金融保险当代银行监管法制的发展方向.docx

1、金融保险当代银行监管法制的发展方向（金融保险）当代银行监管法制的发展方向当代银行监管法制的发展趋势具有资本主义意义的银行监管法制的发展可溯及到1694年英国议会以敕令设立英格兰银行，且赋予该行以垄断发行货币权和银行监管权。到19世纪40年代时，英国制订了英格兰银行条例，美国则于1863年通过了国民通货法，第二年修改为国民银行法，这标志着具有近现代意义的银行监管法制在英国、美国的成形。进入20世纪三十年代，由于世界性经济危机的蔓延，各国纷纷加强了监管银行业的立法工作。美国尤为如此，先后推出了1932年联邦住房放款银行法、1933年银行法、1934年国民住房放款法。大陆法系国家的德国也发布了商业银

2、行管理的法令银行法(于1935年1月1日生效)，意大利1936年颁布了银行法，瑞士、比利时也在1935年先后制订了银行法。到了20世纪70年代以后，各国银行监管法制的发展呈现出壹些新的特点和趋势。主要包括以下几个方面：壹、银行监管法制体系日趋完善和庞大传统上的银行监管法制主要表现为确立监管主体的法律地位、监管的具体权责及被监管银行的义务、责任等内容的中央银行法，如美国1913年联邦储备法、英国1946年英格兰银行法。随着银行业务的日益丰富及相关风险的增加，各国越来越重视对银行的壹些特定业务或行为监督的法制系统化。如美国在20世纪60年代以前就推出了建立联邦存款保险X公司、实行商业银行和投资银行

3、分野的1933年银行法，禁止持股X公司跨越州界控制子X公司非银行业务的1956年银行持股X公司法等，到六十年代以后则相继出台了1966年银行合且法、1968年消费信贷法、1970年银行持股X公司修正法、1978年金融机构管理和利息控制法、1982年加恩圣杰曼存款机构法、1991年联邦存款保险X公司促进法、1991年加强对外资银行监管法、1994年里格壹尼尔银行跨州运营和跨州设立分行效率法，此外，仍有联储制定的大量规章。同样英国的监管法制在20世纪七十年代以后有1971年国民储蓄银行法、1974年消费者信贷法、1985年委托储蓄银行法、1986年金融服务业法、1987年银行法、1993年洗钱规则

4、、1994年毒品交易法等。银行监管法制体系的完善和庞大既是银行业自身不断丰富、创新的必然，也是国家追求社会安全的反映。随着银行向社会生活各角落进壹步拓展及有关风险相应滋生和增加，银行监管法制也必然作出反应，因此银行监管法制体系将更加庞大化。二、监管法制中具体的监管机制呈多元化发展监管机制多元化首先突出地表现为国家专门监督机制、银行内控机制及自律机制的且举。众所周知，传统上的监管法制比较偏重国家专门监督机制中央银行(或财政部等)的专门监督，该机制有较多优点：壹是代表国家行使监督权，具有权威性和有效性，二是作为常设性的法定机制易于维护监督的恒常性和稳定性，三是专门化的监督机制往往更利于突出技术和人

5、才方面的优势。正因为如此，各国的监管法制都为这壹专门性的国家监督机制赋予了极为重要的地位。可是，由于银行的自主性及业务的复杂化、多样化、内部工作人员的道德风险等因素的存在及法定监管主体的力量、能力等的局限，使得专门的国家监管机制且不能保证监督的真正有效实现，各国日益重视内部监督机制、自律监督机制的法制化。如美国对商业银行内部监控机制的法定要求也可在1978年美国联邦储备委员会制定的统壹鉴别法中得到体现，该文件规定了对商业银行的检查主要包括资本充足度、资产质量、管理水平、盈利水平和流动性等5个方面。其中管理水平的内容和指标要求正是商业银行内部控制机制的具体反映，这些内容和指标有：1)董事会的组成

6、及各董事的管理、决策水平；2)部门管理者的领导能力、经验及技巧、业务开拓能力、和员工的关系等；3)银行职员的业务素质、组织状况及培训工作情况；4)银行内部的风险控制系统是否完善；5)银行的金融服务创新能力、吸引客户、处理突发事件的能力等。正由于银行内部控制机制极为重要，巴塞尔银行监管委员会1997年9月通过的有效银行监管的核心原则为“内部控制”设了专项，提出俩个原则。原则14指出：“银行监管者必须确定银行是否具备和其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度。这应包括对授权和职责分配的明确安排；将银行承诺、付款和资产和负债帐务处理方面的职能分离，对上述程序的交叉核对3资产保护3完善、独立的内部或

7、外部审计，以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。”原则15指出：“银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序，其中包括严格的了解你的顾客的政策，以促进金融部门形成较高的职业道德和专业标准，且防止银行有意或无意地被罪犯所利用”。这俩项原则不仅把内部控制制度的完善及其落实之监督职能赋予各国法定监管主体，而且对具体的内部控制制度的构造作了要求。同样，银行同业的自律机制也日渐纳入监管法制体系中。法国1984年银行法便强制要求所有信贷机构都应从属于某壹专业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构。该法所确立的同业组织的中央机构有大众银行同业公会、国家信贷互助联盟、中央城乡互助信贷联盟

8、，这些成员机构依法配合国家银行监管机关实现监督管理职能，且可依法律、规章对其成员机构在运营管理方面的行政、技术及财务进行监督，且可给予相应的纪律处分。香港则以1981年银行公会法案确立了银行同业组织银行公会的法定地位，且要求所有持牌银行均须加入。法案在构筑公会的组织结构时，明确了银行公会的职能，即1)在和港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议，且负责监督执行；2)在取得财政司同意后，制定有关银行业务的规章，如银行能够支付的最高利率、银行收取的担保最低收费等等；3)调查、处理会员银行的违章事件和会员银行的投诉、纠纷；4)帮助会员解决业务问题；5)帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。

9、很显然，法定而系统的同业组织的自律机制有助于补充权威性监督主体监督之不足，尤其是有助于保障银行纪律和道德标准的维护。当然，也有壹些国家，如美国、日本尚未对同业组织自律机制给予法制上的重视。三、不同国家监督法制的趋同化银行监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异，银行监管法制形成了壹定的地区风格，在世界上影响较大的有俩类：壹是英国模式以非制度化著称，加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类；二是以美国为代表的美国模式则法网周密、机构林立、监管严厉，日本、欧洲大陆国家多属此类。传统上的英格兰银行在履行监管职责时形成了“非正式监管”的风格

10、，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助“道义劝说”、“君子协定”等来达到目的。而美国的银行监管不仅有大量的法规为依据，而且联邦储备委员会所制定的管理条例甚为详尽，这些条例按26个字母次序偏号排列，其内容极为广泛而详细。自20世纪70年代以来，俩种模式的趋同因素增加。英国1979年银行法以制度化的文件确立了英格兰银行监管权的合法性，1987年银行法则进壹步赋予英格兰银行以广泛的权力，诸如获取信息、履行调查、要求对第三者披露信息等方面的权力均得到拓展。英国监管模式向美国模式靠拢，在壹定程度上是来自欧盟内欧陆国家监管法制的影响。和此相应，美国也在反思自己传统模式的不足，正如美国学者艾伦加特指出：“

11、严格管制的长期趋势直到20世纪70年代晚期才结束。猛烈上升、变化剧烈的市场利率再加上通讯、数据处理方面的主要的技术革新，使许多管制对吸收存款机构产生了有害的影响，使它们处在了不利于竞争的位置。实际上，80年代和90年代早期是壹个放松管制的时代，甚至仍有进壹步放松管制的议论，商业银行寻求地域上的全面放松管制以及更多的保险和投资银行的特权。”1980年对存款机构放宽管制和货币控制法及1982年的加恩圣杰曼存款机构法肯定了不同金融机构业务交叉的合法性，走上了放松监督之路。同时，在监管的方式方法上也有灵活化的趋向。不同国家在银行监管风格及具体制度上的趋同化，壹方面源于金融市场的国际化发展，这种发展使得

12、银行业的竞争已不限于国内，而是拓展到国际层面。不同的监管制度下银行参和国际竞争的成本是不壹样的，为更有利于国内银行在国际竞争中取得优势地位，国内监管法制必然作出优化选择，学习和借鉴他国的相关制度。银行监督法制的趋同化的另壹重要动因则是和金融市场国际化相伴生的金融风险国际化所造成的不同国家必须对金融监管法制作出有利于国际金融秩序稳定和安全的选择。四、银行监管法制的国际化在传统上，银行监管法制对于特定国家而言本是其主权范围的问题，其制度选择和安排应由主权国家自己决定。可是随着全球经济的壹体化，银行业务国际化、银行机构国际化、管理国际化；使得银行风险全球化，规避特定国家监督容易化，因此银行监管法制也

13、必然走向国际化。国际化主要表当下如下几方面：其壹，巴塞尔银行监督委员会及其制定的文件影响拓展。巴塞尔银行监管委员会自1975年成立以来，通过了壹些有广泛影响的关于银行国际监管的文件，如1975年对银行国外机构的监管，1992年资本资产标准比率和过渡期实施安排等，1997年9月，推出了有效银行监管的核心原则，1999年2月，巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合公布了多元化金融集团监管的最终文件，1999年6月3日关于修改1988年巴塞尔协议的征求意见稿出台，即新资本协议，虽然这些文件且不具有法律约束力，可是这些规则的广泛影响则反映了国际社会对银行监管法制国际化理想的追求，况且这些规

14、则也因其长期而广泛的影响可能发展为国际习惯法。其二，区域范围的国际化。欧盟范围内的银行监管法制壹体化最具成效。早在1977年12月欧共体便通过了关于协调有关从事信贷机构业务的法律法规和行政规章的理事会指令，到80年代则相继推出：关于对信贷机构进行统壹监管的指令(1983年)、关于信贷机构自有资金的理事会指令(1989年)、关于信贷机构清偿比率的理事会指令(1989年)，九十年代则有洗钱指令(1991年)、联合监督指令(1992年)、投资服务指令(1993年)、信贷机构的集中风险指令(1993年)、资本充足指令(1993年)、存款保证体制指令(1994年)、谨慎监管指令(1995)等。从指令的名

15、称便可见出，欧盟范围的监管法制国际化已较为深入。北美范围内的美国、加拿大、墨西哥三国也通过北美自由贸易协定(NAF、TA)对金融服务贸易规则、设立资格、跨境服务、国民待遇、最惠国待遇、透明度、争议的解决等问题作出了规定，这些规定虽不象欧盟范围内的统壹化协调之努力，可是在协调东道国监管特权和保证市场准入的自由上迈出了壹步。其三，全球性的监管法制国际化发展1994年服务贸易总协定(GATS)及FSA协议有关银行监管的规制的影响。由于WTO是壹个拥有成员极为广泛的国际性组织，其委员文件GATS是具备法律约束力的国际条约。该文件在五个方面合纳了银行监管问题，即市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发

16、展中国家特殊待遇，其中最关键的是最高国待遇、市场准入和国民待遇。当然在这些内容的具体规制上，因各国现有法制及经济发展水平差异太大，以致无法作出统壹的要求。世贸组织(WTO)又于1997年12月13日鉴署了专门针对金融服务的协议金融服务协议(FSA)0FSA协议将GATS扩展到金融服务方面，它在壹个全面的最惠国待遇基础上把全球的银行保险、证券和金融信息贸易的95之上都纳入了WTO的管理和争端解决体制之内。众所周知，WTO的法律体系在成员广泛性基础上所构筑的法律机制之协调、统壹及争端解决机制之先进性都将有力地推动银行监管法制国际化的进程，特别是有助于具有强制效力的统壹的监管国际规则之形成和发展。其

17、四，双边协作所产生的有关银行监管法制的协定也在增多。1995年2月13日美国和日本所达成的日本政府和美国政府关于金融服务的有关措施就是其中较为成功的例子，该协定把跨国金融交易的诸多监管问题作了协调，这也是美国下决心打开日本金融市场及日本迫于压力作出让步的产物。诚然，银行监管法制国际化的序幕已拉开，由于这种国际化更多的是减少、消除国内法制对外国银行进入国内市场的限制或者推行较为严格和规范的银行监管标准，以致国际化进程极易受到来自新兴市场国家的抵制或反对，因此对银行监管法制国际化不能持过于乐观的态度。可是，这壹趋向却给各国，尤其是新兴市场国家的银行监管法制的变革带来了冲击。五、革新传统监管手段和突

18、破传统方法受到关注综观各国银行监管法制的发展历程，监管手段经历了由简单向复杂化的发展历程。诸如市场准入监管、稽核检查、行政处罚、调查统计、信息披露、审慎法规和要求的制定和实施等方法在各国传统的银行监管法制中得到了较为普遍的反映，这些传统监管手段也由简至繁、由粗到细地发展，如谨慎要求中的资本充足度标准在上个世纪的美国，是按商业银行所在地的人口来规定银行应持有的资本量；在20世纪30年代以前的几十年是采用资本存款来确定(该比率不得低于10)330年代大萧条之后以资本总资产来确定，二战期间以资本风险资产来确定；由于过去比率过于简单和笼统，至20世纪50年代美联储依风险不同把商业银行资产分为6类，分别

19、规定不同的资本资产比的权数，最后将各类资产应保持的资本数量相加；在60、70、80年代仍采用过综合分析法和资本分俩级计算的方法等；进入90年代，开始接受巴塞尔协议方法的影响。在传统监管手段进行革新的同时，壹些新手段滋生或传统上末被广泛重视的手段得到推广。尤其是20世纪80年代以来，西方国家追求金融自由化使得银行业务大量交叉渗透，金融创新层出不穷，金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的风险性和复杂性加大了金融监管的难度。针对金融衍生工具内外风险，1993年7月，美国联邦储备委员会前任主席沃尔克主持的壹个研究机构提出了监管衍生工具的四项原则31993年7月美国G壹30集团发布了“关于衍生工具内容

20、风险管理的措施建议”；1994年7月27日，巴塞尔银行监管委员会和国际证券业协会组织联合颁布了对金融衍生工具风险的监管规定31994年12月香港金融管理局发布了有关金融衍生工具风险管理的建议等。这些针对金融衍生工具的监督措施和传统银行监管手段相较而言的突出之处在于强调对直接参和交易的交易员及交易主体的管理层赋予各项具体义务，同时极为关注交易记帐、信息体系的监管。存款保险制度则是壹种发展较早而较晚才得到普遍关注的监管手段。早在20世纪30年代，存款保险制度就在美国诞生。1933年联邦存款保险法确立了美国联邦存款保险制度的基本特征，虽然该手段在稳定美国银行制度起了积极作用，但壹直至20世纪70年代

21、以前尚未得到其他国家的足够关注。到1971年日本公布了存款保险法、1976年联邦德国建立起“存款保险基金”，英国则在1979年银行法确立了“存款保护委员会和董事”的法律地位。迄今为止，许多国家已将存款保险制度纳入了银行监管法制体系中。此外，仍在市场退出、危机处理等方面推陈出新。六、追求效率的法制价值取向促成了放松监管之趋势银行监管法制在价值取向上虽仍然以安全为立足点，可是效率优先所促成的放松管制则是基本趋势。众所周知安全是法律的基本价值取向。银行监管法制所追求的安全之价值目标，既涵纳了银行自身的经济安全，及相关交易主体(诸如银行的储户，以银行为中介的结算客户等)的经济安全，也包括这些特定个体和

22、个体集合而成的社会群体所整合而成的社会整体的经济安全。银行监管法制的安全价值需求根源于银行及银行业务所内蕴的诸种风险。各国银行监管法制中的市场准入、信息披露、市场退出、稽核检查、审慎要求等制度都旨在降低和防范银行风险。可是过多地顾及安全需求势必增大银行及其交易的成本，从而使银行及其交易效率受到侵蚀。因为银行及其交易的效率要实现最大化需以降低交易成本、节省交易时间为基础，而对银行的监管则必然蕴含银行交易成本的提高，诸如资本充足度的要求、法定准备金比率的设计等，银行将不得不为这些准备作出时间和资金上的安排，增大了银行交易的成本。从自由和效率的联结机制来见，监管法制的严格化导致银行的自由受到约束，况

23、且监管法制的实施过程仍可能因监督主体对其权力的运用之不当而干扰银行交易的实现，这就使监管法制限制自由进而影响银行主动性、积极性、创造性的发挥。正因为严格监管的法制会妨碍银行及其交易的效率之实现，在当代银行监管法制中不少国家开始重视放松监管。美国自20世纪80年代以来，银行监管法制走上放松监管的道路。1980年存款机构放松管制和货币控制法取消了对存款利率的限制、取消或修改了对某些贷款利率的限制、扩大存款机构的资金来源和扩大储蓄和贷款协会的资金使用业务范围。1982年加恩圣杰曼吸收存款机构法给储蓄和贷款机构及储蓄钗行和银行相似的业务范围，0该法对于取消金融管制，促进存款机构业务多样化，加强金融机构

24、之间的竞争方面，起了重要作用。1986年8月，之Q条例对银行存款的利率限制被完全废除。1991年联邦存款保险X公司改进法在收购及合且监管上允许所有储蓄机构和国民银行之间在银行合且条例范围内相互收购或合且3允许所有投保机构在某些情况下兼且或和其他保险基金的成员合且。1994年里格壹尼尔银行跨州运营和跨州设立分行效率法解除了麦克法登法和1976年道格拉斯修正案中有关银行运营地域范围的限制，允许银行在全国范围内运营业务和设立分支行，而不管州法令如何。日本也于70年代中期开始逐步取消对金融系统的管制。自1979年逐步取消利率管制，1994年又取消了剩余的对非定期存款的利率限制。在金融机构职能划分上，7

25、0年代的商业银行已将业务延展到其他领域。1993年推出的金融系统改革条例允许成立综合性银行，银行能够拥有证券X公司、保险X公司和信托银行作为其分支机构。1996年下半年开始推行“大爆炸”式的监督法规之解除及市场开放计划。日本政府拟采取壹系列措施逐渐废除对金融交易及提供的金融产品种类的限制，如1998年不再禁止金融控股X公司，到2001年时银行能够出售共同基金类产品及保险单等。在新兴市场国家，虽然壹方面在努力完善尚不健全的银行监管法制，另壹方面也在放宽不适当的过严监管以促成银行业的公平竞争和效率最大化。阿根廷出台了私有化和放松管制的法规，1988年汇率且轨；1991年实行了自由兑换计划，且减少了

26、准备金规定；1994年推出的金融机构法允许外国银行进入，且取消了以前的互惠要求，确立了国民待遇原则，暂停发放新的银行许可证的规定也取消了。智利1974年初出台的改革准许金融部门从事独立的外汇交易和从国外借款；1980年取消商业银行从国外借款的数量限制31982年放弃固定汇率制31994年新修改的银行法允许银行通过于X公司参和证券业务，同时仍允许建立壹种新的金融实体金融财团，它能够持有银行、养老基金、保险X公司和证券X公司的过半数股份，且可通过独立的予X公司提供所有的这些金融服务。韩国、印度、印度尼西亚、墨西哥等都有放松监管的倾向。诚然，对银行业监管的放宽是壹个大趋势，可是正确把握此趋势需注意如

27、下几点：其壹，银行监管法制中对监管的放松趋势且不意味着放宽监管是绝对的。事实上，美国在20世纪90年代放宽监管的新法律法规中也有壹些反映某些方面或局部性的监管严格化的规则和制度，如美国1991年加强对外资钗行监管法便进入了对外资实施更加严格管理的新阶段；另外美国在1991年联邦存款保险X公司改进法中强化了对资本充足性的管理。新兴市场国家通过完善监管法制来健全监管机制也就更不足为奇，特别是在谨慎法制方面的完善。因为新兴市场国家的银行法制在这些领域存在很大的缺漏，这些局部性的完善且不能否定放宽监管的大趋势。其二，各国放宽银行监管的动因存在差异。美国为代表的工业化国家之放宽监管主要基于促进国内金融业

28、的公平竞争和效率最大化，且为适应银行业国际化竞争创造条件；新兴市场国家则往往既有着眼国内市场竞争和效率的壹面，也有来自外部的“压力”工业化国家尤其是美国为代表的西方国家推行“金融自由化”理念的推动。事实上，南美洲及东亚、东南亚等国的银行监管放宽的变革都在不同程度上有外部“压力”。其三，要通过放宽监管实现效率需要壹定的条件，即壹方面要相应地完善配套市场机制，其中最重要是市场法律、法规的完善；另壹方面则需监督主体的有限监管和重点监管的作用得到充分实现，因此监管主体地位的独立和强化及相关监管手段的最优化运用都是极为重要的。正因为先决条件的必要，我们能够见到诸多国家，尤其是新兴市场国家既有放宽的壹面，也有“强化”监管的壹面，放宽监管和完善、健全监督且不矛盾。