深化公益性文化事业单位改革实施法人治理结构调研报告 121.docx

1、深化公益性文化事业单位改革实施法人治理结构调研报告 121深化公益性文化事业单位改革实施法人治理结构调研报告一、对事业单位法人治理结构的基本认识和理解（一）事业单位法人治理结构的概念事业单位法人治理结构，是指在治理主体多元化前提下，公益类事业单位依法独立运作、自我管理和承担职责，以实现事业单位宗旨和职责为目标，关于事业单位法人决策权、管理执行权和监督权关系的制度安排的总和。事业单位法人治理结构要求各项权利之间要有清晰的界限，决策、执行、监督相互分离，且三者之间互相制衡形成有效的决策、激励机制。理事会制度是事业单位法人治理结构的基本形式之一，理事会指的是由3个或3个以上理事所组成的多头管理组织，

2、依照集体负责形式履行领导决策权力，是组织内部最高权力机构。理事会职能表现在内、外两个方面，对内包括决定着组织愿景，确定宗旨，制定政策，规划战略，遴选、任免、监督、评估理事和高级管理层，审核工作和财政预结算报告，充当组织内部冲突的仲裁者等；对外包括筹款，发展合作伙伴，提升组织公共形象，维护与外部社会组织（政府、企业、其他非营利机构）及公众的良好关系等。理事会制度具体内容主要有：1、决策机制：理事会作为决策机构，负责确定发展战略规划，行使重大事项决策权，其具体职能权限、人员组成和任期等具体事项在理事会规章中明确。 2、执行机制：行政执行人作为单位的法定代表人，负责具体日常工作，参与理事会决策，对理

3、事会负责，接受理事会监督。3、监督机制：建立内外结合的监督机制。内部监督包括理事会对行政执行人的监督及对财务的审计监督，政府通过委派理事会成员并出席理事会会议，并可通过行使对单位高层重要职位的人事管理权对单位进行监督管理；外部监督包括由有关部门依法对单位的监督以及社会监督。4、激励机制：人员薪酬由理事会根据员工履行职责的轻重、所需专业及经验、工作完成绩效等因素来确定，包括物质激励机制和精神激励机制。5、资源筹措机制：理事会将致力于引进资金、引进人才、引进经验，协调社会关系，其中经费来源包括企业和个人捐助以及政府资助、政府购买或自筹资金等多种形式。（二）事业单位法人治理结构的特征事业单位法人治理

4、结构受政治、经济、文化传统和事业单位自身特性等多方面因素影响，应兼顾规范性与差异性，既要符合关于法人治理结构的一般要求，也要符合事业单位自身发展规律的要求。根据法人治理结构的一般原理，充分考虑我市公共文化类事业单位现实情况，我们认为文化类事业单位法人治理结构相对目前的管理体制有以下特征：1、决策更加科学化。将政府对事业单位的社会管理职能和履行出资人职能分开，政府不再直接管理事业单位，而是通过委派理事长等方式履行国有资产管理和政府资源管理职能，取而代之的是由多元化管理人员共同组成的理事会作为，对事业单位的重大事项进行管理。一方面，事业单位法人具有更加独立的决策权，另一方面，事业单位的决策主体更加

5、多元化，有利于听取各方面意见，充分体现科学决策的思路。2、管理更加专业化。目前我市文化事业单位多为图书馆、文化馆、文工团等专业程度较高的单位，业务活动具有高技术性，而其本身也聚集了大批专业人才。构建事业单位法人治理结构将有利于让专业人才在事业单位的管理、决策中发挥更大的作用，对事业单位的业务开展及专业化程度起到推动作用。3、监督更加立体化。事业单位法人的服务质量、服务水平直接与人民群众利益密切相关，事业单位法人治理结构的管理层、决策层多元化将有助于推动单位内部监督体系的建立，使外部监督与内部监督有机结合，变事后监督为事前监督，形成有效监督机制。4、决策、执行、监督三权分离，相互制约。事业单位法

6、人治理结构的组织构架中主要包括权力决策机构、管理执行机构和监督约束机构，三方机构相对独立，分别依照章程行使各自职责，三权分立，并相互制约，有利于形成更加透明、有效的决策管理机制。（三）推进实施事业单位法人治理结构的意义。推行事业单位法人治理结构是实现公共文化发展社会化、均等化、标准化的重要体现，是进一步转变政府职能，创新体制机制的重要内容，是实现政事分开、管办分离的有效途径，它将在以下方面发挥积极作用：1、集合社会力量而不是仅靠单位内部人力，科学制定发展战略、发展规划和工作计划。公益性文化单位传统的决策机制存在决策者自身水平局限、决策过程中的信息不对称和民主参与不足等缺陷，理事会制度的优势在于

7、可以使决策机构能够在更大的范围内集中社会智力资源，提高决策的科学性。2、引进社会组织和个人的资助而不是仅靠财政资金，拓展了资金筹措渠道。在原有政府拨款和政府购买行为不变的基础上，理事会制度为社会力量投入公共文化事业搭建平台，有利于公益性文化单位筹措建设发展资金，有助于化解财政资金投入不足的问题，实现公共文化事业投入总量的增加和文化事业单位经济状况的改善。3、实行科学的绩效评估制度而不是沿袭“大锅饭”，调动广大职工的积极性。理事会制度享有宽松的自主权，可建立灵活的用人机制和薪酬分配机制，按实际需要合理设置人员岗位、设定人员聘用条件并聘用人员、自主设定岗位薪酬并灵活调整，确保薪酬合理化，充分调动职

8、工积极性，激发内部活力。4、决策、执行、监督有效制衡而不是失衡，降低单位运营风险。以理事会为决策机构、管理层为执行机构、监事会为监督机构的法人治理结构，可以使公益性文化单位拥有既符合文化事业发展自身规律，又适应现代法人组织发展客观要求的组织构架，建立健全完善的决策、执行、监督机制。5、推动政府职能由“办文化”向“管文化”的转变。在公益性事业单位推行理事会制度，有助于将传统的行政化色彩浓厚、缺乏自主权、缺乏弹性和活力的公益性文化单位管理模式，转变为政府依法监管、事业单位依法自主运作的新型政事关系，形成运作独立、治理规范、权责匹配的新型公益机构。二、深化公益性文化事业单位改革的必要性（一）从外部环

9、境看，在文化体制改革向纵深推进的大势下，公益性文化事业单位改革不能停顿。当前，随着北京市文化系统应转企改制的国有文艺院团已实现“应改尽改”，文化体制改革已站在新的起点上，深化公益性文化事业单位改革将成为新阶段文化改革发展的重要内容。党的第十八届三中全会明确指出：“要明确不同文化事业单位功能定位，建立法人治理结构，完善绩效考核机制。推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”中共中央政治局委员、中宣部部长刘奇葆同志多次强调，要以更大的勇气和智慧把文化体制改革推向前进。文化部部长蔡武同志2013年7月在全国文化厅局长座谈会议上指出，要深化公益

10、性文化单位内部三项制度改革，推动文化馆、博物馆、图书馆建立理事会、董事会、管委会等多种形式的法人治理结构。北京市委常委、宣传部长李伟同志2013年6月到市文化局调研时要求围绕动力和活力（改革是动力，创新出活力）等五个方面开展好工作，建立有利于推动创新、激发活力的机制，推动文化主体迸发活力、走向市场、赢得竞争。中央领导和国家文化部、北京市领导的高度重视和明确要求，首都群众日益高涨、日趋丰富多样的文化需求，成为深化公益性文化事业单位改革的强大动力。（二）从自身情况看，公益性文化单位增强内生动力与活力的课题亟待破解，深化改革势在必行。目前公益性文化事业单位存在着内部管理及考评机制不科学，收入分配制度

11、、人事制度不完善，自身发展活力和团队工作积极性不足，服务质量和效率不高，制定发展规划和吸引外部资源的能力不强等问题。同时，在财政上公益性文化单位对政府的依赖性过强，资金投入渠道过于单一，社会力量对公共文化的参与热情不足。公益性文化事业单位是满足人民群众文化福利的主阵地，应带头落实三中全会精神，深化改革，激发活力，解放生产力，努力破解自身发展的难题。（三）从实践经验看，国内外经验相对成熟，文化事业单位管理体制改革具备一定的理论基础。在国外，包括交响乐团、芭蕾舞团、剧院、博物馆、图书馆、艺术基金会在内的非营利性机构，已普遍推行以理事会制度为核心的法人治理结构。在国内，在推进公益性事业单位体制机制改

12、革创新方面，也已形成一定经验。深圳市2007年在事业单位中普遍建立以理事会（管委会）为核心的法人治理结构，并建立灵活的用人机制，除部分重要岗位可实行委任制外，其他人员一律按劳动法规进行管理，配套建立年金制度；资金方面实行形式多样的资金筹措模式，经费来源可采取政府资助、政府购买或自筹资金等多种形式。上海交响乐团理事会也已于2008年成立，理事会由市政府主管部门代表、知名音乐专家和主要资助人组成，行使募集资金、审议发展规划、审议年度计划、审议年度收支预算及决算、遴选和聘任乐团音乐总监及乐团团长建议人选等职能。在北京市，市编办从2012年起开展事业单位法人治理结构建设试点工作，坚持以促进公益事业发展

13、为目的，按照因地制宜、依法推进、灵活多样、积极稳妥的原则，深入总结已有经验，重点在卫生、科研、文化等领域推进事业单位法人治理结构建设试点工作，北京生命科学研究所、朝阳医院、友谊医院等已作为试点单位，其中朝阳医院、北京生命科学研究所被确定为国家事业单位登记管理局的试点联系单位。三、本市文化馆、图书馆构建法人治理结构的探索研究（一）图书馆实施法人治理机构的探索研究1、北京市公共图书馆管理体制现状。北京公共图书馆长期以来在传统的计划经济与高度集权的行政管理体制下运行，并形成了与之相适应的公共权力配置结构。传统的行政管理要求行业主管部门担任公共图书馆事务的单一管理主体，既是公共图书馆服务的组织者，同时

14、还是生产者、提供者。在传统的行政体制与财政体制没有得到调整之前，北京市公共图书馆仍然遵循着“一级政府建设与管理一个图书馆”的分级建设与管理体制，这种体制在北京乃至全国沿用了多年。从建设主体上来看，每一级政府原则上只承担一个图书馆的建设责任，有多少个公共图书馆就有多少个建设主体。一般而言，建设主体的行政级别越低，其经济能力与配置资源的权力就越弱，所对应的公共图书馆服务能力也就越低，所以就目前现状来说，区县图书馆的资源还无法与首图相提并论。从管理主体而言，市区两级政府公共文化主管部门负责本级公共图书馆的业务、人事、财务管理，每个行业主管部门负责管理本级图书馆，而图书馆通常只对本级行业主管部门负责。

15、这种建设体制下所形成的公共图书馆体系就好像一层层封装的盒子：图书馆的建设主体与管理主体就好比其中一个独立的盒子，单个图书馆就如同盒子中所存放的物品，每个图书馆被盒子所分隔，从而影响与其他图书馆有效地接触与交流。而上级政府建设的图书馆，纵有丰富的资源，也无法有效地向下延伸。这种一级政府管理一级馆的垂直层级管理的行政体制和分级管理的财政体制在很长一段时间里发挥了积极作用，但是随着公共图书馆事业的不断发展，目前它已经成为阻碍我市公共图书馆发展的重要制约因素之一。2、国内外图书馆推行法人治理结构的经验。国外公共图书馆实行理事会制度的历史可以追溯到十九世纪甚至更早，1848年，美国马萨诸塞州议会通过法案

16、，决定在波士顿市建立免费的公共图书馆，同时决定将图书馆事务交由专门成立的理事会管理。经过一个半世纪以来的发展，该项制度已为世界许多国家所采纳。理事会由若干来自政府和图书馆业界及社会各界代表组成，拥有对图书馆重大事项进行规划、协调和决策，实施日常运营监督和评价以及提出建议和咨询等项权力及职责，并独立于政府的公共机构或图书馆内设管理机构，是政府对图书馆事业进行行业管理、公众参与图书馆事务管理以及图书馆实行法人化治理的重要形式。（1）理事会的组成。国外图书馆理事会通常由理事长、副理事长、图书馆行政执行人员（馆长）以及其他来自政府部门、教育界、图书馆界、企业界的知名人士或代表组成。理事会成员主要采用选

17、任制或委任制产生。国外图书馆理事会的组成举例表国家理事会名称理事会成员组成美国全国图书馆和信息科学委员会由16名委员组成，其中国会图书馆馆长、博物馆与图书馆服务研究院（IMLS）院长为当然委员（无投票权），另外14人由参议院推荐和批准，由总统任命，任期5年。现任委员中有律师、退休的图书馆馆长、房地产经纪人、杂志编辑、演员、历史学家等各界知名人士。澳大利亚国家图书馆理事会有12名成员组成，包括国家图书馆馆长、参众两院分别选任的一名参议院和众议院以及9名由总督任命的关心图书馆事业发展并具有相关知识和经验的各界代表人物。英国全国图书馆理事会由12名成员组成，除一名理事由女王任命外，其他包括理事长在内

18、的成员均由文化、传媒和体育部大臣任命。新加坡国家图书馆理事会由理事长、副理事长和其他由新闻艺术部部长决定的不少于10名、不超过20名的理事组成（目前的理事会成员有15人，皆由新闻艺术部部长任命）。韩国图书馆信息政策委员会由30人组成，其中委员长1人，副委员长1人；委员长由总统在委员中推荐，副委员长由文化观光部部长担任，委员由总统令规定的有关中央行政机关的负责人及符合有关标准的机关负责人和由委员长推荐的具有图书馆专业知识及相关经验的人士担任；但初聘委员则由委员长直接推荐。（2）理事会的职责图书馆理事会是图书馆事务的集体管理组织，其管理权限一般处于政府部门之下、馆长之上。概括而言，其职权主要有：制

19、定图书馆总体发展战略、中长期规划和政策；审查决定图书馆年度工作计划和财务预算方案；审查图书馆年度报告和财政收支状况，监督图书馆公共资金使用情况；审议图书馆绩效考核指标和服务标准；聘任图书馆馆长并对其进行绩效考核；审议和采纳图书馆人事政策及人员选聘条件，审议和决定图书馆馆员，审议和决定图书馆馆员薪酬分配方案等。近年来，随着政府转变和事业单位管理体制改革的深入，我国一些地方也在开始探讨图书馆管理体制改革的具体途径。2006年，中国科学院图书馆较早地实行了理事会领导下的馆长负责制，并制定了章程；2007年，深圳市颁布关于印发事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案的通知及建立和完善失业单位法人治理结

20、构实施意见两份文件，对理事会的产生、决策机制、基本职能和理事的权利义务等，做出了明确规定，对我国公共图书馆实施理事会制度进行了进一步探索。此后吉林、广州等地公共图书管也相继实成立了理事会，探索法人治理结构的构建，但相比较而言，国内已经建成的各类理事会目前尚处于起步阶段，在我国图书馆事业单位发展中的实际协调、指导、监督与咨询功能尚未能充分发挥，有待进一步探索完善。3、公共图书馆推行法人治理结构的思考目前我国公共图书馆建立法人治理结构的研究仅仅停留在“谁来管”的层面，还没达到“怎么管”的地步。尽管深圳、杭州的图书馆已经开始运行法人治理结构的试点工作，但总体来说法人治理结构的建立依然较多地停留在理论

21、层面，其中更多的是高校图书馆学专家的理论层面上的探讨和国外借鉴，国内图书馆人的实践和经验总结还不够充分，有些做法可能还不成熟，需要深入研究，积极试点，逐步完善。公共图书馆法人治理结构的建立是一个复杂的系统工程，更是一项艰巨的任务，它不仅是公共图书馆内部的事情，而是调整、规范公共图书馆与政府、社会各方利益的关系的一个重要过程，要做好公共图书馆法人治理结构的构建，应着重处理好以下几方面事项：（1）政策与立法先行。由于历史和国情的缘故，实施公共图书馆理事会制度是一个强制性制度变迁过程,应首先在政策与立法层面给予相应的支持，为下一步工作提供有力的政策指引。（2）理清政府与理事会之间的关系。政府与图书馆

22、理事会之间不是纯粹的领导与被领导的关系，而是一种以政策和法律为纽带的契约关系；政府对理事会的影响主要表现为政策引导、经费约束和行为监督，而不直接干预理事会的决策行为，理事会具有较独立的自主决策权力，但须按照一定的程序向政府报告工作并接受政府的监督。（3）理清理事会与执行层之间的关系。公共图书馆法人治理结构中的执行层（也叫管理层）由馆长及其副职等成员组成，是理事会决策的执行主体。理事会与执行层的关系是：理事会通过理事会章程和理事会会议行使决策权，支持执行层工作，但不直接参与图书馆的微观管理事务；执行层执行理事会决议，接受理事会监督，为理事会工作提供便利。（4）做好理事会自身建设。这包括选好理事会

23、组成人员，避免任人唯亲；科学、合理地设定理事会的职责，这是建立健全理事会制度的关键；必须遵循民主决策和科学决策原则，尤其是在会议制度上应遵循平等协商、自由发言和程序民主原则，来规范理事会议事规则；建立健全理事会自身的规章制度，使其一切活动体现民主、公开、效能、责任等特点，一般而言，理事会制度的内容，除了前面论述的理事会议事规则以及理事会章程中规定的理事会组成、理事职责等之外，至少还应包括年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度和审计制度。（二）文化馆实施法人治理机构的探索研究1、北京市文化馆现状及存在的问题。我市目前共有市级文化馆1个，区县级文化馆19个，除了朝阳区文化馆是差额拨款外，其余文化

24、馆都是全额拨款事业单位。普遍问题在于：（1）文化经费投入短缺，文化馆硬件建设滞后。在2011年文化部第三次全国文化馆评估工作中，全市有3个馆未参评，2个馆被评为二级馆，其余15个馆被评为一级馆，但就是这15个一级馆中，也存在馆舍老化、配套设施跟不上、面积不足等问题。北京文化艺术活动中心（北京群众艺术馆）作为各区县文化馆的龙头单位，自1997年来无独立馆舍，长期租借办公用房，达不到文化部省级文化馆建设标准，无法实现群众艺术馆的职能，无法实现免费开放。全国范围内已经开展了三次文化馆达标工作，北京文化艺术活动中心因馆舍问题均未参加。（2）体制限制发展，机制创新疲软，内部活力缺乏。现在文化馆的资金来源

25、，完全看地方财政情况而定，没有统一的资金批复的保证体系支撑，尤其是实行免费开放以来，各个地区经济基础差异很大，没有统一标准。现行管理体制束缚文化馆的发展，财政经费拨付使用与现实脱节，缺乏竞争上岗、绩效考核等相关一系列配套奖励激励机制。（3）工资待遇低，人才流失严重，文化馆队伍建设薄弱。就目前情况来看，文化馆员工收入偏低，活动经费不足，不仅影响活动的开展，也难以吸引和留住高水平、高素质的专业人才。各馆近年引进的研究生、大学生，大部分为外地进京户口，由于福利待遇较低，甚至影响到了工作积极性，导致人才流失较严重。2、国内外文化馆推行法人治理结构的经验。文化馆是我国特有的文化事业单位，在国际上并无完全

26、相同的机构可以借鉴，与之类似的有日本的公民馆。公民馆设有专门的管理机构，一般由馆长、主事和必要的馆员组成。馆长负责公民馆各项事业的计划实施，并对所属职员进行监督；主事承担公民馆事业的实施工作；馆员有专职或兼职，兼职人员无工资。为更好的满足居民需要，公民馆内还设有管理审议委员会，协助馆长和馆员进行公民馆的管理。通常，管理审议委员会由该地区内学校校长、各种社会团体代表及富有学识和经验的知名人士组成，他们会随时反映当地居民的要求，以便促进公民馆事业与地区社会团体的密切联系与结合。公民馆的经费来源主要由政府拨款及社会捐助。英国公共服务机构的改革措施和现状对我国香港特区、新加坡、澳大利亚等发达国家和地区

27、的公共服务管理起到了重要影响，具有很强的代表性。其最大特点是，公共服务机构具有较大的独立性，政府与公共服务机构的关系集中于前者对后者的预算和审计的控制，强调绩效管理而非程序管理，公共服务机构不必遵循政府部门的科层制运行方式。在国内经验方面，北京市朝阳区长期以来积极探索管理体制改革，推行法人治理结构，主要做了以下几方面尝试：（1）完善绩效考核机制：探索“新文化馆范式”的跨越：从“项目负责制”向“平台建设”的转型；组建理事会并推行居民议事制度；建立馆员参与社区建设的“关系管理”；探索新媒体传播的“渠道原则”；实施“年终考绩”向更加全面的“过程控制”考核方式，进一步规范人员劳动纪律的管理。（2）探索

28、基层文化服务机构推行理事会制度：“文化居委会”是朝阳馆倡导建立的基层文化自治组织，探索公共文化实现方式的平行关系的理事会制度，成员由地区居民选举产生，旨在尊重公民参与公共文化事务权益，以票决方式决定地区活动形式和内容。“垡头文化居委会”作为首个试点，2013年举办了议事规则培训班。3、在文化馆系统推行法人治理结构的思考和建议。（1）创建法人治理结构，有利于真正实现政事分开。“政事分开”是事业单位改革的关键，也是事业单位体制改革的基本原则，创建法人治理结构，推行理事会制度有利于重新定义政府与事业单位之间的关系，将公共服务举办主体和实施主体之间由传统的隶属关系改换为公共契约关系，促进政事分开、管办

29、分开。一方面把政府部门从“办事业”中解脱出来，使政府行政部门集中精力履行社会管理监督职能；另一方面也解决了政府公共服务资源分割的问题，提高政府对公共服务的统筹能力和管理水平，政府部门不再既当裁判，又当运动员。（2）创建法人治理结构，有利于文化馆去机关化。目前北京市各级文化馆都为事业单位，有行政级别，很多工作具有行政化特点。各级文化馆内部领导人在职称评审、职务晋升、经费分配、人员调配、绩效考评、奖励惩罚等方面具有决定权，不担任领导职务的专业技术人员则在专业技术事务管理中缺乏发言权和影响力。事业单位的现有内部管理体制在一定程度上削弱了事业单位参与社会管理和服务所拥有的专业技术优势和核心能力。构建法

30、人治理结构、推行理事会制度有助于取消事业单位行政级别，逐步实现事业单位职级制，推行职员制，有利于促进文化馆事业的社会化发展。 （3）创建法人治理结构，有利于健全社会支持及监督发展的长效机制构建法人治理结构，建立由社会贤达、行业专家、人大代表、政协委员、文化志愿者、服务对象、企事业单位、群众团体等社会各界代表组成的理事会，有利于扩大社会合作，扩大公众参与程度。在机构设置上，建立由政府文化部门、文化馆决策者和专业人员、专家、文化志愿者、普通居民等组成的文化馆理事会，共同决策文化馆体系的公共文化服务事项，通过公开征求意见、开听证会等形式，大量征求普通群众的意见，有利于文化馆公开透明的社会支持及监督发

31、展的长效机制的建立健全。四、现阶段推行法人治理结构建设的建议（一）在市领导的高度重视和相关部门的大力支持下稳步推进。推进文化事业单位管理体制改革，建立法人治理结构涉及组织人事制度、薪酬分配制度、吸纳社会资源和品牌企业等多方面，涉及职工切身利益，如处理不好将影响我市团结稳定的大局，需在市领导的高度重视下，获得市委宣传部的指导和市财政、市人社局、市编办等多部门的支持，共同推进，分步实施，确保平稳过渡的基础上探索新型文化事业单位管理体制。（二）选择部分有条件的文化事业单位作为试点。按照文化事业改革稳步推进的原则，建议选取我市部分有条件的文化事业单位作为试点，给予相应政策保障及激励措施，调动试点单位积

32、极性，先行推行法人治理结构，在确保稳定的基础上探索完善政事分开、管办分离的有效途径。（三）妥善处理与现有管理体制衔接的关系。建立以理事会制度为核心的法人治理结构，应妥善处理与现有事业单位改革、党委领导、职工代表大会、组织人事等现行体制机制的关系，以及处理好社会捐助资金使用乃至单位资产处置与现行财务制度衔接问题。建议在事业单位章程示范文本及关于深化事业单位收入分配制度改革的实施意见等现有文件的基础上，制定科学有效的考评机制，兼顾效率与公平，实现新老制度的平稳过渡。（四）注重形成“增量”，集小胜为大胜。围绕着增强活力和保持公益性不变的目标，遵循“因地制宜、依法推进、灵活多样、积极稳妥”的原则，在现有管理体制下启动试点以理事会制度为核心的法人治理结构建设。在改革过程中，不局限于在原有资源格局和利益分配格局下的重新组合，而是注重形成资金、智力、人才等方面的“增量”，提升本单位的资源整合能力，提升本单位的服务效能，确保单位职工的整体收入不降低，以增量部分的改革为突破口，稳扎稳打，循序渐进，集小胜为大胜。