解析行政处罚的说理式文书.docx

1、解析行政处罚的说理式文书解析行政处罚的说理式文书 说明理由制度是行政程序的基本制度之一。行政行为说明理由，是指行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利的行政行为时，除法律有特别规定外，向行政相对人说明作出该行政行为的事实根据、法律依据及进行自由裁量时所考虑的政策等因素。说理式行政处罚决定书是行政机关根据法律规定采用说明理由的方式，对当事人的行政违法行为进行行政处罚的定性和裁量，作出行政处罚决定而制作的行政执法文书。随着依法行政的全面推进，对规范行政执法行为提出了更高的要求，因此对于疑难、复杂、重大的行政违法案件作出行政处罚决定时推行说理式文书有着重要的现实意义。 推行说理式文书的意义 行政处

2、罚法第三十九条规定,行政处罚决定书中应当载明“违反法律法规或规章的事实和证据”,这一规定在法律上确立了我国行政处罚说明理由的制度。除此之外，在行政处罚工作中推行说理式文书，还是推进依法行政的需要，是表达行政正义的需要，是保障相对人合法权利的需要，是制约行政权滥用的需要，是应对可能的司法审查的需要。 1.有利于及时化解和减少行政争议。行政处罚的说理式文书通过完整准确表述案件事实，详尽例举相关的证据，全面叙述法律适用的理由，克服了现行格式行政处罚对外文书过于笼统的缺陷，更加注重情感理性执法。一方面结合案件事实对法律法规进行详尽的法理阐释，以充分的说理来论证适用某项法律法规条款作为处罚依据的理由。另

3、一方面，对不予采纳当事人所提出的陈述申辩意见的理由要详尽说明，讲清不符合什么原理和法律法规的规定。 2.有利于规范执法行为和社会监督。增强行政处罚决定书等文书的说理性，要求将事实依据和作出处罚时的考量与权衡完整的表述，此举做到了最大限度的信息公开，将整个执法过程置于社会的监督之下，以此达到制约行政权力的滥用，有利于行政机关的廉政建设，营造良好的行政执法环境，树立执法人员的良好形象。 3有利于提高执法人员的素质和水平。要在行政处罚决定书中做到说理透彻，分析精辟，把抽象法律条文中所蕴含的法律精神挖掘出来，让行政相对人理解、信服，需要行政执法人员不断的提高法律水平，增强法律修养和素质。这有利于促使行

4、政执法人员认真钻研法律，扩展更新法律知识，打好扎实的理论功底，培养严格的逻辑思维，从而提高执法水平。 4有利于开展法制宣传教育。行政处罚法规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”因此，实施行政处罚的过程不仅仅是单纯的行政执法过程，同时也是一种具体生动的法制宣传活动。 说理式文书的基本内容 下面以行政处罚决定书为例，介绍行政处罚工作中说理内容的体现。一份行政处罚决定书包括首部、正文和尾部。首部包含标题、案号、当事人身份等事项。正文包括违法案件事实、证明违法事实的证据、适用法律依据、对当事人在陈述申辩中提出的观点或理由作出合法合理的应答、

5、处罚程序、处罚决定、告知事项等。尾部即为作出行政处罚决定的行政机关名称和日期。行政处罚说理式文书的关键在于“说理”： 1事实说理。案件事实是定案的根据，法律文书的说理离不开案件事实。在说理式行政处罚决定书正文部分，可以按照事件发生的时间顺序或调查的先后顺序客观、全面、真实地反映案情，包括行为主体、时间、地点、具体违法行为，还包括与事实相关联的情节，如违法所得的认定、违法行为产生的危害后果和当事人对违法行为的认知态度等相关情形。表述案情时，要交代清楚案件的调查经过和收集的案件证据。 2法律说理。法律文书中的说理实际上就是“以事实为依据，以法律为准绳”来“以案说法”。在行政处罚决定书的说理部分，要

6、在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律，展示其依据违法事实而选择适用法律的推理过程，做到言之成理。 3自由裁量权说理。说理式行政处罚决定书必须详尽解释和说明自由裁量权，最终确定行政处罚幅度，要把法律的规定同当事人的具体违法事实、违法情节及危害后果结合起来，根据违法行为的构成要件确认当事人行为构成违法，从而解释和说明最终确定该处罚幅度的理由。自由裁量权行使情况的说理应重点从案件的因果关系入手，对当事人违法行为的情节、后果进行客观、真实的描述，对其是否符合法定从重、从轻或减轻条件作出说明。 4情理说理。说理式行政处罚决定书的说理主要指事实和法律说理，但也不能忽视情理说理的重要性。这里的情理，

7、不是指纯粹的个人感情因素、个人好恶，而是指一般道理，属于道德范畴。说理式行政处罚决定书的情理说理应当做到法理透彻、事理明晰、情理感人，即法理、事理、情理并重，对当事人在陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否予以采纳进行说理，并说明采纳或者不采纳的理由，尤其是对不采纳的理由要援引法律、法规进行必要的法理分析。对当事人的悔改表现等可能影响量罚从轻或者减轻的情节也要写明。对当事人就行政机关调查认定的内容提出的相关质疑及证据也要进行描述。 制作说理式文书应注意的问题 1保持行文结构的全面性和规范性。行政处罚决定书等行政处罚类文书均为法律文书，因此必须要保证说理式文书结构的稳固性。这有利于提高文

8、书说理性的规范、通畅和全面。例如说理式行政处罚决定书应当将行政处罚案件处理的实体认定和程序履行进行整合，既有对当事人的基本情况、案件事实、享有的权利义务等实体内容的认定和表述，也包括行政执法机关办理行政处罚案件程序的概括总结和记录。 2要体现说理重点所在。说理不能流于形式千篇一律，而应根据案件和当事人的具体情况有所侧重：一是说清事理。要把违法案件的事实与证据之间的逻辑关系说清楚，使人感到真实、客观、可信，让人自然而然得出这样的结论：该案件的法律事实就是客观真实。二是讲明法理。法理就是法律依据，广义还包括法的原则、法的精神和法的目的。三是说出情理。大多数人认为法不容情，其实法是人制定的，立法时已

9、经对情理有所考虑。 3注意说理的针对性。反驳或同意当事人提出的陈述或申辩理由，应在说理式行政处罚文书中作出回应，不能回避。要针对关键的问题，不要纠缠细枝末节。说理式执法文书操作规范总则第一条根据国务院全面推进依法行政实施纲要的基本精神，创新构建和谐社会的新型理念，按照以人为本、执法为民的要求，为创建“法制、和谐工商”，推行说理式行政执法文书，特制定本规范。第二条本规范适用于一般程序案件的调查终结报告和行政处罚决定书。分则第一章 案件调查终结报告第三条案件调查终结报告是对立案调查的案件，认为已经查清违法事实，需要给予行政处罚，由办案机构写出的反映全部案件情况和提出处理意见呈请有关机构、领导、上级

10、机关的书面报告。第四条案件调查终结报告要全面、详实，内容应反映案件查处和违法行为的全过程和细节，以及进行处罚的法律法规依据，办案机构内部的不同意见，切忌采取高度概括性文字制作调查终结报告。第五条调查终结报告的形式及内容（一）案件的由来及调查取证过程。它犹如终结报告“前言”，是全案调查工作的总结概括，应以说明方式概括交待案件由来，包括发案经过，立案时间和批准立案的机关；调查经过，包括承办人员的组成，调查时间、范围、方法、步骤和主要问题及结果等。在案由中应当写明有无采取行政强制措施及采取的时间、种类。（二）当事人的基本情况。当事人是单位的，应列明全称、地址、法定代表人（负责人）、经济性质、经营方式

11、、经营范围、营业场地、注册资金等情况。当事人是自然人的，应写明姓名、性别、年龄、民族、工作单位、政治面貌、职务或职业、住址等基本情况。若是外地人员还应列明本市暂住地或通讯地址、联系电话。（三）违法事实。违法事实是调查终结报告的核心，是办案人员组织证据，对案件事实进行认识的客观反映，主要写清当事人实施违法行为的具体过程，包括作案时间、地点、动机、目的、经过、手段、情节、非法经营额、非法所得、违法行为造成的后果等。对该部分内容的叙述可以根据不同情况采用不同的方式：对仅实施一次违法行为的案件，应当直接明确叙述，从头至尾用文字对证据链证明的案件事实客观予以陈述，使案件的本来面目展现出来；对于多次重复同

12、一行为的案件，可以采用依照时间先后叙述，或首先叙述其主要行为，再叙述其它行为；对若干种不同的行为，应当分别叙述，主要违法行为放在首位，其他违法行为按性质严重程度依次排列。（四）佐证案件事实的证据应逐一列举。案件调查过程中收集到的书证、物证、证人证言、视听资料、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现”事及凑帐奔渌承蚧蛑餍鹨涣芯伲灾莸睦丛醇爸饔猛咀骷蛞得鳌（五）存在争议的情况。对案情比较复杂或定性有异议的案件，案件承办人应当将分歧的焦点简要阐述，分别论述各自定性的理由及依据。（六）案件性质。这是调查终结报告的重要部分，办案人员要根据查明的案件事实和证据进行综合分析，指出当事人的违法行为违反了哪部法律法

13、规的具体规定，确定其违法性质。（七）处罚依据及处罚建议。处罚依据是指认定违法性质和具体适用处罚种类及幅度的法律依据，既要表明定性应引用何法律法规规章的具体条款，又要表明具体适用处罚种类幅度以及从重、从轻或减轻处罚的法律法规规章条款和自由裁量规定方面的文件，并说明当事人违法行为危害社会的轻重程度、主观认识态度等从轻、减轻处罚的理由，拟作出的处罚建议，所课以罚款或没收额的计算依据。案件承办人之间对案件的定性及处理意见不一致的，应分别说明各承办人对该案的处理意见和理由，以供核审机构和局领导参考。最后，尾部由案件承办人署名，写明撰制日期。如按规定是必须报上级审批的案件，应在局领导审定后，增写“本局决定

14、”或“本局意见”，并写明作出决定的时间，制成正本并加盖公章。第六条违法事实及案件性质部分应详述所采用的理由，这些理由应当包括：1、说明当事人为适格违法主体的理由。如当事人的身份符合法律所设定的违法主体的条件，如当事人具有股东身份，符合抽逃注册资本的主体要件。2、说明当事人在违法行为主观方面存在着过错的理由。如当事人未履行法定的义务，当事人经营行为的一贯性所说明的当事人主观方面的故意等等，特别是像投机倒把行政处罚暂行条例等对故意有要求的法律法规应详尽说明。3、说明当事人客观方面违法情节认定的理由。如对当事人违法经营额、违法所得额计算的依据。4、说明采用本法的理由，特别是在发生法规竞合的情况下，应

15、重点说明采用此法而不采用彼法的理由，采用此条而不采用彼条的理由。5、说明确定本案处罚幅度的理由，可以从当事人的主观故意性、违法时间的长短、违法经营规模的大小，给社会经济秩序带来不利影响的程度等方面来说明。第二章 行政处罚决定书第七条行政处罚决定书是工商行政管理机关针对具体违法行为制作的载有处罚事实、理由、依据和决定等事项的具有法律强制力的书面文件。制作说理式行政处罚决定书要做到遣词准确、文理清晰、语言简练、重点突出。第八条本文书适用于一般程序查处的行政违法行为，简易程序处罚案件适用当场处罚决定书。行政处罚决定书由首部、事实、理由、依据、处罚内容、救济途径、制作时间和送达日期、送达方式、和联系人

16、等事项九部分组成。各部分内容和顺序如下：（一）、首部应简明扼要、准确、规范，其内容包括执法机关代码、标题、文号、当事人基本情况。当事人基本情况应按要求分别列明，当事人为二个以上，可依责任主次为序依次列明。依违法行为受害人的申请查处的案件，申请人也属当事人之列，可排在违法行为人之后。（二）、案件事实的表述应完整准确。所叙述的违法事实，其内容必须：一叙述的违法事实必须是经过调查核实，有充分证据证明的，违反法律法规规定的行为。二叙述违法事实必须以违法行为的构成要件即违法主体、客体、主观方面、客观方面为指导，既揭示案件的本质和特点，又抓住作案时间、地点、人物、手段、经过和结果等事实要素，阐明整个违法事

17、实情况。此外，对影响定性处罚的情节也要列明，包括对当事人从轻、减轻处罚的情节等。（三）、佐证案件事实的证据逐一列举。要将证明案件事实的所有有效证据列举，并说明所要证明的案件事实。（四）、法律适用的理由表述应全面完整。违法依据是指违法行为所直接违反的法律、法规和规章及其规定。它既是判定行为是否违法的依据，也是判定行为违法性质的依据。制作时，应写明法律法规的名称和具体的条款项。处罚依据是指处罚内容（决定）所出自的法规条款项。其制作要求同违法依据。处罚决定应在处罚依据所规定的处罚幅度内加以确定，有多项的，应分项写明。执法人员应当结合个案事实对法律、法规进行更详尽的法理阐述以充分的说理来论证采用特定的

18、法条作为处罚依据的理由。（五）、不予采纳当事人所提出的观点的理由应详尽说明。当事人在陈述、申辩或听证时所提出的观点有些是有道理的，有的是没有道理的。对于合理的观点应当予以采纳，对于不合理的，没有法律、法规依据的观点，为什么不予采纳的理由要说清说透。（六）、案件的办理程序应有所交代。行政处罚文书不仅要反映案件的事实，而且要反映案件所经过的程序。如查封扣押、处罚告知、听证等，对于案件中这些重要步骤和程序，行政处罚文书应作完整的表述，不可遗漏。（七）、行政处罚的履行方式和期限。应当告知当事人缴纳罚款的方式以及不服行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。要注意复议前置和对起诉期限的不同的规定。

19、（八）、作出行政处罚决定的行政机关的名称和作出决定的日期，必须盖有该机关的印章。日期应以局长签发处罚文书的日期为准，印章应端正、清晰。（九）、行政处罚文书的尾部列明送达日期、送达方式、联系人等事项。第三章 行政处罚文书的说理要求第九条法律引据完整。文书应详细引用禁则和罚则的法条原文，使当事人可以清楚地对照法律条文，知道自己到底违反了什么规定，根据法律应该怎么罚，罚多少。第十条逻辑推理严密。文书应根据查实的证据，结合法律规定，从主体、主观方面、客体、客观方面综合分析，并运用逻辑推理严密地推定当事人行为构成违法，清楚地论证当事人行为构成违法的因果关系。第十一条事实描述详尽。文书应详尽描述当事人从事

20、违法经营的主观意图，从事违法经营的原因、情节、造成的后果，作为从重或者减轻处罚的依据，充分体现处罚的合理性、公平性和公正性。第十二条证据分析严谨。文书应逐一罗列证据进行分析，说明该证据证明案件的哪些“法律事实”；如有否认案件“客观事实”的证据，则要另起一段罗列并进行分析；在证据分析的基础上，运用逻辑推理和经验法则对证据的有效性逐一作出有效或无效的确认，然后用有效的证据推定出案件的“法律事实”，对不予采信的证据则说明理由；最后阐明通过证据分析得出的被采信证据最终证明的法律事实。第十三条体现人文关怀。文书应改变过于威严，气垫压人的文风，根据不同情况使用不同语气，对那些因为不懂法而违法者，对那些弱势

21、群体，给予人文关怀，体现人性化执法理念。第四章行政处罚文书的技术要求第十四条文书的格式。处罚文书统一使用A4纸，页边距为：上下边距各为2.54厘米,左右边距各为3.17厘米;标题字体为:黑体一号；正文标题字体为：黑体三号；正文字体为：仿宋三号；行距：26磅。第十五条数字的用法。（一）、下列情况，应使用汉字：1、 引用法律的条、款、项；2、 处罚文书的序号；3、 处罚文书尾部的时间；4、 数字作为词素构成定型的词、词组、成语、惯用语、缩略词或具有修辞色彩的词语，如一律、星期二等等。5、 相邻两个数字并列连用表示概数的词语，如二三米（连用的两个数字之间不用顿号隔开）。6、 带有“几”字的数字表示约

22、数的词语，如十几天等等。（二）、下列情况，应使用阿拉伯数字：1。、案号，如东工商案字（2007）第号；、地址、门牌号码；、除处罚文书尾部时间外的公历年代、年、月、日和时间；、统计表中的数值和量值；、引用法律、法规及司法解释条文时，原条文用阿拉伯数字的。第十六条_sina_#8221_word_甑惴诺挠梅、 当事人称谓与姓名或名称连在一起，成为一个分句，中间不用标点符号，也不用空格，句后用逗号。、 当事人基本情况的表述，同一层意思的，各项之间用逗号隔开，句号结束；数层意思的，各层之间用句号隔开。、 “处罚如下”等提示处罚结果的词语后，应使用冒号，处罚结果的各项汉字数字之后用顿号。、 “当事人陈述

23、称”、“经查明”、“本机关认为”等词语后面，凡所提示的下文只有一层意思的用逗号；有数层意思的用冒号。、 除上述规定外，其他标点符号的用法，依照国家语言文字工作委员会年月修订发布的标点符号用法的规定执行。第十七条计量单位的用法。、 长度计量单位名称采用“毫米”、“厘米”、“米”、“海里”、“千米（公里）”，不使用“丈”、“尺”、“寸”。、 质量计量单位名称采用“毫克”、“克”、“千克”、“吨”，不使用“斤”、“两”。、 时间计量单位名称采用“秒”、“分”、“时”、“日”、“周”、“月”、“年”，不使用“点”、“刻”。、 体（容）积计量单位名称采用“升”、“毫米”、“立方米”。、 计量单位书写单位

24、名称，不书写单位符号。、 除上述规定外，其他计量单位的使用，依照中华人民共和国法定计量单位的规定执行。附则 第十八条 本规范自2007年1月1日起执行。如上级机关有新的规范出台，按其规定执行。 行政处罚文书使用中应注意的主要事项今后，行政处罚文书使用中应重点注意的有关事项规范如下。（一）立案（不予立案）审批表1. 当事人一栏以立案时查清的情况为准，已查清的要如实填写，不得空白。2. 案发地的填写是根据违法行为发生地来明确管辖权，应填写为：XX市（县区）。3. 案件来源按照案件来源登记表记录填写。移送的案件，应附移送机关的材料。上级机关交办的案件应附上级机关的交办单。投诉案件应附投诉举报记录及相

25、关材料等。4. 核查情况及立案理由中，应写明立案的建议并说明理由。同时，应当写明当事人的行为涉嫌违反的法律条款项。如：“经核查，当事人的行为涉嫌构成反不正当竞争法第五条第二项规定的不正当竞争行为，建议立案调查”。 如果是不立案的，一般可以填写为：同意，建议不予立案；有具名投诉人、申诉人、举报人的，建议告知具名的投诉人、申诉人、举报人。5. 根据省局程序规则，在此表中增加“法制机构负责人意见”一栏。承办机构、法制机构、机关负责人都应填写意见并签名。6. 根据省局程序规则，在此表左上角增加立案编号，由法制机构统一发放立案编号，并做好工商行政管理局行政处罚案件台帐登记。全“讣按业务分类统一编号：（X

26、）工商（ ）字2009 号，基层分局办理的案件也同样按业务分类统一编号。如：公平交易局办理的案件立案号编号为：（X）工商（公立）字2009 11号，处罚决定书编号为：（X）工商（公处）字200911号。同一案件的编号全部使用同一号码，同一性质文件有多份送达的，可编为2009 XX-1 号、2009 XX-2号，如（X）工商（公询）字200911-1号。案件核审号统一使用流水号，编为：（X）工商核字2009 125号（二）行政处罚决定书略，行政处罚决定书的基本要求见省局关于印发关于推行“说理式”行政处罚决定书的实施意见的通知（赣工商法字20095号）。特别应注意的是：行政处罚决定书中应详细地叙述

27、行政处罚自由裁量权行使的情况，但不得直接引用省局的自由裁量权参照执行标准的具体条款。（三）行政处罚告知（听证告知）书1. 按照省局程序规则第五十三条规定，符合听证范围的，应下发听证告知书。应注意的是：对经营活动中法人或者其他组织的违法行为处以2万元以上3万元以下罚款的案件，应在行政处罚听证告知书的依据中引用江西省行政处罚听证程序规定第二条第三项。2. 告知的内容应当完整准确地告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据、处罚内容以及依法享有的陈述、申辩权或申请听证的权利。3. 当事人提出陈述、申辩或举行听证后，办案机构依法重新提出新处理意见的，新的处理意见所依据的事实、理由以及拟作出的行政处

28、罚决定的种类、数额、依据改变的，应按规定再次核审后，再次履行告知义务。4. 告知后，应给当事人留足三个工作日陈述申辩或申请听证的时间。应注意：期间开始之日不计算在内，期间不包括在途时间，期间届满的最后一日为法定节、假日的，以节、假日后的第一个工作日为期间届满的日期。（四）送达回证国家工商总局修订后的文书需要送达的大都在文书上设置了送达回证，应注意的是：今后在使用此类送达回证时应当在备注栏内注明送达文书的文号。行政处罚决定书、鉴定委托书、行政建议书等文书应送达而本身没有设置送达回证的，规范如下。1. 送达文书名称及文号，应当写清楚所送文书的具体名称及文号，如：XX工商行政管理局行政处罚决定书（X

29、工商X处字200905号）。2. 送达时间，应当写明送达的具体详细时间，包括年、月、日、时、分，以小时为送达期限计算要求的必须精确到“XX时XX分”，其他的至少应当精确到日。3. 送达地点，应当填写街道、楼栋、单元、门牌号等完整信息。4. 送达方式，应写为：直接送达、委托送达、邮寄送达、公告送达或其他法定送达方式。邮寄送达的以收件日期为送达日期。5. 收件人应签名或盖章，并填写收件时间。参照中华人民共和国民事诉讼法第78条的规定，直接送达行政处罚文书时，一般可以按照以下情况处理：受送达人是个人或者个体工商户的，本人不在交他的同住成年家属签收；受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人

30、、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收；受送达人向工商机关指定了代理人或者代收人的，可以送交其代理人或者代收人签收。凡是非受送达人本人签收，以及非受送达组织的法定代表人或负责人签收的，在备注栏中注明签收人的身份（法人或其他组织负责收件的工作人员签收文书时，除该工作人员签名及时间外，尽量请其加盖该组织印章或该组织负责收件的机构印章）。6. 见证人一栏，只有在受送达人拒绝签收、送达人需要记载拒收的情况下才需要见证人签名或盖章，见证人不得是工商机关的执法人员。7. 送达人应为二人以上。（五）证据材料1. 询问笔录（1）按照国家工商总局文书格式使用，力求清楚、真实、全面、重点突出。（2

31、）需要更正的，涂改部分要由被询问（调查）人以签名、盖章、按手印等方式确认。（3）每一页页脚均应当有被询问（调查）人、询问（调查）人签名或者盖章，并注明日期。（4）每份询问笔录只能对应一个被询问人。（5）在笔录最后一行文书下面应当加上“以下空白”字样。2. 现”事 （1）告知情况，填写为：已向当事人出示执法证件，并告知当事人有申请回避的权利和如实回答询问、提供证据、不得阻挠的义务。（2）如果当事人拒绝到场、拒绝签名、盖章或者以其他方式确认，或者无法找到当事人的，办案人员应当在笔录上注明原因，必要时可邀请有关人员作为见证人。但为保证现”事肌返闹菪咳玫笔氯吮救嘶蛘咂涫谌腥嘶蛘叩笔氯说姆砣恕饕涸鹑耍蛘咂涫谌腥说那啡稀（3）在笔录最后一行文书下面应当加上“以下空白”字样。3.抽样取证记录（1）抽样物品的名称填写应当完整、准确。（2）抽样取证物品的总量应填写准确。（3）规格、生产日期、批号、执行标准、保质期等栏，应按照抽样物品或者其外包装、说明书上记载的内容填写。如果没有或者无法