行政管理学复习提纲.docx

1、行政管理学复习提纲行政管理学概念：行政管理是一种以国家权力为基础，以国家组织主要是政府机关为管理主体，以国家事务、社会公共事物以及政府机关内部事务为管理对象的管理活动。行政管理学在西方的产生和发展：1、传统理论发展阶段（20世纪初至30年代） 行政管理一词出于德国学者L.V.史坦因的行政学，威尔逊在政治学季刊上发表行政之研究，古德诺政治与行政，1926年怀特出版了行政学导论，对行政管理学的主要内容做了系统论述。这是美国第一本行政管理学的教科书，也是行政管理学正式成为一门独立学科的重要标志。这个阶段，行政管理学作为一门独立学科，从政治学分离出来。主要代表人物有弗雷德里克.W.泰勒、亨利.法约尔和

2、马克斯.韦伯。3、系统理论发展阶段与前两个阶段不同，这个阶段的主要特点，是广泛运用自然科学、社会科学以及管理科学的新成果来研究行政管理，特别是运用系统论、信息论、控制论来研究行政管理科学化问题，重视以系统观念研究组织与管理的各种问题。许多学者认为研究组织不能单纯地注意表面的现象，必须综合地加以观察，尤其要注意到组织与外在环境的互动关系，即把组织视为一个“开放系统”来研究。此一时期，对行政管理学产生较大影响的系统理论，包括一般系统理论、环境系统理论、社会系统理论、生态理论以及权变理论。一般系统理论是贝塔朗菲所创。环境系统理论的代表罗森茨韦克认为，环境是所有组织系统的外在系统，任何组织都与外在环境

3、保持一种互动的关系，彼此影响。社会系统理论的主要代表是帕森斯。生态理论实际上是由开放理论与环境系统理论演化而来的。最早运用生态观点来研究政府行政现象的人是约翰高斯。他在政府的生态学一书中认为政府组织与行政行为必须考虑生态环境的因素，并列出了一些影响政府功能的因素，如人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人的性格等。他认为这些因素可以说明公共政策和行政的某些起因。其后如帕森斯及里格斯等也都运用生态理论来说明社会组织的现象。前述的帕森斯所谓的组织适应问题实际就是生态理论的运用；而里格斯所创造的生态模式被认为是最具体地运用生态理论来解释行政现象的理论，这些理论集中在他的比较公共行政模式

4、一文，以及公共行政生态学一书中。权变理论的主要代表人物有菲德勒、卡斯特、罗森茨韦克和威廉大内等。4、多元理论发展阶段第一，发展方向多元化。1986年，以明瑙布鲁克青年行政管理学者会议为标志，开始了“新公共行政”的发展方向，形成了以H乔治弗雷德里克森为主要代表人物的新公共行政学派。随后，行政管理学出现了多元的发展方向，形成了多种学派，如：以文森特奥斯特罗姆为代表的民主制行政的理论学派，以FE卡斯特为主要代表的系统管理学派，以爱德华S奎德为主要代表的公共政策系统分析学派，以道格拉斯C诺思为主要代表的新制度主义学派。第二，研究方法多元化。第三，研究内容多元化。从中央到地方政府，规模小，层次少，行政首

5、长实行限额制，一般正职1人，副职12人，一人一职，不兼职，不设虚职。行政的主体:政府。广义的政府：泛指一切国家政权机关，如立法机关、司法机关、行政机关以及一切公共机关，比如议会、内阁、总统、法院等机构都属于广义概念上的政府。狭义说的政府：专指一个国家的中央和地方的行政机关，如外国的内阁、总统、政务院等，以及我国的商务院、地方各级人们政府。我国政府内涵：中华人们共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我国政府的基本含义包括以下几个方面的内容：（1）国家和地方各级人民政府都由相应的人民代表大会产生，是国家权力机关的执行机关。（2）政府不仅要向本级权

6、力机关负责，而且要向上一级政府负责并报告工作和接受其监督。（3）各级政府的行政管理，从范围来说是全方位的。（4）政府拥有法定的执行和管理的行政权力，运用行政手段进行指挥活动。（5）为人民服务是国家和各级政府的宗旨，是一切行政措施的出发点和归宿。政府的本质：在关于国家、政府的本质问题上，存在两种片面的观点。一种观点认为，国家、政府本质上是社会公共利益的代表，是一种中性的社会措施，是一个管理社会公共事务的机关。另一个观点认为：国家的本质只是阶级专政的工具，是统治阶级镇压被统治阶级的机会，国家只有一个属性，就是阶级性。（阶级性+公共性）政府的基本特点：（1）主权性和独立性（2）强制性和约束性（3）执

7、行性和实践性（4）综合性和动态性政府的基本结构，政府的一般结构：政府的结构反映政府内外部各要素之间围绕着权力分配而展开的排列组合、相互联系和相互作用的方式，或者说是政府系统中机构配置和人员构成的方式。它包括内部结构和外部结构，集中体现政府内外部的分工与协作关系。政府的外部结构：是指不同层级政府之间领导与服从的纵向关系，以及同一层级不同地域的政府之间的横向关系。例如，将政府划分为中央政府与地方政府，地方政府又分为省、市、县和乡镇政府，这是不同层级的政府，它们之间的关系是领导与服从的关系；又如，不同省辖区的政府，同属于省级政府，它们之间是一种平行的横向关系。政府的内部结构：是指同一层级政府内部的分

8、工协作关系。如各国中央政府内部的内阁、部委、司局、科处等。不同国家的政府的内部结构有所不同，一般来说，可以分为一下几个方面：（1）领导机构。它是一级政府内部的最高领导，是统筹全局的决策中枢。其主要任务是制定施政方针、政策和长远规划，并统一领导、监督其他机构工作。各国政府的领导机构名称不一，职权和组成也各异。（2）职能机构。职能机构是在领导机构的直接领导下，负责组织和管理某一专门行政事务的机构。职能机构是政府内部的主体组成部分，其主要任务是执行领导机构的决策，并领导或指导业务相同的下级政府的职能机构，一般称为部。（3）办公机构，它是协助政府领导机构进行综合协调并办理日常事务的机构。其主要任务是协

9、助政府首脑就有关重大问题进行决策，处理政府首脑的日常事务，帮助沟通政府与其他组织的关系，督导协调内部各部门工作等。（4）直属机构，直属机构是在领导机构的统一领导下，主管某一方面专业性业务的机构。直属机构在法律地位上略低于职能机构，它的首长一般都不属于领导机构的组成人员。（5）派出机构，它是指一级政府根据业务管理需要，按法定程序在所辖区域内设立的代表机构。这种机构不能算是一级独立的政府机关，而只是派出它的那一级机关的分支机构，只能代表该级机关指导所属区域的工作。我国政府的结构：我国政府在纵向层次上分为国务院、省（自治区、直辖市）、县（自治县、县级市）、乡（民族乡、镇）四个层级。但在有自治州的省和

10、自治区以及有市管县的情况下，则实行五级管理体制。这里讲的“级”，表示选举产生的一级政权机关。除此之外，还有省人民政府与自治区人民政府派出的行政公署和县、自治县人民政府派出的区公所以及市辖区、不设区的市人民政府派出的街道办事处。另外，在必要时设立特别行政区。至于我国政府的横向结构，以中央人民政府为例，其内部结构为：（1）国务院。（2）国务院各部、委员会。国务院各部、委员会，是负责国家行政管理某一方面事务或某些职能的工作机构，是国务院的组成部分，依法对某一方面的行政事务具有全国范围内的管理权限。（3）国务院的直属机构。（4）国务院各部、委员会管理的国家局。国务院的办公和办事机构。政府的行政职能1、

11、行政职能的含义职能，指人、事物、机构应有的职责和功能。所谓行政职能，是指政府为了维护阶级统治和促进社会发展，在社会各个领域中所承担的职责和所发挥的功能，它反映政府活动的范围、内容、过程和方式等。通俗地说，行政职能回答政府管什么、怎样管以及管的结果等问题。它包含如下基本内容：（1） 从静态看，行政职能反映政府活动的范围和性质。在政府活动范围方面，包括政治职能、经济职能、文化职能、科教职能等；在政府活动性质方面，包括统治性职能、保卫性职能、管理性职能、服务性职能等。政府的活动范围和性质，实际上是政府与社会、政府与企业、政府与公民间关系的反映。（2） 从动态看，行政职能反映政府活动的过程、作用方式和

12、作用方向。行政管理是一个过程，具有一定的程序，亦即政府必须通过多个管理环节来完成其所承担的行政任务，实现行政目标。在政府活动过程和作用方式方面，包括计划职能、指导职能、协调职能、控制职能、沟通职能、监督职能等。在作用方向方面，行政职能是由中央政府、地方政府以及基层政权组织的一系列职能所构成的，呈层级结构，是一个多层次的有机整体，其作用方向是自上而下的。2、行政职能的重要地位（1）行政职能是建立行政组织的根本依据。（2）行政职能的变化是行政机构、人员编制改革的关键。（3）行政职能是行政运行机制科学化的依据。（4）行政职能的实现情况是行政管理结果检验的依据。2.3.2行政职能的分类和内容1、作为一

13、般管理活动的行政职能（1）计划职能。计划职能是拟订行政管理的目标及实现目标的程序、步骤和方法，明确规定应履行的重要职责及必须完成的任务。（2）组织职能。组织职能指行政机构和人员把确定的计划方案付诸实施的活动。其目的是通过合理设计组织结构和权责关系，妥善安排及分配组织系统内各种机构及各类人员的工作。（3）指挥职能。指挥职能是利用行政命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动所辖各类机构和人员发挥作用，认真履行职责。（4）协调职能。协调职能的作用是加强组织系统内部各个机构、环节和各类人员的沟通、联系与合作，保证组织工作的整体性和完整性。（5）控制职能。计划在执行过程中难免会出现偏差，这就需要有效

14、的控制。2、作为管理活动的行政职能（1）国家政治失误的管理职能。1）防卫职能。2）外教职能。3）治安只能（2）社会经济发展的管理职能。1）统筹规划。2）制定政策。3）信息引导。4）组织协调。5）提供服务。6）检察监督。（3）时而会公共事务的管理职能。1）科教职能，即政府管理科学与文化教育事业的职能。2）公共服务职能，即提供公共服务和公共设施的职能。3）社会保障职能，即为社会成员提供基本生活保障和社会福利的职能。4）人口控制职能。324行政组织中的目标管理目标管理是指组织通过参与管理的方式确立目标，并经过逐级分权而使下层享有充分的自主权，实现自我控制和自我管理，以创造性地达到预定目标的一种新的管

15、理理论和管理方法。这种管理方法最早由美国管理学家德鲁克在1954年出版的管理实践一书中提出，宗旨是用“自我控制的管理”代替“压制的管理”。目标管理的核心是强调通过组织中的上级和下级共同参与指定具体的、可行的而且能够客观衡量的目标。，目标管理过程包括目标具体化、参与决策、限期完成和绩效反馈四个阶段。332行政组织的编制管理编制管理的实际运作，包括职能管理、机构设置、人员编制三方面内容，即所谓的“定职能、定机构、定编制”的“三定”，这三方面内容彼此联系，共同构成编制管理的一个完整体系。433我国公务员制度的原则1、公平、公开竞争原则公平竞争原则是国家公务员制度的基本原则之一，它是社会主义民主政治在

16、人事制度中的具体体现，贯穿于公务员制度的各个重要环节之中。其根本目的在于促进优秀人才脱颖而出，做到人尽其才、各得其所，最大限度地调动公务人员的积极性。公平就是在法律上确认公民在考试、录用、晋升等方面一律平等，享有机会均等的权利，不能因性别、出身、种族等因素而享有特权或遭受歧视。公开就是对公务员管理的各个环节全部公开，让群众进行监督。公平、公开的竞争原则在公务员制度中主要表现在以下几个方面：（1）在法律上确认每个公民都有平等的竞争权，公民有申请报考公务员的权利，并以同等机会参加公务员录用考试，以统一标准决定是否被录取，不因家庭出身、民族、宗教信仰、性别等状况而受到歧视或享有特权。（2）公务员任职

17、条件公开，报考公开，考试成绩公开，录用公开。这种公开的原则，为平等竞争提供了基础和前提。（3）国家通过法律保护公平竞争的环境和公民在竞争中的合法权益。2、党管干部原则党管干部原则是我国人事制度中不可动摇的根本原则。实行公务员制度，正是为了加强和改善党对政府机关人事工作的领导，而不是摆脱或削弱党的领导。要加强和改善党对政府机关人事工作的领导，一是党委要在人事制度改革中发挥领导作用，改变党政机关、群众团体、企业和事业单位的工作与管理人员都采用同一种管理方式的状况，根据政府机关自身的特点，建立适当的人事管理制度。二是制定党的组织路线和干部政策，并通过一定的程序，将其转化为人事管理的法律和法规，依法对

18、政府机关工作人员进行管理。三是推荐并管理政府机关的重要干部。3、法制管理原则依法管理是公务员制度的一个基本特征，是人事管理制度现代化、科学化的一个重要标志。法制管理的目的是减少人为因素的影响，将公务员的管理纳入法制化轨道，实行依法管理。这一原则具体体现在两个方面：一方面，对公务员的管理必须依据法律，做到依法管理。从公务员的录用、考核、晋升、培训、工资、福利直至退休退职，都有严格的法律规定，并按照法定程序和规定办理。另一方面，公务员行使权力、履行职责，必须依照法律规定，做到依法行政。公务员的行政行为如果超出法律的范围或违反法律的规定，就构成了违法渎职行为，会受到法律的制裁。同时，每个公务员都有一

19、定的法定地位，享受一定的权利和待遇，并受到法律的保护。总之，公务员制度需要一个规范公务员自身的公务员法律体系和规范公务员行为的行政法律体系，并在此基础上做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。4、功绩制原则功绩制原则是关于我国公务员任用、考核、奖励的标准和依据的重要原则。贯彻这一原则，有助于克服评价干部凭印象、靠关系等主观片面的不正确做法，清楚人事制度中任人唯亲等不正之风，确保公务员管理的公正和平等。中华人民共和国公务员法和其他相关的配套法规对公务员的管理提出了贯彻执行功绩制原则的要求。如，在考核中获得优秀等次的，在平时工作中表现突出的，在某项工作或特定环境中做出突出事迹的，根据其贡献和成

20、绩大小，分别给予嘉奖。国家公务员的职务晋升，坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作功绩，并明确规定，经考核证明个别工作成绩特别突出，具备拟任职务相应工作能力的，可适当放宽晋升资格条件中所规定的文化程度和服务年限的限制，并可越级晋升（任命前要经同级政府人事部门审查同意）。公务员的工资待遇，贯彻按劳分配、责酬相符的原则，以标志其责任、能力、地位和功绩的职位等级与年功贡献为基本依据，确定工资标准及其相应的福利待遇。国家公务员的晋升增资也需要依照工作实绩的大小来决定。总之，我国公务员管理的各项原则从不同方面反映了我国公务员制度的要求，并且各种原则之间又相互联系、相互作用，形成一个正题，集中体现了我国公

21、务员制度的特点。4.4.2公务员的人员分类1、职位分类和品位分类职位分类和品位分类是两种基本的政府部门人员分类方法。所谓职位分类，就是在工作分析的基础上，将职位依据工作性质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件，区分若干具有共同特色的职位，加以分类，并作为政府部门人力资源分类标准的一种管理制度。这是一种以“事”为中心的分类体系，分类方式是先进行横向的职系、职组等的区分，然后再按照工作的难易、繁简和责任大小的程度确定纵向等级，它注重人员的专业知识和技能，官等和职能相重合。品位分类是以国家政府部门工作人员的职务或等级高低为依据的人员分类管理制度。品位分类是以“人”为中心的分类体系，分类和分等相互交织。

22、在品位分类中，分类实际上同职务、级别的分等同时进行；通常是先确定等级，然后再分类别；注重“通才”，而不注重公务人员所具备的某一方面特殊知识和技能；官位和等级职位可以分离。443公务员的录用与任用1、公务员的考试录用制度根据中华人民共和国公务员法的规定，录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。中央机关及其直属机构公务员的录用，由中央公务员主管部门负责组织。地方各级机关公务员的录用，由省级公务员主管部门负责组织，必要时省级公务员主管部门可以授权设区的市级公务员主管部门组织。公务员的录用考试程序包括：（1） 发布招考公告。招考公告上

23、应当载明招考的职位、名额、报考资格条件、报考需要提交的申请材料以及其他报考须知事项。（2） 招录机关根据报考资格条件对报考申请进行审查。（3） 采取笔试和面试的方式进行公务员录用考试，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。笔试一般由人事部门统一举行，面试则由各用人单位具体实施。笔试内容包括各种职位通用的基础知识、专业知识、行政职业能力三部分。公务员录用考试除笔试、面试的主要形式外，还有情景模拟、实际操作等方式。（4） 招录机关根据考试成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检。考核的基本内容包括政治审查、拟录用职务审查、报考资格复审、职务回避考核、道德品质审查。

24、考核一般以用人单位的人事部门为主，组成考核小组。考核方法有查阅个人档案、谈话考核法和座谈会考核法。（5） 招录机关根据考试成绩、考察情况和体检结果，提出拟录用人员名单，并予以公示。（6） 公示期满，中央一级招录机关将拟录用人员名单报中央公务员主管部门备案；地方各级招录机关将拟录用人员名单报省级或者设区的市级公务员主管部门审批。新录用的公务员试用期为一年。试用期满合格的，予以任职；不合格的，取消录用。2、公务员的其他任用方式在我国，担任领导职务的公务员，其任用不是通过统一的公开竞争性的考试，而主要是通过选任、委任、调任和聘任。选任，即国家权力机关通过选举任命公务员。地方各级人民代表大会分别选举并

25、且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。委任，即有权机关不通过选举方式而直接任命公民担任公职。委任可以由权力机关委任，也可以由行政机关委任。国务院有权罢免国务院办公机构的副秘书长，办公厅主任、副主任、各部副部长等。调任，即行政机关将行政系统外部（如国有企业、事业单位、社会团体等）的人员直接调入行政机关任职。国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。聘任，即行政机关通过与拟任公务员签订聘任合同的方式任用公务员。聘任制适用于专业性较强的职位和辅助性职位

26、。但涉及国家秘密的职位不实行聘任制。聘任分为公开招聘和直接选聘两种方式。机关聘任公务员，应当按照平等自愿、协商一致的原则，签订书面的聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利、义务。聘任合同经双方协商一致可以变更或者接触。聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制，具体办法由中央公务员主管部门规定。为了保证聘任制的顺利实施，中华人民共和国公务员法还规定成立了人事争议仲裁委员会。445公务员的绩效与考核1、公务员绩效考核的含义和作用公务员的绩效考核主要是指国家行政机关根据法定的管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，定期或不定期地对所属公职人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况

27、，进行系统、全面的考察与评价，并以此作为公职人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等的客观依据的管理活动。绩效考核是行政机关人力资源发展的竞争和激励机制，它对健全人事行政管理制度具有极为重要的意义。考核为人力资源管理的其他活动提供了客观依据，是选拔优秀人才和合理使用人才的重要途径。考核在为行政首长依法管理公务员提供了保证的同时，也为公众依法监督公务员的行为提供了手段。2、我国公务员考核的基本制度我国行政机关对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核类型分为平时考核和定期考核。平时考核对公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况进行考核。

28、考核方式和程序则包括：（1）被考核公务员进行工作总结，并在一定范围内述职。（2）主管领导写出评语，提出考核等此建议和改进要求。（3）对拟定为优秀等次的公务员在本机关范围内公示。（4）本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等此。（5）将考核结果以书面形式通知被考核公务员，并由本人签署意见。3、担任领导职务公务员的考察和考核该项考核针对县级以上地方党政领导班子换届考察、领导班子成员个别提拔任职考察。民主测评主要了解领导班子和领导干部履行职责的情况及领导干部的德才表现。综合考核评价试行办法要求对领导班子的民主测评主要包括政治方向、精神面貌，贯彻科学发展观、执行民主集中制、驾驭全局、务实创新、选人用

29、人、处理利益关系，处置突发事件的能力，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设以及党风廉政建设等方面。民意调查主要了解对领导班子和领导干部工作成效与形象的社会评价。实绩分析，主要通过有关方面提供的经济社会发展的整体情况和群众的评价意见，重点分析地方党政领导班子及其成员任期内的工作思路、工作投入和工作成效，以充分体现从实绩看德才、凭德才用干部。5.1 行政领导与行政领导者1. 领导的概念 领导作为动词，指的是一种率领和引导的活动过程与行为。领导作为名词，则指的是率领和引导活动过程与行为的人。2. 行政领导的概念 行政领导在动态来看，指的是行使行政领导权力，履行行政领导职责，率领和引导行政

30、人员去实现行政目标的活动。行政领导从静态来看，指的是行使行政领导权力，履行行政领导职责，率领和引导行政人员去实现行政目标的人。由此可见，行政领导是指在国家行政管理中的领到活动和从事这种领到活动的人。5.1.2 行政领导的特点与作业1. 行政领导的特点 第一，领导是一个由领导者，被领导者和环境三要素构成的社会组织系统。其中领导者在该系统中居主导地位。第二，领导是一个动态的行为过程，它表现为领导者的决策与推动决策执行的措施要通过被领导者的具体行为效果体现出来，而领导者的决策行为和被领导者的实施行为，都是在一定的客观环境中进行的。第三，领导是高层次的管理。在一般的管理中，可分为高层，中层和基层的管理

31、，其中高层的管理是宏观的管理，其能够独立地解决、处理带有方针性、原则性的重大问题。第四，领导具有一定的权威性。这种权威性不仅表现在领导者的权力和威望，而且也表现为被领导者对这种权力和威望的认可与服从。 行政领导除了具备一般领导者的特点外，还具有自身的特点。（1）行政领导的行政性。（2）行政领导的执行性。（3）行政领导的政治性。2. 行政领导在行政管理中的作用（1）行政领导者是行政管理活动的指挥者。（2）行政领导者是行政管理活动的协调者。5.1.3 行政领导者的职位、职权和责任1. 行政领导者的职位。 行政领导者的职位是指行政领导者在行政组织中的法律地位和其所担任的行政职务。行政领导者的职位的含

32、义包括：一是该职位的权力和责任是依法定的程序，由法定的组织授予的；二是该职位在同一行政组织中处于较高的职级2. 行政领导者的职权 行政领导者的职权是指行政领导者的职位所赋予的，并受到法律保护的行政权力。行政领导者的职权，是行政领导者完成行政任务、履行行政职责必不可少的重要条件。 行政领导者的职权是与职位紧密联系在一起的。 行政领导者的职权不是世袭的，也不是终身的。3. 行政领导者的责任 行政领导者的责任是指行政领导者担任领导职位所应承担的具体工作责任和法律上应负的责任。责任与职位和职权成正比关系，即行政领导者的职位越高，职权越大，其责任也就越重。 日本管理学家本山多喜二认为，领导者主要有五种责任：（1）对下级下达指示，命令。（2）向上级汇报。（3）制定目标。（4）联系中枢。（5）培养下级。 我国第一部行政学专著的作者张金鉴教授把领导者的责任概括为13个方面：（1）决定工作目标与政策并使部属深切了解；