够满足绝大多数社会弱势群体需要的生活”5。政府则持反对态度,理由是,提高工资会导致价格超速增长,非但不会改善居民的物质状况,反而会适得其反。在政府的干预下,提高最低工资成了一句空话。另一种议论是关于完善最低消费预算的问题。国家杜马代表和学者主张,要使贫困线制度真正符合社会实际需要,受到被救助者的欢迎,必须对最低消费预算体系进行改革。一则,最低消费预算没有规定非食品商品的支出,不能维持人的健康与福利。再则,从政策制度、法规层面看,法制化建设尚未启动,现有的法规缺乏权威性和强制性。显然,有必要制定最低生

14、活保障法,使最低生活保障制度有章可循,有据可依。各方在这个问题上达成一致。1997年10月24日,国家杜马劳动和社会支持委员会制定、联邦劳动部首肯的俄罗斯联邦最低生活保障法获国家杜马通过,自1998年1月1日起生效。与1992年关于俄罗斯联邦居民最低消费预算体系的总统令相比,1997年通过的俄罗斯联邦最低生活保障法具有以下七个特点。一是,界定了最低生活保障的概念。最低生活保障是指在社会发展阶段能够保障居民最起码的生活条件和维持人的劳动能力和健康所需要的费用。无论从法律意义上还是社会意义上都是一个重大进步,因为在后苏联时代的俄罗斯国家历史上它第一次为俄罗斯公民的社会福利的保障提供了法律根据。二是

15、,确定了最低生活保障的构成和标准。最低生活保障标准是消费篮子的价值加上必须缴纳的款项和费用。其中,消费篮子包括为保持人的健康并保障人的生命活动所必需的最低消费的饮食品、非食品类商品与服务。最低生活保障法规定全国人均生活保障标准、有劳动能力者最低生活保障标准、退休者最低生活保障标准和儿童最低生活保障标准4种。三是,为有针对性的反贫困措施的实施提供了法律依据。一旦居民或家庭人均收入低于规定的最低生活保障,国家应提供帮助。最低生活保障法首次提出“困难补助”的概念,凡收入低于最低生活保障的家庭或单身公民均有权获得补助,其标准是人均收入和贫困线之间的差额部分。国家根据最低生活保障标准制定相应的最低工资、

16、最低退休金和其他社会转移支付标准。四是,采用世界上许多国家使用的标准预算法,即根据人们生存的需要来制定贫困线。五是,明确了最低生活保障标准的批准和修订的程序。最低生活保障标准由卫生与医疗工业部、居民社会保护部、全俄工会联合组织与雇主社会联合组织定期(一年一次)共同确定,报请联邦政府批准,每隔5年修订一次;全俄消费篮子由联邦政府确定,地区消费篮子由联邦主体确定;联邦和地区最低生活保障标准均在每季度第一个月的30日,即1月30日、4月30日、7月30日和10月30日确定。六是,明确了资金来源。困难补助金由联邦政府和联邦主体政府共同负担,因此,不但最低生活保障资金有了保证,透明度高,也有助于避免随意

17、性,便于操作。七是,实行信息公开制度。涉及全国和地区最低生活保障的所有信息必须在相应的联邦政府和联邦主体政府出版物上予以定期(每季度一次)公布,减少了经济人的有限理性、机会主义、“搭便车”等“政府失灵”现象的发生,从而降低了交易成本,发挥了制度效应。(二)贫困线制度的提高和完善阶段俄罗斯联邦最低生活保障法公布实施后,最低生活保障制度的工作开始步入制度化轨道,制定具体方法的工作迅速展开。1999年11月20日,俄罗斯颁布俄罗斯联邦消费篮子法,具体规定了最低收入的居民阶层用于保障起码生活条件的食品、非食品和服务消费品的开支,从2000年起开始实施,期限为5年。根据俄罗斯联邦国家统计局各年相关资料计

18、算,俄罗斯贫困线(最低生活保障标准)人月均1992年为1900卢布,1995年为26.4万卢布,19972004年分别为41.1万卢布、493卢布、908卢布、1210.5卢布、1500.25卢布、1808.25卢布、2112卢布、2375.75卢布6。居民最低生活保障标准实际上是政府救助标准。根据俄罗斯学者的计算,2000年至2004年的最低生活保障标准比1992年按旧方法计算的标准高15%7。2006年3月11日,俄罗斯国家杜马三读通过了全俄罗斯消费篮子计划政府法案。法案规定,俄罗斯月人均食品消费支出增加到2653卢布(按可比价格计算比2000年2004年标准增加84卢布),增加肉及肉制品

19、、鱼、牛奶、水果和浆果的需求量,同时减少马铃薯的需求量。非食品消费品的支出基本没有变化。在服务消费中首次增加文化服务消费品,规定月人均文化消费45.5卢布。这里有必要提及,从2005年起,俄罗斯不再提出和规定全国的贫困线,各联邦主体自行确定本地区贫困线。俄罗斯全国有87个联邦主体(2005年前为89个),救助标准很不一致。如果以最高标准(2005年第四季度最高为楚科奇自治区,月人均达到7365卢布,2006年第四季度为楚科奇自治区,人月均达到8379卢布)、中等标准(以列宁格勒州为例,2005年第四季度月人均达到2829卢布,2006年第四季度达到3321卢布)、最低标准(2005年第四季度最

20、低为北奥塞梯共和国,月人均为2091卢布,2006年第四季度最低为达吉斯坦共和国,月人均为2404卢布)来估算的话,最低标准不到最高标准的1/3。综上所述,大致可以得出这样的结论:俄罗斯的贫困线制度是一种从上至下、从中央到地方逐步推行的制度,是联邦政府设计理念的产物,是公共选择力量角逐的结果。须知,它是一个先由联邦政府制定法规,联邦政府制定全国性规则,再由联邦主体推行的过程。三俄罗斯贫困线现状分析居民贫困线制度是以保障公民最低生存需要并消除现实中贫困问题为目标的社会救济制度。勿庸置疑,作为一项普遍的、有效的社会政策,俄罗斯贫困线制度改革的方向是符合市场经济发展要求的,在贫困居民的保护和社会的稳

21、定方面发挥了重要作用。(一)测量贫困线的指标选择存在问题俄罗斯官方在计算贫困线时通过间接的方法获取收入指标,在调查时发现富裕家庭对其货币支出和拥有的金融资产存在低估或回避倾向。1998年俄罗斯发生严重金融危机,但根据住户预算调查估计的储蓄率从1997年到2000年却没有变化,就是明证。为了使得出的结论更加科学、客观,俄罗斯联邦国家统计局在得出上述初步指标后采用加权指标,即分别赋予富裕住户和贫困住户较高和较低权重重新计算后得出最终指标,在一定程度上弥补了收入指标的不足,即使如此,这种加权指标通常低于根据国民经济核算体系计算的相应指标。世界银行在2004年的俄罗斯联邦贫困评估报告中也指出了这个缺陷

22、8。(二)消费篮子的价值评估存在问题俄罗斯从2005年起提高了最低生活保障标准,消费篮子增加了质量更高、数量更多的蛋白食品。但同时也要看到,新的消费篮子在实施过程中暴露出一些缺点。一则,消费篮子增加的非食品和服务消费品非常有限。俄罗斯有学者认为,官方公布的最低生活保障标准尽管已指数化,但从解决人的正常再生产的角度看,最低生活保障标准规定的消费结构没有包括许多非弹性支出,例如,住宅与公用事业费支出。该标准只能保证家庭的最低生活水平。在最贫困家庭中食品消费甚至低于最低生活保障规定的水平。因而,该标准不是贫困线,而是赤贫线9。二则,将消费篮子中食品比重固定的方法(占50.6%)不符合俄罗斯实际。这种

23、方法只有在通胀率较低(每年在3%5%)的国家才适用。在俄罗斯,通胀率虽然持续下降,但绝对水平仍很高。原因很简单,从构成看,消费篮子规定的食品、非食品和服务价格增幅不一样。以20012004年为例,上涨最快的项目是服务项目,服务增长2.4倍,食品次之,增长0.64倍,非食品商品增长最慢,为0.63倍。贫困线以下人口食品支出比重的下降并非生活质量提高的结果,而是服务价格超速增长的结果。(三)贫困线标准存在一定的随意性由于各地区制定贫困线的出发点不同,最低生活保障政策具有一定的随意性,地区间的标准差距悬殊,缺乏可比性。按照世界银行专家的说法,地区间的贫困线可比是指,生活在不同地区但生活水平相同的两个

24、人均应列入贫困阶层范畴,但大多数情况下俄罗斯各地区间的贫困线不具有可比性。究其原因,主要有二:地区制定贫困线时往往考虑“自然气候差异”这一因素,这是其一;其二,“地区测定贫困线时出现欺诈行为”10。俄罗斯国内一些知名学者也纷纷表示,俄罗斯各地区之间消费篮子和贫困率缺乏可比性11,而且从2005年开始这个问题更加严重。(四)没有考虑家庭规模和结构问题家庭的人口数量可以形成消费的规模效应,如大家庭可共用厨房、厕所等基本设施,并能节省燃料等开支。国际经验证明,住户由于规模效应可以节约1/3的收入。因此,贫困线应随住户规模的扩大而下降,即二者之间呈反向关系。(五)测定贫困线的方法存在问题标准预算法的最

25、大优点是:简明直观,简便易行,能够保证贫困者的最起码需要,可以被认为是一个恰当的贫困线标准。缺点是:由于不同的国家、地区的人口具有不同的营养基本需求量,生活必需品清单的确定易受价值观的影响,在一些人被认为是必需的商品和服务,在另一些人则被视为奢侈品,最后不得不由营养专家来做出最后决定。采用这种方法制定出的贫困线标准常常偏低。俄罗斯也不例外。例如,根据营养专家为儿童确定的食品消费品的数量和价格计算的卡路里价值比生活在同一地区的成年人高出20%30%。世界银行专家也持类似的观点,认为应该根据贫困居民的实际消费习惯而不是营养学家的建议来确定消费篮子。由于每个人的价值判断不同,以专家的主观判断作为选择

26、商品的依据不科学,俄罗斯最好根据住户预算调查总结贫困居民的消费特点并作为确定消费篮子的依据12。四俄罗斯国内关于贫困线的优化思路(一)应重视相对贫困线的测定相对贫困是指收入相对于社会上平均水平而言没有达到或超过维持生存和基本发展的需要。相对贫困是一个社会道德范畴,属于社会公平问题。以相对标准划分的贫困线为相对贫困线。相对贫困线的确定方法有三种:一种是以家庭食物消费支出为基础,通过降低恩格尔系数,提高绝对贫困线水平来制定,可以称之为收支对照法。国际上根据恩格尔系数确定了一个划分贫富的标准:恩格尔系数在60%以上为绝对贫困阶层,50%60%为勉强度日阶层,40%50%为小康水平,30%40%为富裕

27、阶层,30%以下为最富裕阶层。用这种方法,并结合本国国情,俄罗斯学者普遍认为,对于俄罗斯而言,恩格尔系数在50%以上即为贫困。很显然,这一贫困线标准高于基于维持最低生存需要而确定的贫困线标准,因而属于相对贫困线标准。第二种方法是,把贫困线规定为占非贫困家庭平均收入的某个百分比,它是以相对贫困作为理论基础。国际上通常把占总人口20%的最低收入人口作为扶贫对象,也有将30%的人口、40%的人口或50%的人口作为划分贫困线的标准,不管物价和经济走势如何,都将这部分人群视为贫困人口,可以称之为收入比例法。这是一种相对贫困的判断标准。这种方法在东欧国家被广泛采用,俄罗斯已有学者提出应把按人口比例制定的贫

28、困线正式提上议事日程13。第三种方法是以相对贫困作为理论基础的国际贫困线标准。世界银行曾提出人均每天消费1美元的贫困标准。如果一个家庭人均收入不足以维持最低营养水平,就被确定为贫困人口,即人均年收入在365美元(贫困线)以下者即为贫困人口,如果人均年收入在270美元以下,则称为赤贫。国际贫困线正在被俄罗斯所接受,但标准略高一些。俄罗斯学者普遍认为,东欧国家一般确定不变价格人均日收入2美元为贫困线的标准适用于俄罗斯。(二)应重视主观贫困线的测定主观贫困线是从个人主观感受即价值判断和社会评价的角度测量贫困程度。在俄罗斯,主观贫困线测度工作主要由两个机构负责,1990年代中期主要是全俄舆论调查中心,

29、目前是列瓦达分析中心。后者研究数据来自于住户抽样调查,样本范围覆盖全国具有代表性的城市和农村,调查收集的信息有两项:(1)受访者关于最低生活保障标准的主观评价;(2)受访者关于贫困家庭货币收入水平的主观评价。近几年的调查结果显示,主观贫困线与官方贫困线相比有如下特点:其一,主观贫困线高于官方贫困线。大多数人认为,政府对贫困人口的救助标准偏低。列瓦达分析中心根据受访者对贫困水平主观评价和实际当期货币收入计算表明,2006年年初大约40%的俄罗斯居民是穷人。其二,主观评价的贫困人口与官方统计的贫困人口之间呈正相关。例如,官方计算的收入低于最低生活保障人口数量指标2002年第四季度与1998年相比减少24%,同期,列瓦达分析中心计算的贫困人口比重减少20%。总而言之,主观贫困线在俄罗斯越来越受到重视。(三)完善消费预算体系消费预算体系关注的是贫