棚户区改造存在问题与政策建议三篇.docx

1、棚户区改造存在问题与政策建议三篇棚户区改造存在问题与政策建议三篇篇一：棚户区改造存在问题与政策建议近十年老工业基地城市产业的相对衰退和体制转型的负面效应使棚户区的社会问题更加突出。棚户区社会问题的关键是就业不足，就业不足的基本原因：一是城市衰退产业退出或效益降低，形成就业岗位供给总量的绝对减少或相对减少；二是城市国企改革打破了低水平的社会均衡，建立现代企业制度，提高管理效率和企业产权置换都将“减员增效”作为一个主要的改革路径，形成的冲击型失业是棚户区社会问题恶化的“催化剂”；三是由于产业结构“升级”、鼓励资本密集产业与高新技术产业的发展，加剧了失业下岗职工再就业的困难，使结构性失业问题更趋突出

2、；四是煤矿城市长期存在城矿平行并存的两套公共服务和管理体系，企业办社会、政企不分使这些城市解决棚户区问题遭遇管理体制上的困难。煤矿棚户区改造工程是国家批复的重点建设项目，该工程实施不仅能很好的解决当地民生问题，对加快城市建设也将起到积极的促进作用。按照省政府出台的黑龙江省中央下放地方煤矿棚户区改造工程项目暂行管理办法，煤矿棚户区改造以政府为主导，由于煤矿棚户区市场化运作程度低，工程改造资金主要从国家、省、市、企业、个人、金融机构贷款筹集解决。同时，针对项目涉及面广、环节多、任务重、难度大的特点，在发挥政府主导作用的同时，对具有商业开发价值的地块，通过腾空土地广泛吸纳社会资本、金融资本进入棚户区

3、改造建设。从20XX年开始，在国家的支持下，煤炭城市开始采煤沉陷区治理，使居民居住条件得到显著的改善，但是改造、搬迁并没有解决普遍的失业与贫困，在采煤沉陷区外的棚户区贫困现象仍大面积存在，家庭退休人员养老金、有限的最低生活保障仍然是居民基本的生活来源，巩固采煤沉陷区治理成果以及改造棚户区改善特困群体居住条件的前景不容乐观。（一）棚户区改造提高了对居民收入的要求煤矿棚户区周围区域提供的余矿和零散资源、企业的沉淀资本、平房住宅以及少量荒芜土地是棚户区居民获取收入的重要途径。但是，从平房搬到楼房就意味着需要燃气、冬季采暖、物业以及蔬菜等日常生活成本，而这些支出项目在搬迁之前，可通过拾(偷)煤、经营小

4、片园地解决，这些隐形收入、替代收入对于棚户区困难居民来说十分重要。由于生活成本上升，安置小区可能会面临如下前景，一是部分居民拒绝搬迁；二是居民拖欠各种费用并造成楼房破损，如停用暖气而重新使用火炕，从而形成楼房棚户区；三是居民出卖楼房修建平房并形成大面积新的棚户区。（二）改造安置区的位置显著影响居民收入，建设资金短缺难于解决安置小区区位是困难居民增加收入的重要影响因素。规模过大、位置偏僻都会降低小区的区位价值，不利于居民就业、获取信息、对外交流以及通过经营住房、电器等家庭生活资料获取收入。出于建设成本的考虑，安置小区普遍采用就近选址、集中布局原则。根据居民经济承受能力安排相应地价水平的搬迁位置，

5、无能力承担动迁费用以及享受政府低保待遇居民则安置到廉租房。这种办法有利于节约资金以及实现更多居民搬迁，但是相对于就业稳定、收入较高的居民，困难居民更需要迁往商贸中心区域，通过出租或转卖住房、经营小型店铺、灵活就业等活动获取收入。（三）政府的扶贫救助能力薄弱煤矿城市的社会保障体系目前面临着两个问题，一是“集体企业”下岗人员的保障；二是“40、50人员”由于收入低微，无力缴纳养老保险。在这两项保障支出压力下，煤矿城市的社会保障体系压力非常大。在政府实施的促进再就业政策中，公益性岗位供给普遍不足，只有部分下岗职工能够领取到再就业优惠证。由于下岗失业职工技能培训期间无法负担家庭生活，并且培训后再就业形

6、势严峻，因此实际参加的人数比例很低。开展扶贫小额贷款是国际上非常通行的反贫困办法，但是，资源型城市由于小额贷款交易成本较高，国有商业银行对开展小额贷款并不积极，能够提供的贷款规模和数量有限，贷款条件比较苛刻，而且还需要拥有稳定收入的居民提供担保，因此小额贷款扶贫救助乏力。（四）对煤矿棚户区改造思想认识不足，存在误区一是重视程度不够。存在煤矿棚户区改造给地市财政造成压力，有的地方“资金不到位，不敢干”，在人财物投入上“等、靠、要”思想还十分严重，缺少主观能动性。二是思想上有误区。认为棚户区改造只能带来社会效益，不能带来直接经济效益，缺少全局意识，缺乏积极性，只是在小范围市场运作上做文章，政府直接

7、投入动作不大，煤矿城市棚户区本身商业开发价值就不大，单纯的靠市场运作是不能从根本上解决问题的，这将阻碍棚户区改造的进程。三是缺乏对棚户区改造所产生深远影响和重大意义的认识。没有认识到棚户区改造是增强党的执政能力，加快和谐社会建设，切实把改革发展的成果惠及到广大人民群众的重大意义，没有认识到棚户区改造是拉动社会经济增长，促进居民消费，带动运输、金融、服务等多个行业发展的重要因素。（五）煤矿棚户区拆迁改造难度大四地市棚户区居民的经济承受能力差异较大，利益诉求多元化，对棚户区改造的态度不统一。部分人存在不想动，动不起的情况，特别是弱势群体住房改造难度大，受经济收入、居住成本等因素的影响，没有确切的优

8、惠政策和有效措施，这部分住房拆迁工作受到了一定的阻碍。综上所述，棚户区改造不能单纯强调房屋建设和公共设施的完善，棚户区改造成果能否巩固、能否真正实现消除棚户区，取决于脱贫条件与环境的塑造。解决问题的对策和建议实现资源配置与收益分配过程中棚户区居民能够分享发展的机遇和成果的目标。必须做到，一是棚户区居民能够承担高于棚户区的楼房社区生活成本；二是增加棚户改造区的就业机会；三是贫困居民要具备人力或资本投资能力，以及健全的基本生活保障体系；四是要形成良好收益预期的地方环境，包括城市经济活力、就业需求能力等，要实现城市的经济总量增加与结构调整；五是要加大多渠道筹集资金力度，充分发挥政府组织领导作用，抓好

9、政策落实工作，科学谋划，确保煤矿棚户区改造有序推进。煤矿城市棚户区改造，政府必须给予政策和资金上的支持，困难职工对国家建设的贡献，更要求政府发挥克服贫困的主导作用。“以人为本”的科学发展观带动了我国各个城市对棚户区的大规模改造，老工业基地城市棚户区改造特别是中央下放地方煤矿棚户区改造是当前国家支持的重点。棚户区改造后，如何引导特困群体摆脱贫困致富奔小康更是我们需要研究的问题。(一)提供多样化、低成本的棚户区改造的途径棚户区的改造，必须满足居民对廉价住房的需求，建设便利的、生机勃勃的、低成本的社区是改造成功的基本保证，低密度的“花园社区”模式只能在人口密度较小的区域采用。城市改造要适当降低新开发

10、小区的建设标准，提高容积率和建筑密度，缩小公共绿地，增加小区内的附属商用房面积，提供优惠的营商政策，健全小区生活服务业，创造廉价但基本健全的生活环境。棚户区的改造要根据不同的位置采取适宜的改造办法，在城市中心城区，可以采取完全的重建-回迁或迁移模式，实现中心城区功能升级；对于位于区位条件一般的城区，应在不改变居住区功能的前提下推进改造；对于多数位于城郊的待改造区域，在当前阶段，健全公共设施、维修住房比完全重建更必要，也更为经济可行。考虑到棚户区部分极端困难居民的实际支付能力，政府可以允许给予安置住房免费使用权，待生活条件改善后再交纳有关费用，办理产权手续。减免困难居民的物业费用，也是必须的优惠

11、政策措施。从长期看，建立“廉租房”的储备体制是克服棚户区住房问题的基本选择之一，作为城市准公共物品，廉租房的建设、提供应该是政府的基本职责，政府也应引导房地产企业转变卖而不租的模式，使政府和企业逐渐成为廉租房的主体。对于棚户区居民这将是从市场竞争租赁向政府福利租赁的一大转变，在获得货币改造补贴的同时分期缴纳少量租金，是既实现居住条件改善又增加收入的重要渠道，也能够有效避免由于拆迁改造导致的居住成本上升。因此，政府要做好长期扶助的准备，要综合运用货币安置、渐进安置、廉租安置、补贴安置等多种改造途径。(二)优化改造区域与城市的空间关系在城市改造过程中，通过协调城市整体空间结构调整、改善改造区域区位

12、条件，引导、促进市场力量的发挥，是一条增加就业、克服贫困的有效途径。棚户区的改造要充分考虑居民以及市场对小区位置、规模的接受程度，尽量避免规划大型、集中改造区，选择接近就业机会和房屋经营市场的位置，例如城市商业区、产业开发区和密集居民区，促进小区与其他城市社区接触，防止贫困居民的“地域化”和“区域隔绝”。选择有利区位的改造安置，其资金来源，一是最大限度地增加棚户区地产开发效益；二是棚户区原属企业要承担一定费用，龙煤集团必须参与到棚户区改造中，已经破产的企业，应由国家给予相应补偿；三是建设经济适用小区可以节约改造资金预算；四是将棚户区改造与沉陷区治理结合起来，实现与棚户区的整体改造，提高资金利用

13、效率；五是增加上级政府的财政支援。同时，要将棚户区的改造同支持劳动密集型产业园区的建设结合起来，从产业就业机制上克服贫困问题。煤矿城市要推动地方政府的城市建设与管理主体地位，实现城矿一体化的空间规划管理，合并矿点、淘汰资源枯竭矿区的棚户区。城市的发展要转变单核“大饼”式扩展的模式，建立多核心、多组团的发展格局，一方面，降低人口聚居密度，改善居住条件，另一方面，分散城市发展的机会和能力，使城市的拓展能够不断地吸纳、消解贫困区，从而建立一种能够及时遏制贫困区蔓延的空间扩张机制。（三）扩大对棚户区贫困居民的救助和援助煤矿城市棚户区社会问题的解决，根本上要扩大棚户区居民的社会保障、增加就业，克服城市贫

14、困。应该在煤炭开采及销售中提取一定比例的费用，建立保障煤矿城市解决社会问题的专项基金，主要用于，明确和落实集体经济组织下岗失业人员的历史补偿与社会保障；允许“40、50人员”提前退休领取养老金或在达到一定年龄(如45岁)后由政府代交养老保险；增加为“40、50人员”购买工作岗位的财力；支持相关职能部门的正常运转，实现“收支两条线”，通过保障政府职能部门的利益来实现再就业服务功能；在再就业培训期间按照基本生活标准发放一定费用；为防止贫困代际传递，在免收义务教育学杂费基础上，应增加23年的免费职业教育；财政可以建立保障担保基金，支持国有商业银行为小型金融机构提供贷款，或支持城市政府增加城市信用社资

15、本金，扩大贷款发放规模。（四）加快经济发展、提高治理贫困区的能力通过制定合理的区域战略与制度安排，实施支持老工业基地城市引资开发的区域政策、降低产业生态环境门槛、改革条块政企管理体制，增强吸引资本集聚的比较优势，形成经济转型的长效机制，是解决贫困区诸多问题的根本途径。建立和完善“资源开发补偿机制”、“衰退产业援助机制”，将从体制、制度上建立解决贫困区问题的长效机制。“两个机制”应予完善的是，不是所有企业都能承担社会与环境责任，由于历史上的矿业开发收益分配原因，在资源枯竭煤矿的职工安置、住区改造、环境修复等方面，老企业没有能力，社会资本也不可能进入，必须由中央政府承担补偿责任。我市要积极争取国家

16、补偿与援助的政策，从根本上解决社会救助、住区改造、环境修复等方面的能力不足问题。当前，我市中央下放地方煤矿棚户区改造工程已经轰轰烈烈的展开，煤矿棚户区居民即将搬进新居，但切实改善特困群体的困难，使之摆脱贫困奔向小康，任重而道远！篇二：棚户区改造存在问题与政策建议一、棚户区的形成原因、改造方式及意义棚户区房屋建筑面积小、标准低且居住人口密度大、卫生条件极差，大部分棚户区居民生活十分困难。恶劣的生活条件使棚户区孕育着深刻的社会矛盾，极易发生群体性冲突，影响着社会稳定，严重制约了城市的经济社会发展。上世纪八十年代中期开始，部分城市对城市棚户区实施了小规模的局部改造，由于受资金等条件限制，改造的规模较

17、小，而且主要集中在城市中心区。20XX年，原建设部出台了关于推进 地区棚户区改造工作的指导意见，标志着我国在 地区实施振兴战略中，率先开始探索大规模改造城市棚户区的途径及方式。20XX年以来，随着棚户区改造工作不断深入，棚户区改造范围逐步扩大为国有工矿棚户区、中央下放地方煤矿企业棚户区、林区棚户区和垦区危房改造，并将其全部纳入保障性安居工程范围。（一）棚户区产生的历史原因。一是建于上世纪五、六十年代的自建住房。由于当时没有政策限制，部分人员可以通过自建住房的形式解决住宿问题，随着时间的推移，结婚生子，人口增加等原因，在原住房周围搭建了很多房屋，由于建造时间久远形成了棚户区。二是在计划经济时代企

18、、事业统一搭建的集体宿舍。随着企、事业单位的改制，部分企、事业单位发生了关、停、并、转等情况，一些集体宿舍所隶属的单位效益不好，没有足够的资金来维修，甚至出现质量问题也没有人管理，长年累月的逐渐沦落为棚户区。三是城乡边缘的农民转为城镇居民之后的居住房屋。随着城市化和工业化的发展，城市规模不断扩大，原居住在城乡边缘的农民在农业用地被征用后转为城镇居民，部分原村民出于出租房屋的目的，在利益驱动下违章建筑房屋，久而久之形成大片棚户区。 （二）棚户区改造的主要方式。棚户区改造的关键是土地和资金。为解决这两个难题，中央和地方各级政府不断加大政策扶持力度，无论是财政投入、建设用地还是税费政策等，都给予有力

19、的政策支持。以 某省为例，该省棚户区改造的主要方式有以下几种方式：一是对地块位置较好具有商业开发价值的棚户区，通过市场化运作，以房地产开发的方式进行改造。首先由政府划定棚户区改造地块，然后通过招投标等方式选择房地产开发企业。房地产开发企业负责拆迁和回迁房建设，剩余土地由房地产开发企业自行建设商品房。政府帮助协调拆迁并给予一系列优惠政策。城市棚户区主要采取这一改造方式。二是对开发价值不大的棚户区，由地方政府土地储备中心出资组织拆迁安置，收购土地实行“净地”出让。三是对不具备开发价值的棚户区，如处于采煤沉陷区煤矿棚户区，则由政府组织，个人和政府共同出资实行异地安置，土地有政府负责提供。四是对林区、

20、垦区分散居住的危旧房则采取政府按户补助，由居民自行新建或维修的方式。（三）棚户区改造的意义。一是棚户区改造可以有效改善居民住房条件。住房制度改革以来，房地产开发发展迅速，人民群众通过购买商品房等不断改善居住环境和条件，但是棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，他们改善居住条件的愿望十分强烈，通过棚户区改造，能够有效改善困难群众的住房问题，从而增强社会凝聚力，促进社会和谐稳定。二是棚户区改造是推进城市化进程的必然要求。棚户区都是平房，土地利用率很低，通过棚户区改造可提高建筑容积率2至3倍，提高了土地使用价值，盘活了存量土地，为城市发展提供了空间。同时，棚户区改造不仅完善了城市功能，改善了居民居住

21、环境，而且改善了城市基础设施条件，提升了城市的形象和品位。三是棚户区改造是落实房地产宏观调控的有效途径。棚户区改造除解决了棚户区居民的住房条件外，还直接增加了住宅土地供应，增加了住宅有效供给，缓解了住房供需矛盾，稳定了住房价格。另外，棚户区改造还能带动建筑业、建材业等相关产业发展，为调整产业结构、扩大内需也做出了积极的贡献。二、棚户区改造中存在的突出问题通过棚户区改造能解决广大低收入家庭的住房困难，提升城市面貌，但在实施过程中还是存在一些突出问题，如土地政策、征地拆迁等。（一）土地政策难以落实到位。目前已实施改造的棚户区项目大部分采取市场化的运作方式，按照土地管理法等法律法规，用于商品房开发和

22、其他经营性设施用地都应通过招标拍卖挂牌的方式取得。在棚户区改造初期，一些地方为了调动开发企业的积极性，对棚户区改造项目中的全部建设用地实行划拨供地，这一规定与土地法中有关划拨用地的规定明显不符。20XX年，住建部等3部委印发了关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见，明确规定“棚户区配套建设的商业、服务业等经营性设施用地，必须以招标拍卖挂牌出让方式供地”。但这一规定在执行过程中会产生问题，招标拍卖挂牌出让的土地必须是“净地”，而采取市场化运作的棚户区改造项目，都是在开发企业先期投入资金进行拆迁之后才能成为“净地”，为了保障开发企业的利益，地方政府虽然会按照规定进行招标拍卖挂牌，但也会采取

23、一定的措施，确保开发企业能顺利拿地，结果使规定流于形式。此外，有些城市为了进一步调动开发企业的积极性，还采取各种方式违规将土地出让收益返还给开发企业。（二）棚户区界定不清晰，政策利用扩大化。建设使用年限久、环境卫生脏乱差、基础设施配套不齐全等成为棚户区的代名词，是棚户区的主要特征，但到底什么样的区域能界定为棚户区，却缺乏一个统一的衡量标准。以 三省为例，辽宁对棚户区改造的要求是集中连片，吉林对棚户区的界定是平房密度大、建设使用年限久、人均建筑面积小基础设施配套不齐全等，黑龙江则要求2万平方米以上集中连片。从一些城市已经实施的棚户区改造项目来看，改造户数从十几户到几百户不等，有的改造项目绝大部分

24、是破旧工厂，有的项目甚至包括有农田。由于界定不清晰，棚户区政策利用有扩大化的趋势，凡是区域内有低矮平房，都可以套用棚户区改造政策，加之最近几年房地产市场的升温，更加剧了这一趋势。20XX年以来，国家将棚户区改造纳入保障性安居工程年度考核后，棚户区呈现“泛滥”趋势。20XX年以前，各地都集中开展了棚户区改造，相对集中的棚户区基本都已改造完毕，但从近几年公布的保障性安居工程完成情况来看，棚户区改造仍占保障性安居工程总量的40%左右，个别甚至高达60%以上，是真正的棚户区还是享受棚户区政策的其它项目？对地方政府来说，棚户区改造相对于廉租房、公租房等其它保障性安居工程，既能解决土地问题，资金投入也相对

25、较少，而且还能将其纳入保障性安居工程考核，何乐而不为。因此，一些地方将只要有平房拆迁的项目都执行了棚户区改造优惠政策，并且抵顶了棚户区改造任务。（三）政策不连续、补助标准不统一。一是同一类项目不同时期补助标准不一致。20XX年之前，中央对城市棚户区改造没有补助，而20XX年之后补助标准逐年提高，一定程度上造成对以前年度改造规模大、地方财政投入较多的省市不公平。二是同一类项目划分为不同的项目来实施，造成补助标准不一致。如有的中央下放地方煤矿棚户区改造，一部分在采煤沉陷区危险程度较高的棚户区，结合国家煤矿沉陷区治理进行改造安置，另外一部分单独作为煤矿棚户区改造安置，国家对前者的补助力度要高于后者。

26、对棚户区居民来说，直接体现在个人出资不一致。三是同一类项目由不同部门组织实施，补助标准不一致。如林区棚户区和垦区危房改造，在实施过程中均是采取按户补助的方式，但其补助标准存在差异。政策不连续、补助标准不统一，一定程度上会影响地方政府的积极性，尤其是财政较为困难的地区，容易产生观望、等待等想法。（四）缺乏正面舆论导向，实施改造难度加大。实施棚户区改造能有效解决低收入人群的住房困难，也能改善城市面貌提高城市品位，可谓一举多得。按照常理棚户区居民和政府都应该积极参与和支持。但实际情况是，拆迁难成为越来越普遍的问题，由此而产生的暴力强拆也屡见不鲜。究其原因不外乎有两种可能：一是补偿标准低，老百姓利益受

27、到侵害；二是拆迁户要价过高，要求得不到满足。从各地出台的棚户区改造政策来看，地方政府普遍考虑了棚户区居民的实际情况，按照补偿方案都能得到实惠，如大多数地方都有最低保障户型面积要求，已经实施改造的棚户区居民中反映利益受到侵害的毕竟是极少数，因此，目前改造难度大的主要原因还是拆迁户要价过高。之所以要价过高，也存在两种可能：一是老百姓实施改造的意愿不强烈，其本身拥有除棚户区之外的住房，不属于住房困难家庭，能多要就多要；二是通过漫天要价而达到一夜暴富的目的，现实情况是越坚持、越敢要，得到的也越多。上述两种情况都是缺乏正确的舆论导向，有些地方政府为了息事宁人，往往对这类人群区别对待，给予额外的好处，这样

28、反而造成所谓的“钉子户”越来越多。三、棚户区改造中存在问题的应对策略一是国家进一步明确各类棚户区改造的范围，各地根据实际情况出台棚户区界定标准，同时根据标准对尚未实施改造的棚户区进行摸底调查，按照居住条件和改造难度制定棚户区改造的规划和年度计划，集中进行改造，避免出现年年改、越改越多的情况。二是进一步研究棚户区改造在住房保障体系中的定位，棚户区改造主要采取市场化运作，更多的是一种市场行为，是一项短期行为，而且棚户区改造解决的不一定都是低收入住房困难家庭，能否应作为住房保障体系的重要内容，应进一步研究，在适当时间退出保障体系。三是加强建后管理，避免改造后的棚户区演变成“贫民窟”。实施棚户区实施改

29、造虽然解决了住房问题，但如何实现居民住得好、住的稳，仍需要进一步研究解决。棚户区居民多从事低收入工作，在新建小区缴纳的物业费非常少，基础设施及配套服务如在维护和管理上出现资金短缺问题，就可能形成新的贫民居住区。篇三：棚户区改造存在问题与政策建议虽然我市在棚户区改造工作上取得了明显成效，但依然存在一些不容忽视的困难和问题： 一是土地权属性质复杂。 涉及棚户区改造的老旧企业多，房屋和土地权属、性质复杂，历史遗留问题多，加之企事 业单位主管上级多、级别高，问题协调难度大，在很多方面迟滞了棚改工作的进程。 二是区位优势不断弱化。 经过多年的开发，地理位置优越、经济价值高的区域大部分已被开发利用，房地产

30、行业已整体进入“啃硬骨头”阶段。棚户区改造成本不断提高，群众的期望值越来越高，开发企业的利润空间缩小，参与棚户区改造的积极性不高，通过市场化运作推进的难度越来越大。 三是资金使用问题突出。 首先是时间紧迫，争取国家开发银行贷款是棚户区改造的重要支撑，目前离享受利用国家棚改政策只剩 2 年时间， 2017 年项目若在 2019 年没有开工建设，国家开发银行贷款 未使用资金就要被收回，不再保留额度。其次是资金使用率低，为保证国家开发银行贷款资金偿还安全，政府要求参与企业必须提供抵押，目前参与棚改的均为本地开发商， 大部分企业实力不够雄厚，无法提供相应的资产作为抵押，资金安全无法保证，导致目前的到账

31、资金使用难度加大。 四是改造后续问题较多。 从建设布局看，有的区域改造还不够全面，学校、幼儿园等基础设施建设未能及时跟进，社区办公用房等公共设施配套建设落实不到位。涉及棚户区改造的城中村，在完成“村转居”后，管理运行机制还不够规范，新老居民权利和义务不对等，原村委会的集体资金分配 管理等问题比较突出。为此，我们建议：一是规划引领，全面提升品质。 坚持“大规划引领、大片区改造、大项目支撑、全方位配套”的工作思路，由市规划局、住建局、棚改办等单位牵头制定全市整体“大规划”，指导各县区科学编制棚改“小计划”。尤其对棚户区改造体量大的金台、渭滨、陈仓三区棚改项目要统一规划，对商业开发效益不大、单独改造存在困难的区域，要与其它开发项目捆绑实施，协调推进。合理布局学校、幼儿园、社区服务中心、生态休闲区域等服务设施，加大道路、供水、供气、公厕、绿化、路灯等基础设施建设，实行城市立体化改造，实现综合 功能齐全、可持续发展的城市发展目标。