福师《城镇体系规划》第九章课堂笔记.docx

1、福师城镇体系规划第九章课堂笔记福师城镇体系规划第九章 国外区域规划的编制及实施管理 课堂笔记 主要知识点掌握程度 重点掌握不同政治经济体制环境中区域规划的总体模式；区域管治与区域规划；典型国家区域规划编制的主要内容；国外区域规划编制的主要特征；国外区域规划实施管理的主要手段；国外区域规划实施管理的启示。 知识点整理 一、政治经济体制与区域规划总体模式（一）不同政治经济体制环境中区域规划的总体模式区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、空间、资源环境等方面发展协调的总体战略，它不仅是一项技术过程，而且是一项政治过程，一种政府行为和社会行为。区域规划与国家的政治经济体制必然存在密切的关系。准确的说

2、，国家的政治经济体制决定了区域规划的编制和实施的总体模式。所以探讨国外区域规划的编制和实施，必须首先研究这些国家的基本政治经济制度环境。根据对区域规划(包括城市规划)控制力度不同的总体考察，我们基本可以将其划分为以下三类。1强调控模式前苏联及东欧等社会主义国家最为典型，由于大家感悟较深，本书在此不作展开介绍。在西方资本主义国家中，采用这种模式的以法国、荷兰、希腊及日本、新加坡等国家为代表。这些国家一般拥有较高的中央集权传统，社会主导价值观念提倡集体主义和国家主义，法律上规定土地归国家所有或国家对私有土地也有较强的开发控制权，规划权力比较集中掌握在中央政府及各级政府手中，并且大多成立了大区政府来

3、协调较大范围内城镇群体的发展，即建立了双层领导的行政体制，规划是各级政府的主要职责之一，拥有健全的规划机构与机制。同时由于这些国家国土狭小，普遍具有强调区域空间集约发展的内在需要。法国是一个高度中央集权的国家，历史上就形成了国家干预的传统(17世纪就建立了建筑红线制度)。法国行政体系为国家、地区、省、市镇四级，而“区”则是作为经济规划区(EconomicPlanningDistricts)于1952年广泛设立的。从中央至各级政府都建立了由上至下紧密制约的规划机构。中央政府在各省级政府中任命了专项负责规划的官员(DDE)，DDE有多重职责，既可作为中央政府的代表行使规划权力，又可作为地方当局公务

4、员(Servant)负责某些规划方面的领导工作，同时又兼任地方规划部门的专业顾问，全面监督各省的规划和开发控制工作。而省和中央政府则控制了城镇、区域建设大部分的资金分配权力。1959年以来国家有计划地在全国3 000多个市镇间设置了若干个辛迪加(Syndicate)式的联合委员会，政府在各主要集合城市地区设有区域研究协会(Regional Research lnsitute，RRl)，因而中央政府、地区的整体规划观念基本可以得到层层的落实，从而有可能编制并实施诸如全国范围内的“平衡性大都市”规划(1965)以及对以巴黎为中心的城镇密集群体空间的轴向切线分解发展规划(1965)。荷兰的开发控制相

5、对于其它国家更为严格，荷兰可以被称之为“规划的国家”(Planned Country)。城市规划不仅仅局限于对城市各项内容的规划，而是把一个国家的各项内容像一个城市一样进行规划，1960、1966、1976年国家先后三次编制了国家形态规划报告书，著名的兰斯塔德地区的分散集中式发展规划即包含其中。这个以控制兰斯塔德城镇发展、郊区蔓延，在城镇周围及城镇之间保留绿地以及减少交通阻塞的空间规划对兰斯塔德地区内的省、市发展均有很强的约束力。目前荷兰正通过组建莱茵河三角洲地区的城市规划委员会，并赋予这个委员会以具体而有力的权力，进一步保证整体规划实施。PHall认为：“荷兰的做法是大多数迅速发展的城市(区

6、域)所应采取的正确方法。”受东方文化影响的日本和新加坡亦对区域的发展实施强调控的模式。日本对计划非常重视，国土规划是全国性的综合计划，是统筹全国的综合蓝图，规定了全国国土整治与地区发展的总体方向和大政方针，处在计划体系的最高层次，具有很强的权威性。从1962年至今已完成了五次全面性的国土规划，以下各个层次的开发规划必须与之协调。2弱调控模式实施这种模式的国家一般对规划不作集中统一管理，也不强调区域安排，各种规划由区域或城市自行编制。虽然没有国家级规划管理机构，但其职能主要是制定全国或全区性的立法和分配国家对区域建设的财政补助，以此制订并执行政府的有关政策，最典型的例子是美国。美国由于实行联邦制

7、，中央对地方拥有的管理权限很小。欧洲大陆把国家视作至高无上的主权实体，凌驾于私人利益之上；而在美国，政府更多地被视为相互竞争的私人利益的仲裁者，对城镇及城镇群体的发展几乎没有主动性的调控权力，中央政府几乎没有规划权力，规划权被下放给州政府，而州政府又进一步将规划权下放给州以下的各级自治机构。因此说，美国政府对规划的控制是非常有限的，联邦政府在国内事务上的权力和影响，主要是通过联邦基金的分配、引导来实现的。加之土地实行私有制，法律严格保护私人的财产，强调城镇自治和个人利益至上，严重束缚了规划的广度、深度和力度，基本不编制区域性的规划，因而也没有统管各州和地方政府规划的国家规划。由大联邦政府制定的

8、全国规划在美国并不受欢迎，因为大多数美国人认为这是社会主义和共产主义的做法。20世纪三四十年代作为罗斯福新政的表现，美国曾经为开发田纳西河而编制了跨越南方心脏地区7州的大流域范围的规划，成立了田纳西河谷管理局(TVA)，虽然取得了举世公认的成功，但美国担心这种做法会导致社会主义和中央权力的无限增加，所以以后再也没有仿效，而这种经验却在世界各地被广泛运用。这样美国的50个州就是最高的规划机构，更多的是又将实际的规划编制与管理权交给具体的各种地方自治机构，因此即使在一个州范围内编制跨城市的区域规划都是十分困难的。在美国众多的城镇群体发展地区，许多区域性的问题则是由大量的单一机构来协调，并且私人企业

9、的影响力很强。P，Hall曾经批判道：“美国的规划是不成其为规划的，这个国家看来是一个由猖獗的个人主义左右着经济发展和土地利用的地方经济规划总是趋向于范围很大的区域，而物质环境规划却过于地方性和小规模。”无效的规划和半有效的用地分区管理条例，使美国城市与区域规划对于物质环境包括空间结构发展和变化的管理，比欧洲很多国家都薄弱得多。1993年美国新墨西哥州最大城市Albuquerque市前市长DavidRuskz著书没有郊区的城市(CitiesWithoutSuburbs)，中心内容是讨论如何解决美国当前的城市问题。他认为：美国城市问题的根源是种族和收入的分化，在空间上表现为城市和郊区的分化，而分

10、化的原因之一是分权带来的分裂，联合带来团结(FragmentationDivides，UnificationUnites)。他指出：较小的行政单位在管理决策时，难免集中在狭隘、排他的本位主义利益上，只有较大的、联合起来的行政单位，才能较多从全局和整体利益出发作出决策。针对区域的不受节制的无序发展，近年来美国政府有意识地欲强化政府的调控作用，引进了增长管理(CrowthManagement)的概念：在区域内的多个行政区之间强调资源共享、功能互补、义务共担。政府鼓励建立各种各样的跨行政区的联合大都市协调管理机制，通过联邦基金的调配来增加政府的调控能力，如规定：为了获得联邦的公路资金，地方区域必须作

11、出一个综合性的规划。然而这样毕竟效果有限，即使是大量使用联邦基金的全国性计划，如长达41 000英里，投资410亿美元的州际公路计划，也必须由一个州一个州政府来审议、执行。3多元调控模式实行这种模式的国家，对规划实行统一领导(在中央一级设有主管规划机构及议会中的立法检查机构)，有意识加以适度干预和总体协调，规划在一个主管部门负责下按统一程序分级进行，以英国、德国、丹麦、意大利等国为代表，这些国家既拥有较强的中央政府，地方政府又有较大的自治权，但中央政府通过多种方式鼓励、帮助形成跨城镇的大区领导机构，努力健全各级规划组织，积极促成各级政府编制区域性的规划，有时成立区域性的专门机构来解决区域发展中

12、共同遇到的问题。中央政府对地方规划具有一定的指导权，并且在法律、政策、经济等多方面进行调控。英国环境部是国家的规划管理部门。英国在两次世界大战之间发展了区域规划理论与实践，1928年在苏格兰地区就成立联合城市规划咨询委员会(Joint Town Advisory Committee)，并进而在全国范围内展开。英国在二战后的区域结构规划，虽然以经济规划为主要内容，但一开始即成为一种广义的城市区域范围的空间规划，因此在制定区域经济发展战略中，不考虑主要基础设施、新的工业区、住宅区和港口、机场等空间要素是不可能的，经济发展的规划必然与空间发展起到相互引导与促进作用。英国的城市规划包括三个层次：结构规

13、划(Structure Plan)、地方详细规划(Local Plan)、单一开发规划。结构规划由郡规划局编制，但必须提交中央环境事务大臣批准方能生效，而在大都市地区还必须编制统一的发展规划。结构规划重点研究环境敏感区、历史重要地区和待开发地区的资源开发利用及工业合理布局等问题，地方当局再具体制定地区行动规划。德国亦是联邦制国家，但在中央、州、市三级政府之间存在着紧密相关的结构框架。二战后德国在经济上凭借其特定的条件，走了一条被称之为“社会市场经济”的道路。国家有联邦区域规划、建筑和城市发展部，通过编制综合性区域规划、计划，提出协调联邦和各州之间矛盾的措施。为此还成立了专门的机构(Minist

14、erial Conferencefor Spatial Planning，MCSP)，但该机构仅仅是一种咨询、协调性质的机构。土地利用规划工作作为一项具体的执法任务全部由地方三级(州、县、市镇)政府来完成，为了消除由此而产生的“各自为政”的现象，又补充制定了联邦级的Framework Regulation”。德国在国家州层次实行联邦制，而在州县市之间则明显带有单一制的色彩。如在州和县之间设立了一级管理机构称为专区(Administrative Districts)，专区的首长由各州的总理直接任命，它的主要工作就是制定和监督地方政府执行综合区域规划，弥补联邦政府一级缺乏规划管理机构的缺陷。事实上

15、德国政府往往通过为区域协调组织提供基础设施和财政支撑而引导统一开发政策的制定。而一些自发形成的区域性管理组织则具有更为有力的协调能力，如成立于20世纪20年代的鲁尔煤田城镇协会就是一个对整个城镇集聚区拥有实权的有效执行机构，并制定了具体的规划。意大利行政体制中的“大区”是制定区域规划和实施产业发展的关键实体，拥有较大的行政实权，主要职能是制订法规和布局重大企业建设工程。丹麦的区域规划由环境部负责制定并实行统一管理，分四级依法进行规划编制，即国家和区域规划条例、大都市区区域规划条例、市规划条例和城乡分区条例。对区域发展实行多元调控模式的国家，政府通过有关预算、税收、福利、基础设施以及竞争等政策和

16、立法，对社会和经济生活进行干预、指导和协调，并将其作为区域规划的实质。虽然一般不由中央政府制定统一的区域规划，对地方的发展控制亦多通过采取政策与经济措施来加以影响，但中央政府往往还通过制定、实施一些综合专项规划，如全国的铁路网规划、机场选址、高速公路网规划等，在很大程度上来影响着地区的发展，并要求地方的发展规划服从这些全国性的专项规划。这些方式既丰富了多元化的调控手段，也在其特定的政治体制下强化丁政府的干预作用。（二）区域管治(Governance)与区域规划20世纪60年代以来，西方资本主义国家进入了以强调平等、多元等社会价值观为基础的后现代社会。这一社会的生产特征及全球化(Globaliz

17、ation)的进程，使得世界经济生产方式的空间性既强调跨越边界、区际差异，也强调控制和协调，作为一种源于经济发展领域的价值判断，它日渐表现在全球、国家与地区、区域、城市生产及生活等各个层面，而更加促使西方国家重新探讨适应其民主政治传统与当代新时代要求的制度管理模式。同时，由于信息、科技的发展及社会中各种正式、非正式力量的成长，人们如今所崇尚与追求的最佳管理和控制往往不是集中的，而是具有多元性、分散性、网络性以及多样性。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、资源、人口、环境、科技等方面发展协调的总体战略和宏观调控手段，其传统的试图通过控制数量指标和硬性规定等行政手段来达到目的，带有很强指令性色

18、彩的单一、纵向模式已越来越不适应新时代的要求，实施的难度也越来越大。发展一个公平、公开又具有竞争力的区域管理与协调系统就成为保障区域、城市可持续发展的迫切要求。因而，管治理念在区域规划与管理中的应用成为当今区域规划发展的必然。区域管治是一种地域空间管治的概念，它是将经济、社会、生态等可持续发展，资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包容在内的整体地域管治概念，既涉及中央元(AC)，又涉及地区元(LG)，也涉及非政府组织元(NGO)等多组织元的权力协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响起着十分关键的作用。由于国家、地

19、区政治经济体制的差别和文化背景的差异，区域管治的模式也各有特色。黄郦(2001)根据国外区域管治的不同状况将其归结为以下三种模式：1合力制衡的北美区域管治模式该模式主要通过一种机制协调两组关系：政府的权力制衡关系联邦政府、州与地方政府的权力保持相互牵连和平衡，既提高政府管理公共事务的效率，又保证了大都市区域经济在全球化进程中的综合发展和全局平衡；共同的发展联盟关系以换取利益各方彼此认同的游戏规则，从而达到区域最优的行政系统运作效率。在北美管治模式下的区域规划中，公众、私营企业和政府之间的权力是弹性的，彼此之间是一种“契约式”的民主关系，比如公众既是纳税人，也是选民，公众不但参与权力分配，甚至还

20、居于较为重要的决策地位。在这种契约式的政治构思中，各方利益只不过是通过法定程序、各自谋求最大满足的砝码。在北美特别是在美国，区域规划主要是由非官方、非赢利的部门组织编制，如美国纽约的区域规划协会组织编制了纽约大都市地区规划，编制过程分为建立不同的区域目标、按照优先而非必须性落实在特定的空间、质量分析和评估、达成谅解备忘录和协议、建立有效力的区域规划五个阶段。在每一阶段都充分体现了私营企业、社区团体、学术机构等相关团体的广泛参与。由于非官方、非赢利的编制机构所制定的区域规划具有非指令性、非强制性的性质，于是要求规划必须寻求政府和私人组织的合作来促进规划的顺利实施。这样必然涉及到各利益团体的广泛介

21、入，通过对规划可行性和现实可操作性的论证，在达成谅解备忘录和协议的基础上，以自上而下的方式付诸于实践。2主张城际联盟的欧洲模式欧洲社会、经济和文化的全球化对城市化进程产生了强烈的影响，城市之间的竞争主宰了城市的兴衰和大都市区域的各项发展，彼此之间的联系和交往也变得日益密切。由于便捷的通讯技术，劳动力和社会经济活动在城市之间的流动加速。这样，整个欧洲以大都市为中心，包括中小城市在内较为均衡的城际网络的逐渐形成，成为欧洲区域管治的主要特征。城际联盟战略以欧洲区域共同市场为先导，利用欧盟统一的区域政策，发挥区域基础设施网络化的优势，促使城市积极结盟与合作，推进国家与社会、政府与公众相互关系的转变，进

22、而达到整合欧洲大都市区、提高整体实力、形成综合竞争优势的目标。另外，不论是基于市场还是社区的伙伴关系，欧洲大都市区域管治实践的关键之处还在于：找到一种能将政府与社会、政府与市场相结合，将各种影响因素转换为相互促进的动力机制，并使这种机制能够最大限度地满足基层民众的需求，保护历史文化遗产，从而最终促进大都市区域的持续发展。3逐步分权的亚洲模式摒弃官僚层级制度、建立需求市场和培育社会力量，成为当今许多亚洲国家区域协治的主要改革动向。在大都市区域管治中，如何在地方政府、私营企业、公众社会和非政府组织，甚至国际机构的纷纷介入下，在一些关系到国计民生的重大决策方面既保持中央政府的管治能力，又发挥各方力量

23、的主动性，平衡各自利益，是亚洲国家长期探索和实践的主要趋向。亚洲传统文化强调天人合一、以德为本、兼爱互利等，适当的引导和运用公众参与和市场的力量有助于政治的透明和行政的有效；注重群体和谐发展、强调国家从宏观角度干预经济是亚洲传统价值观的产物。由于历史和文化传统的不同，在公众参与方面，亚洲大都市区域政府的经验是运用各种传媒帮助公众理解政府的各种决策意图，以让公众信任、支持和协助政府各项措施的进行。二、国外区域规划编制的主要内容（一）典型国家区域规划编制的主要内容不同国家对规划调控模式的不同，决定了其区域规划编制的内容也各不相同。然而在这些各具特色的规划内容中我们不难发现其编制的共同之处，也许这正

24、是我们需要借鉴和学习的地方。下面对一些典型国家进行介绍。1德国作为国家级的区域规划，德国的国土规划内容比较原则，主要有：(1)提出空间整治面临的问题和任务；(2)制定促进经济发展、地区均衡发展和增加就业岗位等的区域政策和有关措施；(3)确定区域整治目标、原则和有关规定，如各地区经济发展、人口流动、土地利用结构、环境保护和基础设施的最低标准；(4)提出建设全国性大型基础设施项目的总体要求。州级国土规划很多也称发展规划，其宗旨是挖掘经济发展迟缓地区经济增长的潜力，尽量缩小地区间经济发展差距。规划内容主要有：(1)人口和劳动市场，预测人口与和就业岗位的发展，提出优化人口年龄结构的系列政策，提出劳动市

25、场政策的战略和措施，包括开拓新的就业领域，对失业者进行专业培训等。(2)经济方面，分析现状和经济发展前景，提出综合经济区和重点发展区域，确定各区域的发展轴和中心城市等；提出区域结构政策，包括某些行业政策、农业政策、能源政策和技术政策等。(3)空地和土地政策，确定土地利用结构和类型，编制土地利用规划，对将要开发的土地类型和开发程度以及位置的选择制定目标和标准。(4)城市发展和住宅政策，提出了改善居住和企业驻地环境的地段、重点和措施，以及古城保护、中心区交通整顿措施等。住宅方面，从保障房租的社会可承受性出发，提出住房建设规划和私宅发展设想等。(5)交通政策，提出交通政策和交通安全的目标、交通规划等

26、。(6)环境政策，提出环境规划和关于水气、森林和自然保护政策，废弃物和设施老化带来的污染处置、噪声防止、食品和日用品的监督等政策等。(7)国民与国家，包括对国家期望和价值观念的转变，与国民交流，法律和行政管理，数据保护，社会福利和健康政策、科教宣传政策、国外交流与外国人等方面。管理区(州辖)区域规划的内容与州级规划大致相同，只是更为具体和详细，特别是各项用地都要做明确安排。市县发展规划是对各种用地包括各种建筑如工业区、商业区、居住区、森林绿地保护区、基础设施的布局等作出具体安排，并对街区的建筑物形式、位置、层次和高度以及道路和绿化等都有具体规划和要求。德国国土整治和区域规划体系见图91所示。2

27、日本日本自1962年先后制定了5次全国综合开发计划。第一次计划(“一全综”)以增加国民收入和谋求地区均衡发展为宗旨，将全国划分为过密地区、整治地区和开发地区三种类型，采取“据点开发方式”。第二次计划(“新全综”)开发方式在“一全综”基础上加以改进，更倚重“大规模开发项目”和“交通、通信网络”。这两次计划都取得很大成果，国民生产总值大幅度提高，全国交通网络基本形成，地区差距有所缩小。但是，虽然“新全综”也提出创造舒适环境、谋求人与自然协调的目标，和“一全综”一样，仍是首先考虑扩大工业生产规模，对伴随开发出现的公害解决不力。20世纪70年代，日本制定了第三次计划(“三全综”)，并在指导思想上发生了

28、很大变革，从过去只重生产向强调人优先、重视人的生活方面转变。通过制定抑制人口和产业向大城市集中、振兴地方人口定居构想，旨在达到发挥各地区优势、创造与自然相融合的安全而健康的居住环境。但计划的制定与实际情况有较大偏差，计划难于实施。最为成功的是1987年制定的第四次计划广四全综”)，被称为21世纪日本国土综合开发的蓝图。“四全综”主要内容包括：(1)确定了在全国建设许多具有特定功能的“极”，创造舒适生活环境，推进交流网络构想，形成多极分散型国土的目标；(2)分析了人口、城市、产业等的国土分布格局和前景，提出了发展充满生气和有舒适环境地方圈的政策和具体措施，如改善地方圈定居条件，重新部署新的产业，

29、建设地方城市和交通体系，搞好城市环境，加强国际交流能力，保护和开发自然资源，预防灾害等。(3)确定特定地区和各地区开发建设的方向和主要措施，提出各地区相互间的协作联系。(4)提出地区交通、情报和通讯体系。整治高标准的干线公路和新干线铁路，建立“全国一日交通网”；加快全国综合数字通信网的建设，使全国各地都可以便捷地得到各种信息。(5)提出有成效地推进计划的措施。如提出政府和国民进行的国土基础投资数额，加强地区行政财政基础；恰当地利用土地，稳定地价；与其它计划协调配合；金融、财政方面的必要扶持；重新研究和修订有关国土综合开发的法律等。日本国土规划体系见图9-2所示。3韩国韩国自1971年以来先后制

30、定了三次国土综合开发规划。三次规划基本思路的演变与日本四次全国综合计划比较相似，规划目标是促进工业化，提高国力发展，为创造舒适的国民生活环境，建立多极分散型国土格局。开发方式也从大规模工业和基础设施的据点式开发转向建设地方圈和大城市，建立高标准的国民生活和国土资源管理等。规划的内容包括了有关城市与农村开发及其结构框架的事项，有关产业布局与基础设施布局及其规模的事项，有关开发、利用、保护土地、水和其它自然资源及防灾的事项，有关保障文化卫生和旅游等国民生活基本需求的事项。同时，还提出规划的促进和实施战略，包括规划实施体系的建立，扩大国土开发的投资财源等。4法国法国领土整治的一种重要规划是“平衡大城

31、市”的区域整治规划，目的是通过发展地方大城市，抗衡巴黎的磁力作用。最初的规划内容主要包括：保证整个大城市区域人口的合理布局，增加必要的交通基础设施和城市公共设施，加速工业化增加城市就业，建设区域性经济中心等。随着社会经济的发展，领土整治不断出现新的问题，规划内容也作了相应改动，如增加了新型国际贸易关系、新技术推广与科技水平的提高、农村妇女就业、城市生活质量改善等。5美国美国的国土规划最早是进行某项资源的开发利用规划，即部门规划，其中最为典型的是以河流资源利用为主的哥伦比亚水电资源开发和田纳西河流域规划。随着经济社会发展，一些地区因结构失调、失业严重成为“困难区域”，区域发展日益不平衡，环境污染

32、日益严重，客观要求综合区域规划来协调各地区、各部门的关系。美国一般并不存在明确的区域规划，从有关类似“区域规划”的文件中可以看到其内容主要包括：(1)自然资源的综合开发和利用；(2)区域发展政策及产业和基础设施建设，其中对贫困地区的规划，主要是解决与自然和资源有关的问题，重点发展基础设施。对发达地区的规划，主要从事与人有关的问题、发展教育、搞职业培训等；(3)环境与国土综合整治；(4)城市规划作为区域规划的补充，主要解决城市不同功能区的发展问题。各层次区域规划的分工是：跨州的“区域规划”是规定全国大的公共工程，向州级政府发放补助资金，制定法律和规章，管理资源的开发利用和保护，环境评价与保护重大项目的技术援助，作为联邦政府的桥梁。其发挥了间接干预州级规划的作用。州级区域规划”是调整本州的经济结构，协调对本州社会经济发展产生影响的各种矛盾。县级“区域规划”主要是实施州级规划的具体项目、措施和管理系统。美国纽约区域规划协会在1996年编制的纽约大都市区第3次区域规划中，提出以5个战役来支持“3E目标的实现，即植被、中心、机动性、劳动力、管治(Governance)。其中，“植被”保证地区森林、分水岭、河口、农田等绿色基础设施，确立未来增长的绿色容量；“中心”致力于区域中现