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1、贸易谈判贸易谈判 ?马晓野：中美贸易谈判的困境和出路原创 2018-05-04 马晓野 上海金融与法律研究院美国代表团在北京参加贸易谈判。REUTERS 图美国贸易代表组团七人来华谈判，市场解读为“群鹰毕至”，鹰派代表谈判，预示此轮谈判前途渺茫？此前第122期【鸿儒论道】瑞士SGS公司中国区副总裁、前中国驻WTO观察员马晓野博士的演讲，有助于厘清本问题。注：本文未经本人审阅。“摘要：现有制度安排无法解决贸易顺差问题，而排除特殊议定书，中国根本就不是WTO成员国。随着美国对中国的期望逐步淡去，“对等”reciprocal这个多年来被官方错译为“互惠”的原则一再被提及，特朗普上台后，就专门讲了“我

2、们要的是对等”，是“市场机制、竞争机制的对等”。这等于潘多拉盒子已经打开了，无论特朗普能不能熬到第二个任期，无论谁上台，这个问题都退不回去了。这个问题，我们当然有听不懂的一方面，更有国内困难的方面。但我们要看到，如果中国能成长为有支付能力的消费市场，那么中国在塑造国际贸易体制方面就有足够的话语权；相反，如果放弃这个优势，采取步步为营，在整个贸易谈判过程中，保护某一部门，某一群体利益的话，可能最后付出的代价会比较大。从“互惠”到“对等”中美贸易谈判应将政治问题和经济问题分离处理文丨马晓野很高兴来到鸿儒论道。中美关系是世界上最重要的关系，目前大家在媒体上该看到的中美问题都看到了，在了解这些问题的时

3、候，大家也带着各自不同的想法和立场，今天我从制度角度来看，通过回顾中美经贸关系的过往，希望能帮助大家把变化的经济环境、经济力量以及地缘政治、意识形态等其他问题纳入分析框架，从而全面理解一下中美经贸关系走到现在，到底有哪些坚实的基础？问题为什么重新被提出来？曾经是如何成功把政治和经济问题区隔开分别处理？今后国内政策怎么调整、往哪一个方面调整？下一步中美关系怎么走？很重要的一点是要读对方的思路，如果完全自说自话，那做出的判断只能不断地试错。对于中美经贸关系，我个人看法，最终解决问题还是要通过谈判，谈判很重要的是要了解对方的思路，要知道他的出发点、立脚点到底在哪里。除了经济大事、产业结构之外，还有是

4、它依据的法律中，哪些法律不成熟、有问题、过时了，造成今天的问题，我从这里面说说陈芝麻烂谷子，希望给大家提供一些思路。01从制度性安排开始整理头绪1、双边贸易协议与最惠国待遇中美1979年建交，但美国和其他国家与中国建交不一样，直到1980年才签署了双边贸易协定。一般所有双边贸易协定中，都有一个标准的第二条条款签了这个协议，双方给对方最惠国待遇。唯独美国不太一样，在协定中多了一个承诺：现在给中国最惠国待遇，但如果将来中国加入一个多边组织，美国将按照那个多边组织的最惠国待遇给中国予同等待遇。这个承诺比别人前进一步，美国预计到中国将来会加入WTO（当时还叫关贸总协定）。这是美国当时做的一个承诺，也是

5、后来它失信的地方，由此导致了很多的问题。说到“最惠国待遇”，这里有两个插曲：中美最后签订双边协议的时候，美国动用了一个立法修改机制，把“最惠国待遇”改成了“永久正常贸易关系”，主要是让美国人了解这个“最惠国待遇”不是什么好待遇，就是一个最起码的双边待遇。八国联军打完之后，我们对美国人最重要的一个指控，是它提出的“门户开放，利益均沾”这么一条政策，但很少人能想到这条政策的英文是什么，其实就是“最惠国待遇”MFN（most-favored-nation treatment），翻译者是当时清朝海关的外籍职员李泰国，他的翻译相当不错了。美国人100年前在八国联军善后方面做了这么一个双边规定，随后民国政

6、府在四几年的时候和美国正式签了贸易协定。新中国1979年与美国建交，1980年有这样一个MFN待遇，正是这个促成了中美贸易的起步。为什么？因为当时美国的实施关税3%以下，如果没签这条，美国192933年的关税非常高，平均59.6%，这么大的关税差，中美贸易就会没法进行。有了这个待遇，中美贸易开始起步，而且一起步就比较猛。2、中美第一次贸易战当时中国能卖的东西说穿了就是最低级的工业品坯布，福特总统在中美建交之后，给中美关系做了一个基本定位中国是美国友好的非盟国。有了这个定位，外交和经济政策都按这个定位来，所以任凭中国扩大对美国纺织品的出口。当时美国国内因为产业结构升级，纺织工业十分困难，因此美国

7、与其他国家已经有一个“多种纤维协定”（Multifibre Agreement, MFA），各个出口国都受到出口数量限制，但唯独中国没有数量限制，因为中美双边制度就是MFA待遇条款。随着中国对美纺织品出口的增加，这个问题最后到了临界点，中美第一次贸易战就从这里开始了。但是，第一次中美贸易战的起因，是中国贸促会议副会长在香港做介绍情况的时候说漏嘴了，说我们当时的外汇是双重汇率：1.8兑1美金和2.8兑1美金。虽然大家都知道双重汇率的存在，但官方一旦这样表述，美国纺织工业界马上做出反应，指责中方汇率补贴，直接开始起诉。起诉之后中方当时没办法，但是中方的筹码就是双方的谷物贸易协议为了解决国内几大城市

8、人口口粮的问题，这部分必须进口，进口额当时是每年几百万美元。这样，第一次中美贸易战开始了，中国宣布取消小麦贸易协定。我看到前两天关于中兴的报道就觉得好笑，和以前的套路一样，拿美国农民开刀，但区别在于：现在这招完全没有用了，因为美国经过WTO乌拉圭回合谈判，已经把国内价格和国外价格拉近了；而当时这招很有用，因为当时美国国内产品价格高，而国际上的农产品因为有补贴，价格极低，一旦中方取消谷物贸易协定，美国就很难了。最后，通过谈判，达到了各方满意的结果。这个结局大家可能不知道，中国做了什么让步？因为一旦制裁，就足够把中国所有的纺织品驱逐出美国市场，所以中国说只要不通过汇率补贴制裁我，中方承诺：一，可以

9、不对美国农民采取措施，二，答应加入多边纺织品限制协议，承诺美方可以对中国搞配额限制。这是双方退步的结果，中国开始加入MFA的谈判，MFA是中国历史上加入的第一个国际贸易制度性安排，它是WTO和原来GATT中最差的一部分，因为WTO或关贸总协定主张自由贸易，第一条就是取消数量限制，而MFA是系统性偏离自由贸易的特殊安排，这是中国加入中美双边贸易协定之后第一场贸易战。3、问题全面爆发当时，我们基本上还是外贸垄断的体制，当时的外汇汇率是怎么制定的？大家都不知道，其实，我们是倒过来制定的每年由外贸部核定出口商品，随行就市，能卖多少钱就卖多少钱，按照基本成本来核定第二年的汇率，是这样一个做法，在这种情况

10、下，出口的力度还是比较大，一系列问题就出来了。首先，纺织品出口方面，由于加入MFA之后受到了数量限制，我们开始利用其他国家的配额向美国转口，非法转口问题就上来了，当时，美国一次性抄了我们在美国的23家公司。非法转口问题，这个属于双方有协议、但我们没有遵守，我们应该怎么样进一步处理，加严纪律的问题，和现在中兴的问题类似，但是中兴问题更严肃一点。其次，除了纺织品非法转口，劳改产品的问题也出来了。美国的监狱也有产品，美国很多家具都是监狱出的，但是它有一条原则：这个犯人是自愿的，愿意晒太阳就晒太阳，想活动活动就提供劳动机会，而且会给犯人报酬。而中国的监狱产品出口是强制性劳动，成本很低，所以他们来攻击我

11、们，它会波及到很多产品，疑似劳改产品它要采取措施。还有就是知识产权。也就是说，八十年代开始，中美贸易有了一定的制度安排，最惠国待遇条款加上一个多边数量限制，但到了九十年代，问题全面爆发，爆发的背景和八九有关系，八九之后，美国对中国原来“友好非盟国”的定位就松动了。按照原来美国国家安全委员会的亚洲主任李洁明说法，中美建交头一个10年，是中国人牵着美国人的鼻子走，中国人比较主动，该怎么样怎么样，美国人真是适应中国人打交道的方法；八九之后，美国开始对中国进行全面制裁，高官不许接触。但是，它始终没有取消中美贸易最惠国待遇条款美国国会每年都在通过这个协议，要取消这个待遇，但是美国政府心理相当明白，一旦取

12、消这个待遇，关税跳到59.6%，双边贸易就阻绝了，中美建不建交没有任何意义了。所以，美国政府每年就这个问题都在阻挡，到什么程度？每年参众两院都通过的时候，美国总统就引用他的行政权利否决这个通过，而否决之后，参议院还有一个再否决的机制，只需要取得三分之二参议员的同意，因此，每年美国总统为这个苦苦挣扎，动用自己的政治资本与那些议员一个个私下做交易，让方案不要通过。但同时，它必须给业界一个承诺，证明中美贸易对美国有好处，非法转口、知识产权等存在的问题一定要得到解决。4、突破制裁的多边谈判由政治原因造成的双边制裁，累积到一定程度后，美国总统必须采取措施，通过经济来突破政治。老布什在处理中美关系、需要打

13、开一个新篇章的时候，他做了一个两面的做法：一方面是破坏了原来对台湾军售协议，卖给台湾过时的战斗机，不管怎么样，过时的也是战斗机；另一方面宣布取消对中国的制裁。在取消制裁之前，高官不能接触，于是多边机制很重要。像1985年提出了中国加入WTO的谈判，借助乌拉圭谈判谈起来，八九后明面上中断了，但实际上是在多边场合谈中美问题，日内瓦成为中美高级经贸官员唯一一个会晤场所，旅馆基本上都是中国代表团。等到老布什一解禁，就可以公开谈中美问题了，当时对中国政府而言，面临的选择是要不要接受这几个协议，认真地在市场准入方面、知识产权方面做出一些让步，作为交换，让美国总统继续花政治资本去否决取消最惠国待遇的呼声。在

14、中美的谈判中，一开始也是属于漫天要价，就地还钱，美国贸易代表负责双边的这些人，整理了很多美方公司看中方不顺眼的地方，只要开会，上来至少40分钟讲我们这里不对，那里不对。中方当时谈判的班子是外经贸部美大司的，过去实际上是搞配额管理和补贴的司，它对边境措施WTO这些不了解，双方谈判时美方全面指责，这边要辩护的话，经济理由谈得不多，法律理由也不了解，所以最后毛主席语录都上来了。但既然谈判，就要解决问题，不能太过离谱，一个依据就是我们是不是参照当时WTO的基本方针和原则来谈：第一一般性地取消非关税管理措施，如配额、许可证等等，你可以就这个提出问题，咱们可以商量；第二关税作为唯一的管理手段；第三关税要随

15、谈判降低；然后双边要对等；要互惠。这就回到了关贸总协定的五条基本原则上，通过这个开始谈判，于是谈判进入正轨。这里面涉及范围很广，中方也是换了几次谈判代表，最后结果还算不错，双方达成协议：中美知识产权的谈判，先于市场准入谈判完成；而市场准入谈判谈了很多方面的内容。所以，劳改产品等经过这个也做了很多改善，约束了内部，非法转口问题得到了遏制，纺织品对美出口在接近零增长的情况下继续进行。这里也讲一下，其实，美国人在谈中国加入MFA的时候，对它的其他贸易伙伴是很不讲道理的，为了给中国配额，直接削减了其他国家和地区的配额，像台湾、香港、泰国意见很大。因为只要纺织工业界对中国的汇率补贴不撤诉，法律程序就要走

16、下去，最后会导致中美贸易归零，为了让织工业界撤诉，美国政府承诺要让纺织品进口零增长，也就是不管你对贸易伙伴怎么样，总体要能零增长就行，为此，美国让其他贸易伙伴的纺织品对美出口，从增长变成负增长，中国变成了零增长。这对我们也是一个启示，虽然美国是提要求的强势国家，但为了达成中美贸易协议，即便动用手段也要依靠法律，由于唯一的办法是让起诉方撤诉，所以通过交换条件达到目的，结果是得罪了其他贸易伙伴，美国农民的利益得到了保障，中美关系可以继续往前走。就这个简单的例子，我们可以看到，贸易谈判不是坐在那里打架、喊喊口号就行了，不同政府受不同法律的限制，有多边的，有双边的，只能在这个框架内寻求解决，这里面需要

17、复杂的谈判努力，不是像我们想得那么容易。再讲一个中美双边谈判中的插曲，美国当时负责谈判的代表，对中美贸易也没有足量的估计，谈完之后挺高兴，表示如果达成协议，就能基本解决中美双边贸易80%的问题，剩下的20%，双边再解决解决就行了。这个观点在美国国会炸锅了，美国各界不接受这个话，中美贸易既有政治问题，又有其他问题，比如业界对中美贸易的期望当时中国的外贸基本是垄断的，外汇国家控制，所以进入中国很难。因此，中美贸易没有那么简单过去的，而这个贸易谈判代表，就因为这么一句话辞职走人了，职业生涯提前结束，美国开始又一轮谈判。市场准入谈判是一方面，这里再介绍一下知识产权谈判。在知识产权谈判上，中美双边的理念

18、完全不一样，知识产权纳入多边谈判时，当初印度代表就说得很清楚，“我们的教育和你们不一样，知识产权是人类的共同知识遗产，每个人都有权用，你们那套没用，在这里没什么好谈的”，我们国家基本也是这样，没有基本的知识产权保护，而且对进口来讲，基本上要求一家引进，大家受益。所以这个谈判，一开始是理念完全不同，而且我们根本没有知识产权保护的法律，谈判没有基础，推进非常困难。但这个谈判下来，结果是帮助中国建立了一套知识产权保护法律，这个谈判其实是个双赢的谈判，没有这套保护的法律，我们现在的科研和发明根本不可能有现在这个情况，说穿了，知识产权保护是一手托两家：既要保证发明人的收益，让他能够有兴趣做这个东西，另外

19、又有一个时间规定，比如十年以后到期，社会上大家全都能用。在中国宪法里面没有产权保护、更不可能有知识产权概念的情况下，我们把知识产权单独立法做了保护，这个是相当超前的，没有这个，很多东西不可能卖到中国来。这也说明中美通过贸易谈判，能够促进我们的立法，让我们向开放方向继续往下走。5、什么是欧美强调的reciprocal“对等”？1992年中美知识产权谈判、市场准入谈判，一系列谈判之后，中美双边的一系列东西就基本定局了，原来的最惠国待遇条款，再加上这些具体问题的制度性安排，一管就是25年，当初我们谈判也是做出了很大贡献。但25年过去了，这套协议已经不可持续了，现在一旦有贸易纠纷，我们还习惯于通过给美

20、方一点东西来解决，比如去大规模采购，但是，这里面有一个基本的错误：刚才我讲过WTO几个原则，其中一个就是reciprocal and mutualadvantages，这么多年官方都是翻成互惠，这个是错误的，reciprocal本身是对等，mutual benefits是互惠。这两个差别在哪里？我们过去不大注意这个差别，reciprocal在英语里面是个技术词，就是互相校验，你怎么样我就是怎么样，而且它不是“利”，它是谈的势，你有优势，我也有优势，和互惠互利完全不是一个概念。我们多年没有考虑这个问题，因为我们认为我们是发展中国家，发展中国家在原来的多边体制里有明确的规定，第四部分指出发展中国家

21、不需要提供对等。但现在，特朗普明确提出要遵循“对等”这个基本原则。前年欧盟对华政策进行全面评估，评估之后就完全调整对华政策，并且跟中国领导人知会了这件事，表示今后要对等，用了reciprocal这个词。但在六次最高领导那里谈到这个问题，中方反应都是互惠，没当回事，于是，欧盟方面觉得中方现在怎么这么傲慢，我们这么大的对华政策调整，他们表示根本就忽略！后来欧盟商会的头儿到布鲁塞尔来讲到这个问题，我说这个事搞错了，由于中方翻译错误，翻成了互利了，就把对等、把整个基本贸易原则全部忽略了，他们说原来是这么个情况，中方不是傲慢，而是没听懂。去年问题开始严重了。特朗普上台后，去年2月1日发表首份国情咨文，随

22、后原来美国所谓处理中美经贸关系的前朝元老、商业人士、美国商会主席，加上一些汉学家，他们组队一起发声，美国各大媒体都登了，其中很重要一点，就是今后中美关系不能像以前那样，让中国人拿小利益、小合同一个领域一个领域来牵着鼻子走，中美关系今后必须建立在“对等”的基石之上，但是，这个新闻到了国内，翻译还是错了！这些日子打贸易战，特朗普宣布600亿的时候，专门讲了“我们要的是对等”，他觉得中方还没听懂，因为这个东西已经过来了，所以他用了mirror，就是镜子，要镜像。实际上，在去年特朗普上台之后，我们很积极地组织采购、订单子，尽管特朗普那边全盘接受，但是这个问题还在。美方要求的“对等”，是“市场机制、竞争

23、机制的对等”。这个问题，我们有点听不懂，当然有听不懂的一方面，更有国内困难的方面：政府之前提出要建立公平竞争的国内市场，但这个活还没开始，市场要起基本作用，有一个竞争政策的问题，去年下半年，发改委开始搞公平竞争内部审查，但是美方要的可不是内部审查，要求的是对等，所以国内这一年多的努力没有太多地抵消掉威胁。特朗普来访，那个时候我们已经跟美国财政部讲了，说中方要开放金融保险，你们既然来访，咱们是不是一起搞一个新闻发布会，美方回答很明确，新闻发布会我们不用参加了，我们要求的不是单个领域的突进，我们要求基本市场竞争机制的对等。美国人一说话总是讲hinder US commerce，你这个东西对美国的商

24、业造成一些影响，这个commerce包括了货物进口的东西，也包括投资，也包括其他的服务条件，而这些服务条件，很容易就抵消掉削减关税的好处。无论是在美国的企业，还是在中国的合资企业和独资企业，运营过程中都是有很多的抱怨，他就要求在市场竞争机制上完全对等。最近，有些翻译好一点，“对等”这个词出现了，但是有些翻译还是翻成“互惠”：“互惠”是讲的可以数量化的好处，“对等”是讲市场进入条件和竞争政策方面，你要和美国接近，这个是新的要求了。这个问题的理解还有待于中方下一步的推进，但中国国内比较难，因为我们有政府对企业的管理，有国企问题，有党建问题，民营企业和外资企业虽然不像过去那样分三六九等，但还是有行政

25、操作空间，类似这些问题的改革比较难，也比较伤筋动骨。但是谈判就不是走不走的问题了，而是要谈怎么走、时间节点、多长时间合适，在双边的共同目标一致之后，再谈具体实施细则了，这样谈判的话，可能会有出路了。如果在根本问题上我们有问题，贸易战可能打了半天，就打不到一块去了。所以里面很重要一点，要看到现在的中国经济和25年，已经完全不一样了，这里我要纠正一个经济学家在中央电视台说的一个错误观点，他说中美打贸易战，美国人是有利益集团的，我们就是一个国家利益。这个话是不对的，因为现在中国社会上任何经济政策的改变都是有赢有失，在各个部类和层次都是这样的，经济不像以前那么单一了，国家利益体现在一个个部门和一个个行

26、业上，这是一个综合平衡的问题，所以，中美将来谈判，如果在基础的设定方面弄得好，可以促进我们的改革，弄得不好，改革和开放这两方面都是比较步履艰难。6、为什么要搞创造性的WTO项下的特殊安排回到我刚在讲的多边谈判的例子，当时多边给我们提供了一个机制，突破了双边的限制，当时双方谈判最重要的一点，也是我们要注意的，就是双方成功地把政治问题和经济问题分开了，经贸问题咱们就事论事，不要老扯别的问题，否则回头下一次再谈。我们现在能否有这个气度、国内经济形势发展能否有这个余地，将政治问题和经济问题分开来？至少舆论上，现在不允许，一边倒的政治挂帅。实际上，你对于战略方的分析，地缘政治的考虑，你可能还是要认真看一

27、下的，我们是不是要跟美方区隔政治问题，就经济问题来进行谈判？那么，经济问题有什么问题？第一，现有制度安排无法解决贸易顺差问题25年的双边和多边制度安排，积累下来就是贸易顺差的问题，美国人也认同逆差不光是贸易问题，也有美国政府的财政政策、高赤字的问题，有不适当的汇率问题，他们有他们的难度，这些问题都承认，但是，把这个问题刨出去，还是有自由贸易顺差，自由贸易顺差不解决是不行的。但是，在现有的制度安排下，是没有办法解决的，说白了是这样。美方是自由放任的资本主义经济，我们是国家资本主义或者行政管制干预比较厉害的、对企业和行业提供比较强的政策支持的经济，在目前自由贸易体制下，我们绝对是赢家如果是自由放任

28、的经济，我们应该对有些国家逆差，有些国家顺差，这和贸易本身经济结构有关系，但我们现在对全球100多个国家全都贸易顺差，而且额度还不小，所以这套体制有点一边倒。至于我们顺差是不是完全对我们有好处，是另外一个问题，但是现在制度安排已经没有办法解决顺差问题了。第二，排除特殊议定书，中国就不是WTO成员国回到多边WTO项下的安排（我今天主要讲是帮助大家理解美方的说法，不是说它有道理，它依据哪些法律依据，这样你可以从它的角度适当地理解一下），大家不要机械地理解WTO这套东西，WTO的东西里面管用的是基本原则和一些最基本的纪律，违反了纪律之外，它有一套办法。而它的自由贸易的原则和纪律之间有差距，有很多漏洞

29、，这些漏洞要通过一套解决争端机制谈判解决，WTO法律只管一部分，另一半靠谈判解决。双方预设了很多漏洞为将来自己谈判取得好处。比如，最惠国待遇的问题，多边有最惠国待遇，双边也有最惠国待遇，双边体现了双边经济协议上，多边说句实话，按照原来WTO的规定，这些国家早就知道中国的非市场经济地位，在自由贸易下会占尽好处，既然谈的是下一世纪的贸易框架，到下一世纪中国变大之后，这些东西根本受不了，所以他们一定要留有余地。当然，经济体制这个问题不是针对中国，七十年代有几个关贸总协定成员国也是计划经济的，比如罗马尼亚、波兰、匈牙利，这些国家的国有经济体制被认为是整个社会大补贴，按照现有的规定是管不了你的，好在那几

30、个东欧国家比较小，也就算了，中国的情况，他已经看到了一旦发展起来潜力比较厉害，所以在这里面，WTO和关贸总协定有一个著名的“互不适用条款”，什么意思？我同意中国加入WTO，但我引用这个条款的表述我们俩之间没有WTO关系，你进来我不拦你，你成员国可以，但是我们之间没有WTO项下的任何权利和义务。如果引用这个条款，就很难看了，中国谈了14年，做了那么多让步，最后这几个国家引用这个条款，变成谈归谈，让归让，但双方没有这个关系，就比较难办了。于是，为了面子，也为了促进中国按照他们想象的方面向市场经济转化，他们有创造性地搞了一个“特殊议定书”。现在评判别国是否违反多边最惠国待遇条款的话，要区分是哪些国家

31、：对于那些承认中国市场经济地位的国家，它如果这么做就违反了；但中国主要的贸易伙伴国都说得很清楚，中国在WTO项下的成员资格，是由你的“特殊议定书”作为交换条件的我承认你是成员，我也不引用“互不适用条款”，咱们另议，特殊议定书几乎把WTO义务重新抄了一遍，但是这里面有一个15年的条款，15年以后，按照他们的解释，我要看你是不是市场经济过渡完成了。我目前不拦你，不能因为你改革目标没达到，我就不让你进来，但是你既然说要改了，承诺向这个方向走了，要是按照华盛顿共识走市场经济这条路，政府减少干预，那15年以后再看。欧盟的解读是15年以后再看，我们的解读却是15年以后就该给我了。他们根据我们最近几年经济体

32、制改革步伐，他们不太满意，另外中国加入WTO之后，在多边贸易体制里面如鱼得水，他们觉得这是不可持续的，他们要在这里拦住。一般从法律基本义务上，特殊议定书也就就一两个简单条款，但实际上他们把WTO有关的义务全部重抄一遍，而中国一旦排除了议定书，就根本不是WTO成员国！02中美关系，逆水行舟，不进则退现在中国确实是强大了，强大了之后全世界开始有变化了，中美关系是世界上最精妙的关系，它影响着世界格局的重新变化，所以我们要了解对方的思路，看趋势在哪里，这些不是搜集点媒体报道、听听官员说法、做个经济基本产业的研究就能得出来的，需要更深层次的观察与思考。乔治凯南作为一代国际政治大师，当初在苏联做大使，他在休假时被问美苏关系的一个具体问题，由于不能当面回答，他就写了一个很长的报告，后来这个报告受到美国国务院、美国国防部、美国中央情报局的重视，最后冷战的战略格局完全来源于这个报告。乔治凯南之所以能写出这个报告，就因为他一定知道对方的想法：他从小就对俄罗斯有不解之缘，一直在基层工作，对俄罗斯从一般人群到上面的整个社会，他有深入的研究，他知道俄罗斯到底怕哪些东西，不能用哪些东西威胁它，他指出最好的办法是冷战，而冷战最好的战略是在热点中要降温一旦俄罗斯在某方面有突出表现，美国就去堵住，这样俄罗斯就会老老实实