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1、规划编制方法培训班讲课资料5我国能源规划编制基本情况介绍徐锭明国家发展改革委能源局2005年10月21日 同志们，早上好!今天我想从四个方面，谈谈规划的概念、能源规划编制方法、能源规划编制有关情况，然后介绍一下我国可再生能源规划有关情况。第一部分 规划的概念一、规划的定义规划是对未来的一种展望、谋划、安排、部署，概念比较宽泛，范围覆盖面较宽。广义上说，包括：宏观层面的国家经济社会发展规划和微观层面的企业发展变化战略规划，以及35年的中期规划和5年以上的中长期发展规划。一般所谈的规划指的是中长期规划。美国经济学家诺贝尔奖金获得者刘易斯在经济计划中提出：中长期规划就是一个国家(地区)政府部门、单位

2、对未来中长期发展制定的某种有目的方案。我国学者将中长期规划定义为是对一个地区未来中长期发展和资源配置制定的某种有目的方案。规划的作用主要有三层含义：一是描绘未来，就是根据现在的认识，在科学分析的基础上对未来目标和发展状态进行构想；二是规范行为，即明确实现未来目标或达到发展状态的行为顺序和步骤；三是科学决策，运用科学方法，采取民主和规范程序，对未来重大建设布局进行集体决策。规划有5个基本要素： 目标一一要实现的土要任务是什么；对象一一规划的实施的领域是什么；时限一一在多长的时间内实现；手段一一怎样实现目标；主体一一谁是制订和实施该项规划的责任主体。一般说来规划都有一个一般性的内容框架，主要有以下

3、几方面：背景及发展环境和可供资源分析；前景预测和目标设计；主要任务安排；实现目标和任务的路径选择；行动步骤和可行的措施；组织和实施机构与机制；不确定性警示、风险防范安排及其它。二、市场经济体制下的规划编制工作加强中长期发展规划的研究和制定，是转变政府经济管理职能的重要任务和途径。党的十六届三中全会关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定中指出：“加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口资源环境相协调”。党的十六届四中全会关于加强党的执政能力建设的决定中又指出：“科学确定到二O二O年发展的总体思路和重大

4、战略，抓紧研究制定国民经济和社会发展中长期规划。这是第一次将“国民经济和社会发展计划”改为“规划”，不只是称谓的变化，更重要的是，由于社会主义市场经济体制已初步建立，国家制定规划的原则、方法、内容、和要求都会相应发生变化，比如更具宏观性、战略性、政策性、前瞻性、指导性。在市场经济条件下，规划是政府履行宏观调控、经济调节、社会管理和公共服务职责的重要依据。在一定范围和领域内，规划还具有约束社会公众行为的功能。在一定意义上，规划具有仅次于法律的、规范社会行为“第二准则”的功能。编制和实施规划对实现国家战略目标，弥补市场失灵，有效配置公共资源，促进共同富裕等具有十分重要的意义和作用。规划体系，按行政

5、层次划分可分为国家规划、省级规划和市县级规划；按功能划分可分为总体规划、专项规划和区域规划。各规划之间又存在相互衔接、相互配套的有机联系，应树立“全国一盘棋”思想。下级政府总体规划服从上级政府总体规划，地方政府总体规划既要贯彻国家战略意图，也要突出地方特色。总体规划指导专项规划编制，专项规划服务于总体规划。区域规划服从总体规划。区域规划不但要与本级总体规划、专项规划相衔接，还要与规划所涉及的下一级各行政区政府编制的总体规划、专项规划相衔接。国家总体规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要。它是根据中共中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，以全国国民经济和社会发展为对象编制的

6、规划，是总体性、纲领性的规划，在各类规划中处于“龙头”地位，是编制国家专项规划、国家区域规划和省级总体规划的依据。国家专项规划，即现行中央政府各部门编制的各种行业规划、专项规划、总体规划、项目规划等归并统称为国家专项规划，是中央政府以全国国民经济计划和社会发展的某一特定领域为对象编制的规划，是国家总体规划在特定领域的延伸、细化和具体体现，是指导该领域发展，并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据，是实施性规划。能源规划就属于专项规划范畴。国家区域规划，即中央政府以跨省(自治区、直辖市)的特定经济区域为对象编制的规划。它是国家总体规划和相关专项规划在特定空间的细化和落实。区域规划是战略性、空间性

7、和有约束力的规划，不是纯粹的指导性和预测性规划。区域规划的作用是划定主要功能区的“红线”。目前我国启动了“京津冀”和“长三角”两个都市圈区域规划的编制工作。省级总体规划在三级规划体系中，具有承上启下的功能，既要贯彻好国家的战略意图，也要突出地方特色，增强对所属市县规划的指导，并与相邻地区的规划搞好协调。随着我国经济体制改革的不断深入，规划编制工作也应与时俱进，推进规划工作法制化、民主化、科学化，发挥规划应有的作用。在规划理念上，要以人为本，促进全面、协调、可持续发展。在规划体系上，要探索形成功能清晰、衔接协调的规划体系，在继续搞好重要领域专项规划的同时，把编制和实施区域规划放到重要位置。在规划

8、内容上，要增强规划的针对性，突出有限目标和重点任务；要从实际出发，科学务实地编制规划，力戒空话、套话。在编制程序上，要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度以及备案和评估制度。要花大力气做好规划编制的基础调查、信息搜集、课题研究、项目论证等前期工作，不要把精力放在找响亮口号、提过高目标上。要坚决纠正规划工作上作表面文章、搞形式主义的错误做法。三、“十一五”规划编制总体要求从1953年编制第一个五年计划开始，我国已经编制和实施了10个五年计划。从“十一五”开始，国务院批准将“五年计划”改为“五年规划”，各地区、各部门编制的“五年计划”也要改为所属地区或领域的规划。(一) 用科学发展观指导“十一

9、五”规划的编制 “十一五”规划，是全面建设小康社会目标提出后的第一个五年规划，要用科学发展观指导“十一五”规划的编制。一、以人为本，全面发展；二、统筹协调经济与社会的发展；三、统筹协调城市与农村的发展；四、统筹协调地区间的发展；五、统筹协调人与自然的发展；六、统筹国内发展和对外开放。 (二)“十一五”规划编制工作的主要任务1、强化总体规划的功能。“十一五”总体规划的规划期，以五年为主，为与全面建设小康社会的奋斗目标相衔接，应该展望到2020年。编制好总体规划，一是要加强战略性、宏观性和政策性。二是要改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况。三是要强化空间指导与约束功能。四是要增加制度创新的内容

10、。2、做实做深专项规划。编制好专项规划，要改进以下三方面的工作。一是要界定规划领域。二是要增强针对性和操作性。三是要合理确定规划期。3、把区域规划放在突出重要的位置。“十一五”期间，要着重对一些经济联系紧密的城镇密集地区、以中心城市为依托的都市经济圈地区、重点开发地区等进行规划，如编制长江三角洲、京津冀、东北老工业基地、成渝地区等的区域规划。编制区域规划，要着眼于打破地区行政分割，发挥各自优势，统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设，提高区域的整体竞争能力。 (三)做好“十一五”规划编制工作的几点要求1、加强研究，理清发展思路；2、发扬民主，提高社会参与度；3、规范程序，依法编制规划；4、

11、衔接协调，形成合力；5、突出重点，提高针对性；6、强化深度，增强可操作性。第二部分 能源规划编制方法正如大家所想到的，能源规划遵循规划的一般作用、方法、理论、目标、任务及内容等等，但能源规划也具有自身的属性和专业性特点。下面我想谈谈能源规划的意义、作用、方法、步骤及内容等。一、能源规划制订的必要性国务院领导曾讲过能源规划是国民经济规划的龙头，是基础。进入21世纪，我国所面临的能源形势是以国内自我平衡，变为“利用两个市场、开发两种资源”，依靠国内外资源来平衡国内需求。中央领导提出当前中国面临着如何确保国防安全、经济安全、金融安全和能源安全问题，其中能源安全是首要问题。因此，面对新形势下挑战，积极

12、开展能源战略研究，制订各层面能源发展规划，无疑将对我国能源可持续发展起到积极的推动作用，并产生深远的影响。(一) 能源的重要地位要求制订规划。能源是经济社会正常运转和健康发展的重要物质基础。在世界大多数国家，能源工业成为其产业体系中的主要组成部分。工业革命以来，世界能源资源、生产和贸易就与国际政治、外交乃至于军事格局紧密联系在一起，能源问题成为事关经济发展、社会稳定和国家安全的重大问题。因此各国为保证本国能源供给和促进均衡发展，都在积极制订规划，如2000年俄罗斯制定了2020年俄罗斯能源发展战略规划纲要、欧盟制订了风电12等等，一些国家在某一阶段为解决本国能源问题制定也曾制订过能源规划，像印

13、度、日本、巴西等国家。(二) 能源规划是有效开发利用能源的重要手段。随着能源需求的日益增加，而可供消费的能源资源的不断减少，能源资源对需求的保障程度降低，人类对于能源资源的依存度提高，对于经济尚不发达的国家来说，由于能源需求增长幅度较大，其重要性显得更为突出。因此分析能源形势，研究能源问题，谋划能源战略，特别是制订能源规划，是有效开发利用能源所能采取的行之有效的手段，而且是切实可行的措施。 (三)充分发挥专项规划配置资源及具有的功能作用。在市场经济条件下，对于带有公用事业性质的市场定价产品和竞争性行业，管理者为弥补市场失效和市场缺陷，需要通过专项规划进行资源的有效配置。也就说，通过规划来创造适

14、当的环境，引导市场配置资源；其次，用规划来组织动员社会资源，集中力量办大事，提高资源的配置效率；再次，以规划形式对重大问题和项目布局实施政府干预与安排。此外通过制订专项规划，发挥规划的导向、协调和服务功能，用规划来体现制订者的战略意图，协调各方利益关系，并提供系统的全面服务。 (三) 能源规划对于我国能源发展有着深远意义。能源行业具有基础性、公益性和竞争性等多重特征，不言而能源规划所研究的对象就是能源，尤其像中国这样面临人口众多、资源不足、基础欠强、环境脆弱、城市化加速和适应全球化与后工业化等多重压力的发展中大国，能源规划更显得迫切和重要，制订科学合理和符合实际的能源规划将对我国及本地区、行业

15、和单位实现能源可持续发展和有效利用发挥积极的促进作用。二、能源规划的意义(一)有助于摸清家底并做到未雨绸缪。规划编制最基本要求就是要对资源状况、发展条件等基本情况做到心中有数，对未来发展形势有基本判断。为此，能源规划工作的开展，首先是从资源状况的调查如手，接着就是预测未来能源需求量，以此为基础分析能源供需平衡和资源的保障能力。所以，编制能源规划能帮助有关部门及决策者摸清家底，并掌握未来发展态势。(二) 系统勾画了未来能源发展蓝图。规划工作是由现在对未来发展的一种设计，现代能源规划编制基于长远发展和系统统筹的观点，所编制的规划总的要求是内容完整、重点突出、目标明确、措施有效，而且规划编制中由各方

16、面专业人士的参与，编制草案要广泛征求各方面意见，因此可以说，如此制订的能源规划应该是一个比较长远而全面的发展构想，是集体智慧的结晶，是描绘未来能源发展的蓝图。（三)规范了产业之间的协调发展。市场经济环境下，市场参与主体通常都以眼前利益最大化为目标，煤电油气不同经营范围的企业也都是在自己的领域内看待能源发展，所以未来能源结构调整、能源产业之间协调发展、能源与环境保护关系甚至于能源节约的实施等均需要采取某一手段来推进，并进行整体协调和规范发展，而能源规划可以说是最好的一种手段。(三) 促进了科学发展观的贯彻落实。现代规划制订均是在科学发展观指导下进行的，我国规划制订要贯彻中央提出的五个统筹要求，贯

17、彻落实全面、协调、可持续发展的科学发展观等等，这些都是规划制订中必须贯彻的战略思想和执行的指导方针。另外比如规划编制强化速度、效益、环境相统一的理念，构建低投入、高产出、低消耗、少排放、能循环的节约性社会奋斗目标，等等，这些均是在规划制订工作中需要贯彻的科学发展观要求。三、能源规划内涵、性质和特点结合我国能源规划编制实践，借鉴建国以来国内各级部门在能源规划方面积累的有益工作经验，总括起来，能源规划的定义或者内涵是在分析能源形势和存在问题的基础上，为满足国民经济和社会发展的需要而对能源的未来发展与活动明确工作战略和方向，并做出有针对性的部署和安排。能源规划因范围、内容、时间、目的、任务等不同可分

18、为不同的规划种类，如国家规划、地方规划，电力规划、煤炭规划， “十五”发展规划、中长期发展规划，水电流域规划、煤电基地规划等等；随编制主体和审批主体的不同，能源规划的权威性和约束力也不一样，大致可分为法律政策、规范指引、战略计划等不同性质的文件，如美国最新颁布的国家能源政策法2005年(共18章、420多条、1720多页)、我国国务院批准的能源中长期发展规划纲要(20042020年)就属于法律政策范畴，目前正在编制中的长三角(京津冀)区域“十一五”能源发展专题规划则是规范指引性质的规划，而中石油、神华集团及五大发电公司等大型能源公司自行制订的公司“十一五”经营战略、公司中长期发展战略规划等则可

19、归到战略计划规划中。能源包含一次能源及其转换的二次能源，能源资源和产品品种较多，之间有替代性，因此能源规划的制订要把能源系统作为一个整体来考虑，应重视和强调它的综合性，以便于各部分及相关产业等共同协调发展，在服从整个能源系统和实现供需平衡条件下，达到结构尽可能优化，设施尽可能完善，社会效益最大化的能源发展目标。能源规划的最后决策方案应在选择比较多个备选方案的基础上做出，是多方满意和经济上合理的，并具有可操作性，能为执行者所接收的方案。从能源基础特点出发，国家、地区、部门、农村等能源规划之间互相联系，主要方法类似，但也都有各自独立的内容。国家能源规划是从全国角度进行的，它对其它各类能源规划具有指

20、导意义。地区能源规划是指省、市、地区直至县级的地方性能源规划。部门能源规划指各物质生产部门、服务部门及居民生活内的能源供求平衡分析。农村能源规划是研究农村地区用能问题，特别是考虑到非商品能源，如生物质能和当地可开发的各种能源在地区供求平衡中的作用。四、能源规划编制原则 (一)研究重大问题，事关发展大局。规划很重要的一个特点就是战略性，涉及战略研究领域，属于决策层面，尤其国家、行业、区域和省级地区规划关注的问题多是宏观性、全局性、关键性的重大问题，规划研究重点属于辖区重大布局建设和战略部署。规划的项目也是一些重大建设工程项目，此类项目一旦实施，便难以改变，并且将产生长久的影响。能源规划的重要性主

21、要体现在这一方面。 (二)贯彻中央精神，体现政府主导。党的“十六”大提出，到2020年实现经济翻两番的宏伟发展目标。十三届三中全会以来，党中央就国家经济社会发展提出了的总体发展要求，即要全面落实科学发展观，坚持发展党执政兴国的第一要务，坚持改革，调整结构，转变经济增长方式，实现经济社会全面协调可持续发展。2005年9月21日，温家宝总理在国务院第106次常务会上指示：“解决我国石油问题，必须从整个能源供求的大格局考虑，与煤炭、电力、核能的发展统筹协调，坚持正确的指导方针。一是立足国内，加快能源资源勘探开发，切实提高自我保障能力。二是节约优先，坚持开发与节约并重，把节约能源放在首位。三是多元发展

22、，继续坚持以煤炭为基础、电力为中心、油气和新能源全面发展的战略。四是互利合作，充分利用国际国内两个市场、两种资源，积极发展多种形式的国际能源合作”。这些都是我们能源规划工作必须要贯彻的总的方面。此外，前面提到规划具有的导向、协调和服务3大功能，要求政府在规划中起主导作用。 (三)满足市场要求，纠正市场偏差。能源规划一般都是中长期规划，具有指导性、调控性和实施性效能。对于市场可以发挥有效作用、无需政府过多干预的竞争领域，通过规划对发展环境、市场需求、发展态势的分析预测和展望，阐明政府意图，引导资源配置方向，起间接影响企业作用。对于市场机制难以做好，易造成盲目重复建设的领域，通过规划明确政府和市场

23、的职责，规范和约束市场主体行为，谋求整体利益的最大化。对于在市场经济条件下属于政府职责范围内的领域，如生态保护、环境治理等，那么必须通过规划对资源进行直接配置和对经济主体进行直接规范。（四)尊重发展过程，反映独特规律。事物发展都是基于一定环境和条件基础上不断创造的过程，像产业结构的调整、能源资源地质勘探、重大能源项目建设等都需要一个周期。很多问题也都是在经过了长时间量的积累后才会上升到一个质的层次，引起社会关注，问题的解决同样也需要一个过程。对于实现经济、资源、环境可持续发展这一最高目标，更不可能一蹴而就，需要长期努力。此外，规划任何一种事物应该既有共性，又有个性。因而在进行规划时，在描述和遵

24、照共性的原则基础上，应该尽力揭示其发展的独特规律。 (四) 规范编制程序，综合各方意见。规范的编制程序、广泛的民主参与是提高规划科学性和可操作性的根本保证。尤其国家和地区编制的规划涉及面广、行政约束力强，实施后所带来影响巨大。我国作为一个处在体制转轨的发展中大国，利益格局面临着深刻的调整，协调利益、达成共识的任务尤其繁重，因此规划编制必需注重程序规范和发挥民主集中制作用。使规划过程成为集思广益、统一思想和认识的过程，确保规划实施后政府的战略意图通过市场主体得以实现。(五) 制定配套政策，合理设计措施。规范从经济意义上看，是政府实施的重要宏观政策工具，具有导向、协调、调控作用；从政治上看，具有鼓

25、舞民心、凝聚全社会力量和共识的重要作用。规划目的、目标和方案确定后，最后的落脚点就落在具体政策和操作措施上了。任何一个规划，制定出具有针对性很强和配套有效的政策措施，实施后收到的效果也更加显著。五、能源规划编制中运用的基本方法 规划能否取得满意的效果，首先在于制订规划的思维方式、指导理论和分析方法是否科学，是否与规划对象的发展规律相适应。能源规划制订理论与方法遵循一般规划所应遵循的理论和方法，但也有着自己独有的方法。思维方法有系统分析方法、传统综合法、比较对照法等；指导理论有经济分析理论、评估决策理论、数学模拟理论等；分析方法有综合平衡分析法也称为投入产出关联分析方法，计量经济学和数学模型方法

26、、模拟仿真方法等。能源规划在做需求预测时，常用的有投入产出方法、时间序列分析方法、计量经济学方法、比较分析方法等。上述理论与方法在具体应用中还派生出大量的具体分析方法，在此就不一一介绍六、能源规划编制内容具体到某个能源规划内容，也是因事而异，主要与规划的范围、时限、目的、任务等有关，但概况起来主要内容应包括并不限于以下五方面内容：（一）能源资源与现状。（二）能源发展方针与目标。（三）能源布局与建设规划。（四）能源节约与环境保护。（五）能源保障政策与措施。七、能源规划编制步骤规划制订工作是一个多步骤且需要多次反复的过程，编制能源规划也是如此。在此要强调的是要高度重视规划编制的过程。规划编制过程是

27、深化认识、统一思想、凝聚力量的过程，在一定意义上，规划编制的过程比规划的结果更重要。归纳起来能源规划编制具体步骤主要有：第一、确定规划主目标及主要政策纲领，以限定规划的总任务及各种制约条件，如资源可利用程度、市场供给能力、能源效率、环境限制等。第二，收集相关背景资料和数据信息，分析能源系统和各分系统现状，以及对未来发展的支撑能力。第三，编制经济、产业和社会发展的拟定方案，分析经济、产业、社会发展目标的可行性和合理性。第四，能源与能源品种需求预测和分析，并运用多种方法进行比较论证。第五，能源供应能力与发展潜力分析，包括能源资源评价和能源供应的工艺技术评价。第六，能源供应及需求平衡分析，以及各种影

28、响因素分析和能源替代潜力分析。第七，编制能源节约与环境保护规划。第八，规划方案的确定及能源供应体系结构选定；编制能源投资及其财务预算规划。第九，制订能源供应和需求管理战略。第十，制订拟采取的能源发展措施及提出由上一级部门和行业主管部门给予支持的相关建议。八、能源规划需把握的几个重大问题 (一)把握规划背景。遵循和反映时代背景是做好规划的基础，当前我们所处的时代是向党的十六大提出的全面建设小康社会宏伟目标奋斗的时代，是社会主义市场经济体制初步建立的时期，正处在加入WT0后过渡期的末期，也是恰逢我国进入新一轮经济增长的上升阶段的重要战略机遇期。在此大背景下，规划制订要面向建设小康社会的、贯穿科学发

29、展观的、体现市场经济体制要求的、有着全球视野的、切实把握并充分利用好战略机遇期的发展规划。 (二)确立基本方针。一个好的规划，必需能够提炼出科学、鲜明的指导方针是规划工作的重要内容。指导方针是规划的“红线”，或者说是规划的“灵魂”。我国制订的们皂源中长期发展规划纲要(20042020年勘提出的“节能优先、效率为本，煤为基础、多元发展，立足国内、开拓国外，统筹城乡、合理布局，依靠科技、创新体制，保护环境、保障安全，为全面建设小康社会提供稳定、经济和清洁的能源保障，以能源的可持续发展和有效利用支持我国经济社会的可持续发展。”的未来能源方针，共48个字，语言精炼，内涵丰富，是我国未来能源发展必须贯彻

30、的总方针。（三）明确战略目标。规划目标既是奋斗任务也是努力方向，目标是由定性要求和定量指标构成的“蛋糕”，规划就是要把这一“蛋糕”做实、做优、切好。对于能源规划，最高目标是为全面建设小康社会提供稳定、经济和清洁的能源保障，以能源的可持续发展和有效利用支持我国经济社会的可持续发展。实现这一目标，就是要统筹考虑、周密思考，用科学发展观把“蛋糕”做实、做优、切好，并据此提出相应的定性要求和定量指标。（四）认清发展瓶颈。目前我国经济社会发展有四方面瓶颈制约，一是资源瓶颈主要表现为水资源、土地资源、能源和重要矿产资源，也包括交通运输。二是科技瓶颈，与发达国家相比，我国科技水平还有很大差距，竞争力不强，科

31、技创新能力低。三是人才瓶颈。当前面临的是国民素质普遍不高，基础教育薄弱，各层次人才，特别是高层次人才和技术工人都很短缺。四是体制瓶颈，我国的体制和机制现存在许多问题，体制改革滞后依然较为严重制约我国经济社会发展。以上经济社会发展中存在的四大瓶颈制约是就全国而言的，各地区、行业情况不同，规划中应在分析共性问题的基础上，进一步深入分析，找出本地区和行业瓶颈制约，并提出解决和缓解瓶颈制约的措施。(六) 选准战略重点。一个规划有许多奋斗目标和努力方向，但要实现整体目标，关键要选准战略目标，必须抓好全局的关键领域和薄弱环节。能源规划战略重点各地区和行业均有差别，比如促进煤炭工业健康发展是我国能源发展重点

32、，但此政策有适用的范围，也就是说对非产煤地区不适用，也就不能将其作为非产煤地区的能源发展重点。此外，规划中要重视应用最新的先进理论，要关注当前社会的热点。最后规划还需要研究提出有针对性的战略措施，包括政策的措施、投入的措施、法制保障的措施等等。第三部分 国家能源规划编制情况下面我利用此次机会来向同志们通报一下我国能源规划编制方面的情况。我国能源规划编制的依据是中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议和全国人大批准的国民经济和社会发展规划纲要入国家能源规划体系由3级构成，总规划为国家能源中长期发展规划纲要(20042020年)，下有煤炭、电力、石油天然气、新能源和可再生能源、节能等5个子规划，5个子规划下面还有核电、电网、石油储备、炼油、风电等10多个专题规划。温家宝总理2003年5月份指出要做能源规划，并分别听取了各有关部门和单位的汇报，从03年5月份SARS很盛行时我们开始编制规划，到去年年底，能源局完成了10多个规划，其中6个已分别经国务院常务会议审议通过或国务院领导传阅批准。具体情况如下：