第二章 行政组织理论_(可排版).docx

1、第二章行政组织理论重点：韦伯的官僚制；西蒙的有限理性决策理论；布坎南的公共选择理论。随着阶级和国家的出现，对国家和各种社会事务进行管理的组织就产生了， 对组织问题的探索和研究也就从此开始而且从没中断过。在漫长的历史发展过程 中，无论是东方国家还是西方国家，人们对组织问题都进行了大量的、深入的研 究，总结出了许多关于组织建设和发展的经验，当然也有教训。然而，由于时代 的局限性，这些探索只能停留在经验或者想象的层面，表现为一种零散的、不成 系统和体系的思想或观点。而且大多包含在思想家或政治家的治国方略中。使组 织问题的研究真正形成一门科学、系统和完整的理论，现在人们普遍公认为是在 19世纪末、20

2、世纪初的西方国家。因此，本章主要根据西方国家组织理论产生和发展的时间顺序，参考传统 的管理的分段划分方式，在对各学派及其力，理论内容概括的基础上，将公共组 织理论的发展划分为四个阶段，即，传统科学管理时期的公共组织理论、行为科 学时期的公共组织理论、系统权变时期的公共组织理论、公共组织理论的现代发 展。对每一个时期的理论着重选择几种价值较高、影响较大、权威性强、代表性 比较突出的进行讲解。第一节科学管理时期的行政组织理论产生时期：1 9世纪末一2 0世纪3 0年代代表理论：美.泰罗：科学管理理论法.法约尔：组织管理理论德.韦伯：官僚制组织理论泰罗是以新教徒的执着和认真，把企业管理导向科学；法约

3、尔是以高瞻远瞩的睿智，构建了管理学的宏观大厦；韦伯就是哲学家式的冷峻和严密，创立了组织理论。产生背景：经济发展：提出了提高劳动生产率的要求实利主义经济学：经济人新教伦理：自制.勤奋和节约是美德，倡导人们通过个人努力和奋斗实 现理想传统管理：（棍棒.高压）体制缺陷太多“血汗工厂”向开明政策转化一、泰罗的科学管理组织理论（一）泰罗的生平（18561915）出生于美国富有的律师家庭，少年时代过度勤奋的学习使他患上严重的眼 疾，不得不辍学，进工厂当工人。六年时间成为总工程师。1906年，担任声誉 很高的美国机械工程师协会主席。去世后墓碑上刻着：“科学管理之父一F. W.泰罗”。一生成就巨大，仅获得专利

4、就达100多种，并获得多种荣誉、奖励和两所 大学的荣誉博士学位。1911年科学管理原理、计件工资制等。（二）科学管理理论的基本内容1、工作定额原理2、标准化原理3、管理职能专门化原理4、劳资双方密切合作原则5、例外原则（三）评价：过分关注于“车间生厂”一被工厂主利用，提高效率，但不付报酬“人道主义”：挑选工人，培训二、法约尔的组织管理理论（一）法约尔的生平亨利法约尔（1841-1925）,法国杰出的管理学家。他一生丰富而极有成就。 25岁担任经理，负责领导一批矿井。1872年，在公司处于破产边缘时，31岁的 他出任总经理，对公司进行改革，使公司取得骄人业绩，至今仍是法国最著名的 冶金工业公司之

5、一。作品工业管理和一般管理（1916年）、公共精神的觉醒（1927年）、管 理的一般原则（1908年）、国家管理理论（1923年）等。（二）法约尔的组织管理理论的主要内容工业管理与一般管理1、关于组织管理的要素或职能法约尔认为，“管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。”2、关于组织管理的原则序号一般管理原则序号第1原则劳动分工第8原则第2原则职权导职责第9原则第3原则纪律第10原则第4原则统一指挥第11原则第5原则统一领导第12原则第6原则个人利益服从整体利益第13原则第7原则人员的报酬第14原则资料来源：根据法约尔的工业管理与一般管理整理法约尔的管理理论与同时期的泰罗的科学管理理论是相

6、互补充、相得益彰 的。不同的是，泰罗是从最基层的工作实践中归纳、提炼出科学管理的基本原理 而形成为一般结论；法约尔则是从高层管理者的角度总结、概括出他的一般管理 体系，再应用到下级的组织中，法约尔的管理理论适用于大企业、政府、社会团 体、军事组织、宗教组织和其他各种单位。三、韦伯的官僚制组织理论(一)韦伯的生平马克斯韦伯(1864-1920), “组织理论之父”，经济学家、政治学家和 社会学家，一位百科全书式的学者，19世纪末20世纪初西方社会科学界最有影 响的理论大师之一，对社会学、经济学、政治学、历史学和宗教学等许多学科领 域都有深入研究并取得突出成果。韦伯的主要著作有新教伦理与资本主义精

7、神、一般经济史、社会和 经济组织的理论等，其中官僚组织模式（Bureaucratic Model）的理论（即行 政组织理论），对后世产生的影响最为深远。有人甚至将他与杜尔凯姆、马克思 奉为社会学的三位“现世神明”。韦伯在管理思想史上的最大贡献就是提出了 “理想的行政组织体系理论”。（二）对组织基础权威的分析韦伯认为任何一种组织都是以权威为基础。权力与权威的不同：权力在行使 时不顾及人们的意愿，权威则是人们对权力的自愿服从。权威分为三种类型：传统型权威：传统惯例或世袭得来；魅力型权威（超凡权威）：来源于别人的崇拜与追随；合理型权威（法定权威）：理性一法律或制度规定的权力.传统型权威所构成的家长制

8、组织，不是建立在成文规范和法定程序的基础上，而 是建立在人身依附式的个人忠诚基础上，这种组织的内部关系是一种主仆关系。 这种组织的统治者拥有绝对的权力，但这种权力被惯例和习俗所限制。农业社会中的各种组织，基本上都属于这种类型。魅力型权威模式是指以领袖个人的品质和魅力来吸引大众并施加影响的权威形 式。韦伯认为，它表现于社会危机时期，因为社会动荡不安，人们对原有价值产生 怀疑，合法性的信仰丧失，为魅力型领袖人物提供了机会。合法性支持来源于人们对领袖个人魅力的崇拜，这种政治合法性的输入可 以通过领袖人物过渡而被转移到新建立的政治体制上来，成为新的政治体制的合 法性依据。这种政治体制的运行往往依赖于大

9、众情感的输入和领袖人物精神感召 力的输出，具有明显的非理性特征。过渡性的统治模式，政治系统必须借助魅力型权威所获得的合法性支持， 将现有统治方式制度化，使其成为社会成员的合法性信仰。（三）理想的行政组织体制科层（官僚）制官僚制”指一种具有精密性、层级性、集权性和统一性特质结构的组织类 型。理想的科层制的特征:专业化分工；职务等级制；对法理化规则的遵从；非人格化的组织管理；（排除感情，产生人的异化）专业的培训机构。3、理想行政组织的结构与管理制度韦伯认为，理想的行政组织的体系应有三个层级：最高层为高级管理层，也 就是决策层；中间层是中级管理层，也就是管理层；下面是基层管理层，也就是 执行层，这三

10、个层级构成一个完整的组织体系。韦伯认为科层制组织的管理意味着根据知识（包括专业知识和公务知识）来 进行控制，因此，领导者应在能力上胜任其工作，并根据事实而不是随意主观地 进行领导。第二节 行为科学时期的行政组织理论时期：20世纪30年代到60年代20时期30年代，传统的管理理论开始受到一种新的管理理论的批判与挑 战。这种理论认为：传统的管理理论是建立在人是以追求最大的经济利益为一切 活动目的的“经济人”假说之上的，它漠视人的存在和需要，只重视管理体制、 组织机制、规章制度、职能权责等的研究，重物重事不重人，把人作为“机器人” 来看待，既压抑了人的积极性、创造性的发挥，也无法做到劳动生产率的极大

11、提 高。这种新的管理理论强调，必须在对传统的管理理论反思的基础上，重新界定 管理的核心与主体，这就是在管理中必须把人作为有感情、有需要、有追求、有 价值的人，而且与周围环境和社会有着密切联系的“社会人”来看待。以人为中 心，对人的行为产生的动机、支配动机的因素、行为可能产生的后果，人与人、 人与群体、群体与群体行为之间的关系进行研究，找出其中的规律，以开发人的 潜能，激发人的积极性和创造性，协调人与人、人与群体、群体与群体的关系， 最大限度地提高生产效率，从而达到组织的目标。这种新的管理理论就是行为科 学管理理论。这种新的管理理论的产生不是偶然的，而是有其特定的具体的背景。产生背景：具体来讲：

12、首先，劳资关系的恶化，阶级矛盾异常尖锐和突出；这个时期的西方国家，一方面由于生产资料的日益集中，垄断进一步加剧， 人民生活水平急剧下降，而同时工人阶级的觉悟、文化程度却日益提高，从而导 致劳资双方的关系更加严重，阶级矛盾更加尖锐，在生产中如何解决人与人之间 的关系成为社会关注和研究的焦点。其次，传统科学管理理论难以适应新的管理需要。另一方面，传统科学管理理论受到挑战，力不从心，难以有效地控制工人 来达到提高劳动生产率和增加利润的目的。因而，管理学家们开始广泛地采用心 理学、社会学、人类学、生理学等学科的成果，通过系统分析的方法，来研究管 理过程中人的行为和人与人之间的关系。并从中探寻出其中的规

13、律，从而提高对 人的行为的预测、引导和控制的能力，有效地调整管理中人与人之间的关系，推 动生产力和社会的进步。这就是行为科学，它是一门综合性的独立学科，在20世纪3060年代, 在西方管理理论界一直占据着主导地位。它的代表理论有：梅奥：人际关系学说巴纳德：组织协作理论西蒙：有限决策理论马斯洛等人的：需要与激励理论一、梅奥的人际关系组织理论(一)梅奥生平梅奥(1880 1949)，原籍澳大利亚的美国行为科学家，人际关系理论的创 始人，美国艺术与科学院院士，在美国西方电器公司霍桑工厂进行了长达九年的 著名的霍桑实验，主要代表著作有组织中的人和管理和士气。霍桑实验1924年，美国科学院的全国科学研究

14、委员会决定在霍桑工厂进行一项研究, 探讨工作环境、工作条件对工人工作效率的影响。这项研究被称为“霍桑实验”， 领导并完成这项实验的是梅奥教授。其实，霍桑试验本是美国国家科学院的全国科学研究委员会于1924年开始 的。本意是确定照明同工人个人效率的精确关系。由于得不出明确的结论，它们 又依次进行了工资报酬、休息时间、工作日与工作周的长度等对效率的影响的实 验。但进行到1927年，仍然得不出结果。正当他们困惑不解的时候，听了梅奥 的一次报告，极受启发，便请梅奥主持继续进行实验。于是，梅奥和罗特利斯伯 格等人来到了霍桑。他们组织的继续实验进行到1932年，大致分三个阶段。首先，检验和分析前面的实验失

15、败的原因；他们假设了工人效率提高的五种原因，重新实验，逐一研究。结果，其它 原因都被否决了，只有士气、监督方式和人际关系一种原因得到了肯定。第二，在此基础上，他们开始了第二阶段的实验，即在全公司开展对工人 的访谈活动,听取工人对公司规划、政策、工资、工作条件、管理人员态度等各方面的 意见，使工人得到了一个“诉苦”和“发泄”的机会。由于交谈的方式做了改进， 工人能够畅所欲言，取得了较好效果。工人“诉苦”之后，心情改善了，劳动积 极性提高了。第三，进行了非正式组织的研究。从这项研究中，他们发现了非正式组织的活动机制，以及对工人行为的作 用和制约，从而得出正确对待非正式组织，以使工人保持“效率逻辑”

16、和“感情 逻辑”平衡的结论。具体来讲梅奥等人的霍桑实验的研究的主要内容有：1.照明实验。目的：调查和研究工厂的照明度与作业效率的关系。结果： 二者间并没有单纯的直接关系；2.继电器装配室实验。目的：发现休息时间、作业时间、工作形态等作业 条件与作业效率的变化存在何种关系。结果：生产效率的决定因素不是作业条件， 而是员工的情绪。影响员工情绪的重要因素是企业的人文环境即员工之间的人际 关系3.访谈计划。目的：了解如何得到员工真正的内心感受，进而了解倾听他们的诉说对解 决问题的帮助，最终实现生产效率的提高。结果：解决员工的不满情绪对于提高 生产效率具有很大的影响。4.配电器卷线作业实验。这项实验的结

17、果表明，除了正式组织以外，车间中还存在由于某种原因形 成的非正式组织，后者对于生产效率的影响不容忽视。梅奥等人后来写了一系列的著作阐述他们的观点。（二）梅奥人际关系学说的主要观点1、工人是“社会人”而不是“经济人梅奥以霍桑试验的资料为依据，提出组织中的人是“社会人”，是复杂的社 会系统的成员。梅奥认为，人在组织中不仅追求金钱收入，还有社会及心理方面 的需求，即追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊敬等，而后者更重 要，管理当局要考虑人的社会和心理方面的需求。要想调动他们的积极性，就应 充分满足他们社会、心理的需求。2、关于“非正式组织”的观点梅奥认为：一切组织都存在正式组织和非正式组织。

18、梅奥通过霍桑试验发 现，只要人们在一起活动，就会自发形成非正式组织。正式组织以效率和组织为 标准，而非正式组织则以感情为纽带。这种非正式组织的作用在于维护其成员的 共同利益，以感情逻辑为其行为规范。正式组织与非正式组织是相互影响、相互 依存的，它们共同对组织效率发生作用。管理者必须正视非正式组织的存在，并 利用它影响人们的工作态度，为正式组织的活动和目标服务。3、关于“新型领导”的观点梅奥认为，生产效率的升降在很大程度上取决于工人工作的积极性、主动性 和协作精神，而工人的积极性、主动性和协作精神则取决于他们对各种需要的满 足程度。在需要中，金钱和物质方面的需要只占很少部分，更多的是要得到友谊、

19、 尊重、安全与保障等方面的社会需要。因此，新型领导应尽可能满足工人的需要，包括物质生活和社会需要。梅奥认为，是否重视人际关系以及是否具有协调、处理人际关系的能力， 是一个经理人员是否成熟的一个重要标志，也是一个组织是否有效的一个重要标O4、人际关系学说的实践结论霍桑试验对古典管理理论进行了大胆的突破，第一次把管理研究的重点从 工作上和从物的因素上转到人的因素上来，不仅在理论上对古典管理理论作了修 正和补充，开辟了管理研究的新理论，还为现代行为科学的发展奠定了基础，而 且对管理实践产生了深远的影响。人才是企业发展的动力之源有效沟通是管理中的艺术方法企业文化一一寻求效率逻辑与感情逻辑之间的动态平衡

20、的有效途径二、组织协作理论(一)巴纳德生平巴纳德(1886-1961),出生于美国的马塞诸塞州，曾长期担任美国新泽西 州贝尔电话公司的总经理，并担任过许多社会职务，退休后还担任过美国洛克菲 勒基金会主席和国家科学基金主席。在组织管理学界作出了巨大成就，成为这个 领域的权威人物，获得了 7个名誉博士学位。代表作：1938年经理人员的职能，再版过20多次，被誉为“管理学的 经典著作”。（二）巴纳德的组织协作系统理论1、组织本质理论巴纳德把组织看作是一个协作系统，指出组织的本质特征：任何组织都是 由人构成的，都存在着人与人之间的互动关系。任何组织要生存下去，都必须有 两个或两个以上的人愿意为达到一个

21、确定的目标而协作活动。他认为这个定义广 泛适用于各种组织。2、组织三要素理论任何一个正式组织都必须具备三个基本要素：协作意愿、共同目标、信息 沟通。协作意愿：是指个人要为实现组织目标而贡献力量的愿望，组织成员协 作愿望的强弱是同其组织规模呈反比的；共同目标：是组织最基本的要素，是协作意愿的必要前提；信息沟通：是用来沟通前两个因素的。对于组织来讲，即使有了目标， 但如果目标不能为其成员所了解，目标就不能为成员所理解和接受，就不会产生 协作的意愿。因此，必须有信息传递，而且只有及时地传递信息，才能确保组织 成员行为的合理性、合目的性和协作性。3、组织平衡理论组织能否持续存在，关键在于能否维持内外部

22、的平衡。组织的内部平衡是 指组织成员为组织所做的贡献与组织对其成员的满足要达到平衡。组织成员为组 织所做的贡献是指，组织成员为实现组织目标所作的工作；而组织对其成员的满 足是指，组织根据成员的工作所给予的物质待遇和地位、荣誉等。组织的外部平 衡是指组织与外部环境要相适应。当环境发生变化时，组织也要有所变化，组织 要努力去适应各种复杂多变的外部环境。4、非正式组织理论在任何正式组织中都存在非正式组织，两者是相生相伴、相互影响和相互 作用的。霍桑试验只是发现了非正式组织的存在，真正对非正式组织进行研究的 学者是巴纳德。他指出：无论在什么地方都存在着与正式组织有关的非正式组织。 非正式组织中是由个人

23、接触、交互影响，自由结合形成的联合体。这种结合纯属 偶然、意外而不带目的性。非正式组织能对正式组织起到补充、限制的作用。首先，具有信息沟通的功能，能够沟通正式组织所不便沟通的意见和信 息。具有激励和凝聚功能，能够影响和激发成员为正式组织努力工作的愿望, 并维护正式组织的团结，增强组织的凝聚力。具有控制功能，正式组织可以借助非正式组织的互动关系，避免正式组 织控制过多过滥，有利于保持个人的尊严和人格的完整。对于管理者来讲，一方面要正视非正式组织的存在及其本身的习惯和规范， 并正确利用非正式组织来促进组织的和谐发展；另一方面，要避免非正式组织所 带来的消极影响和不良后果，以保证组织的健康发展。5、

24、权威接受理论巴纳德反对权威是自上而下所形成的传统观点，主张管理者的权威自下而 上形成。权威的来源在于组织成员接受了另一个组织成员的命令、指示或建议。 如果接受了，就表明他们之间形成了权威关系，反之，权威就不存在。巴纳德认为，权威需要想得到组织成员的承认，必须具备四个条件：所发出的命令必须让接受者理解，不能被人理解的命令不具有权威性；命令必须与组织目标一致；命令必须照顾组织成员的利益；命令必须具有可行性。三、西蒙的有限理性决策理论(一)生平赫伯特西蒙(Herbert A. Simon, 19162001)西方管理决策学派的创始人 之一，美国管理学家和社会科学家，在管理学、经济学、组织行为学、心理

25、学、 政治学、社会学、计算机科学等方面都有较深厚的造诣，堪称社会学科的通才。 由于“对经济组织内的决策程序所进行的开创性研究”而获得1978年诺贝尔经 济学奖，他是管理方面惟一获得诺贝尔经济学奖的人。主要著作有：管理行为，公共管理，组织，管理决策的新科学。（二）西蒙决策组织理论的思想观点西蒙的以决策为中心的管理理论非常丰富，比如有限理性决策等等，现仅就 有关行政组织的思想归纳如下：1、组织决策论组织首先是个决策过程，组织的基本职能就是决策，“管理就是决策”。而决 策不仅仅是高层管理的事，组织内的各个层级都要做出决策。西蒙对传统组织理 论所推崇的一些组织原则进行了批评，例如，统一指挥和专业分工、

26、管理幅度与 管理层次等等，他认为这些原则是彼此矛盾的，究竟哪一种原则最为有效，传统 组织理论没有回答。西蒙认为，组织是一个决策系统，有效组织应以正确的决策 为基础，传统组织理论一个很大的不足，就在于他们忽视了对组织决策问题的研 究。2、组织目标论组织目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目标而合理选 择的手段。西蒙认为，无论任何组织或个人，在手段和目的的关系上都达不到完 全的整合。这是因为人的理性是有限的，这就是他提出的“有限理性”决策的著 名原理。由于决策者受主观认识能力、知识、价值观等方面的限制，由于客观上 的时间、经费、情报来源等方面的限制，任何组织不可能追求到“最理想”、“

27、最 完美”、“最优化”的决策。只能追求到在当时条件下“令人满意”的决策。而此前，微观经济学认为，个人具有完全的理性，完全按效用最大化的原 则选择。这一命题暗含的前提是：个人已经知道了可供选择的全部方案，并且对 这些方案可进行效用排序，决策者可从中作出最大的选择，这一选择理沦又称之 为完全理性的经济人行为理论。西蒙认为完全理性的经济人模式有两个缺陷，其一，人不可能是完全理性 的；其二，决策过程中不可能将每一个方案都列出来，一是人们的能力有限，二 是决策过程的成本限制，三是信息的不完全性。所以西蒙提出了人有限度理性行为的命题和“令人满意的决策”的准则。 人们所作的决策不是寻找一切方案中最好的，而是

28、寻找已知方案中可满足要求 的。针对“经济人”假设，西蒙提出了 “管理人”假设。“管理人”是在有限 合理性的基础上，不考虑一切可能的复杂情况，只考虑与问题有关的情况，采用 “令人满意”的决策准则，从而可以作出令人满意的决策。3、组织平衡论西蒙发展了巴纳德的组织平衡思想，认为组织是由人组成的集体平衡系统, 组织为组织成员个人提供诱因和组织成员个人对组织的贡献之间存在着互依互 动的关系：一方面，组织要根据个人的贡献提供诱因，即物质的精神的报酬；另 一方面，组织之所以能提供诱因，又来自组织成员个人对组织的贡献。4、组织影响论即研究组织如何影响个人的决策行为。西蒙认为组织影响个人决策行为的 因素有：权威

29、权威赋予了某人有指导他人行为的决策权。组织认同即成员对组织的忠诚。一个行政人员在进行决策时，只有在对组织的目标 认同的情况下，才可能做出合理的、有效率的决策。信息沟通没有信息的沟通就没有决策，没有信息沟通就没有组织。组织的信息沟通 是双向程序。一方面将信息传达到决策中心，另一方面是决策中心将信息传达到 各个方面。培训组织对成员进行培训，以影响成员，使其能靠自己的能力做出满意的决策。效率组织要求成员在做出决策的时候，用最短的路径、最省钱的方法，去达到 预期目的。5、组织设计论组织设计是组织理论中的一个老问题了。西蒙对组织设计理论的新贡献， 在于他的组织设计理论是建立在他的决策理论基础上的。组织设

30、计要有利于组织 决策，以及要有利于为决策所必须的信息传递、信息处理工作。因此，西蒙的组 织设计理论主要体现在以下几个方面：组织结构的设计首先要从建立组织目标体系入手。这既是规定组织结构的重要依据，又是影响组织决策环境的重要因素。组织的专业分工应尽量减少决策子系统之间的依赖性。西蒙所强调的专业分工不是专业内容的分工，而是将整个决策系统的组织 分解为彼此相对独立的子系统，以尽量减少各个子系统之间的依赖性，使其有充 分的决策权，以便最大限度地分散决策。组织必须把有限的精力花在重要决策即工作重心上来。西蒙认为，现代组织所处的环境是“信息丰富”的环境，然而由于组织成 员的精力有限，能力有限，因此组织必须

31、把有限的精力花在重要决策即工作重心 任务上来。组织在权利配置上集权和分权要适度。西蒙认为，从组织决策的角度看，集权和分权各有利弊，因此，他强调要 有适当的分权和集权而不应绝对的分权或集权，因为组织活动是集体活动，要顺 利实现组织目标，必须有一定的集中协调机制。但若过分集权，又会导致决策者 负担过重，无法集中精力考虑重大决策问题，还会造成下级人员无所作为和决策 脱离实际等问题。因此，在决策时要有适当的分权，要让成员参与进来。总之，西蒙的以决策为核心的公共组织研究方法，使对行政组织的研究焦 点由对制度、法制、结构等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究。目前， 这种以决策一一政策为主导的公共行政学研究潮流已经成为西方行政学的流派 之一。四、需要与激励理论在组织活动中，影响人的工作行为的因素是很多的，从行为发生的过程来 看，人的行为都是在一定的动机的支配下产生的，而动机又是在人的需要的影响 下产生的。因此，管理者要想使其成员朝着组织的共同目标努力，就必须设法满 足其成员的需要，这就是激励。关于组织的激励理论也是比较多的，这里只简单 介绍几种比较有代表性的。（一）马斯洛的需要层次