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1、土地确权和土地权属争议调处讲义土地确权和土地权属争议调处讲义土地确权和土地权属争议调处讲义一、土地确权的概念土地确权又称为确定土地权利，是指县级以上人民政府依法对土地权利的主体、客体、内容进行认定，明确土地权属的行政行为。实践中，对土地确权的概念，有狭义和广义两种理解。狭义的土地确权，仅指依法确定土地权利的归属，即依照法律、法规和政策的规定，确定某一范围内土地（或一宗地）的所有权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权和抵押权等土地权利归谁所有。广义的土地确权，不仅包括确定土地权利的归属，还包括确定土地权利的主体、客体和内容。由于具体的土地权利总是主体、客体和内容三者的统一，因此，实践中确定土地

2、权利的概念，更多地采用广义上的理解。二、土地确权的依据土地确权依据，是指确定土地使用权或者土地使用权过程中所依据的法律法规政策和事实根据。来源：考试大的美女编辑们来源：考试大的美女编辑们（一）法律依据确定土地权利归属的法律依据散见于基本法、土地法律和各种土地法规及相关法律中。1、基本法：宪法、民法通则。2、土地法律：土地管理法、城市房地产管理法。3、相关法律：物权法、城乡规划法、农业法、农村土地承包法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、环境保护法、水法、文物保护法等。4、土地行政法规：土地管理法实施条例、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、外商开发经营成片土地管理暂行办法、城镇土地使用税暂

3、行条例、中外合资企业建设用地的暂行规定、铁路留用土地办法等。5、部门规章及政策性文件：确定土地所有权和使用权的若干规定、土地权属争议调查处理办法、土地登记办法、农村人民公社工作条例修正草案等。6、其他有关的地方性法规和政府规章等。（二）事实依据在土地确权工作中，可以作为土地确权的事实依据包括：1、当事人依法达成的协议；2、县级以上人民政府的批准文件、处理决定：3、县级以上国土资源行政主管部门的调解书；4、人民法院生效的判决、裁定和调解书；5、生效的遗嘱；6、土地详查或更新调查形成的土地权属协议书、认定书；7、新中国成立之后双方签订的土地、山林等权属或界线的协议；8、法律、法规规定的其他文件。三

4、、我国的土地权利体系（一）土地权利概述及特征1、土地权利是对土地的支配权。2、土地权利是排他性财产权。考试大论坛www.xamda.CoM考试就到考试大采集者退散3、土地权利是对世权。4、土地权利必须有法律规定，不容许当事人自行创设。5、土地权利一般采取登记的公示方式。（二）土地权利体系土地所有权 土地使用权 土地他项权利 土地权利体系 国家土地所有权 农民集体土地所有权 国有土地使用权 集体土地使用权 地役权 抵押权 承租权 国有农用地使用权 国有建设用地使用权 一般抵押权 最高额抵押权 集体土地承包经营权 集体建设用地使用权 宅基地使用权 1、土地所有权来源：考试大考试大全国最大教育类网站

5、(wwwExamda。com)土地所有权，是指国家或农民集体在法律规定范围内，对土地所享有的具有支配性和绝对性的权利，具体包括对其拥有土地的占有、使用、收益和处分的权利。我国土地所有权包括国家土地所有和农民集体土地所有两种所有权。国家和农民集体是我国土地所有权的主体，国家和农民集体对自己所有的土地行使权利受法律保护。（1）国家土地所有权国家土地所有权是指国家作为土地所有权的权利主体依法对国家所有的土地享有的占有、使用、收益和处分的权利，由国务院代表国家统一行使，国家以外的任何社会团体和个人都不得作为国有土地的所有权人。国有土地的范围包括：城市市区的土地；农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购

6、为国有的土地；国家依法没收、征收的土地；依法属于国家所有的荒地、山岭、滩涂、林地和森林、草原、水域所覆盖的土地；依法属于国家所有的名胜古迹、自然保护区的土地；国有公路、铁路、学校或其他公用事业占用的土地；其他一切不属于集体所有的土地。国家土地所有权具有以下法律特征：（1）国家土地所有权的权利主体是唯一的，即国家；（2）国家土地所有权客体广泛，包括：城市市区的土地，国有的山岭、荒地、滩涂，国有森森、草地、水面所占用的土地等；（3）国家土地所有权的取得方式上带有国家的强制性；（4）在土地所有权的确认方面，国家土地所有权直接以法律的形式确认，不进行国有土地所有权登记，中国境内的一切未被确认为集体所有

7、的土地均属于国家所有。（2）集体土地所有权集体土地所有权，是指农村集体经济组织对其所有的土地行使占有、使用、收益和处分的权利。农民集体所有土地的范围包括：（1）除由法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区的土地。也就是说，农村和城市郊区的土地原则上属于集体所有。（2）宅基地和自留地、自留山。农民集体所有的宅基地，主要是指农民用于建造住房及其附属设施的一定范围内的土地；自留地是指我国农业合作化以后农民集体经济组织分配给本集体经济组织成员（村民）长期使用的土地；自留山是指农民集体经济组织分配给其成员长期使用的少量的柴山和荒坡。农民集体所有权的主体他和权利行使三种形式：一是村农民集体所有，由村集体经

8、济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；二是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；三是乡(镇)农民集体所有，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。来源：来源：农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，确定农民集体所有的土地的权属性质、面积、坐落，核发集体土地所有权证书，确认所有权。2、土地使用权土地使用权这一概念在物权法中没有直接的规定，但在我国土地管理法、城市房地产管理法、担保法等法律中有明确规定。土地使用权，是指使用土地的单位和个人在法律所允许的范围内对依法交由其使用的国有土地和农民集体所有土地的占有、使用、收益以及依法处分的权

9、利。国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或者个人使用，体现了土地所有权和土地使用权可以分离的基本原则。我国土地使用权分为以下几类：（1）建设用地使用权物权法将建设用地使用权作为一项独立的土地权利类型进行了单独规定。建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。建设用地使用权具有以下特点：在设立范围上，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。在设立方式上，建设用地使用权可以采取出让或者划拨等方式。在权利内容上，建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。建设用地使

10、用权转让、互换、出资或者赠与的，附着于该土地上的建筑物、构筑物及其附属设施一并处分。建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。在期限上，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。根据我国现行法律规定，集体建设用地的处分等权能仍受到严格的限制，同国有建设用地使用权相比，集体建设用地使用权仍在权能上具有不完整性。（2）宅基地使用权宅

11、基地使用权作为一项独立的土地权利类型，是物权法中的新规定，根据物权法、土地管理法等法律规定，宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的、没有使用期限限制的一种土地权利。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权具有以下特点：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭；对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地；已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记；宅基地使用权按照批准程序取得，实行无偿、无期限的使用制度

12、；宅基地使用权不得单独转让。出卖、出租住宅的，再申请宅基地不予批准。www.xamda.CoM考试就到考试大考试大论坛本文来源:考试大网（3）土地承包经营权土地承包经营权是在土地公有制的基础上确立的，它是依赖于国家、集体土地所有权的一种权利，是指土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，它是一项独立的物权。3、其他土地权利（1）地役权地役权是指土地权利人因通行、取水、排水等需要，按照合同约定，利用他人的不动产,以提高自己的不动产的效益的权利。（如甲工厂原有东门可以出入，后想开西门，借用乙工厂的道路通行。甲工厂与乙工厂约定，甲工厂向乙工厂适当支付使用费，乙工

13、厂允许甲工厂的人员通行，这时甲工厂即取得了“地役权”。）物权法首次将地役权作为一项重要土地权利写入了我国法律中，并对其形式和内容进行了具体规范。根据物权法规定，地役权具有以下特点：地役权的设立。设立地役权应当采取书面形式订立地役权合同，地役权自地役权合同生效时设立。当事人要求登记的，可以向登记机构申请地役权登记；未经登记，不得对抗善意第三人。已经登记的地役权变更、转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。地役权的期限由当事人约定，但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。地役权的优先效力。物权法第一百六十二条：“土地所有权人享有地役权或者负担地役权的，设立土地承包经

14、营权、宅基地使用权时，该土地承包经营权、宅基地使用权人继续享有或者负担已设立的地役权。”用益物权对地役权的优先效力。物权法第一百六十三条：“土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等权利的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权。”地役权不得单独转让和抵押。土地承包经营权、建设用地使用权等转让的，地役权一并转让，但合同另有约定的除外。土地承包经营权、建设用地使用权等抵押的，在实现抵押权时，地役权一并转让。需役地以及需役地上的土地承包经营权、建设用地使用权部分转让时，转让部分涉及地役权的，受让人同时享有地役权。供役地以及供役地上的土地承包经营权、建设用地使用权部分转让时，

15、转让部分涉及地役权的，地役权对受让人具有约束力。 地役权消灭的情形。物权法第一百六十九条：“地役权有下列情形之一的，供役地权利人有权解除地役权合同，地役权消灭：（一）违反法律规定或者合同约定，滥用地役权；（二）有偿使用供役地，约定的付款期届满后在合理期限内经两次催告未支付费用。”(2)土地抵押权土地抵押权是指土地权利人以其合法拥有的土地使用权作为履行债务的担保，当使用权人到期不履行债务或宣告破产时，抵押权人有权处分土地使用权，并从中优先受偿的权利。根据物权法、担保法等法律规定，土地抵押权具有以下特点：抵押标的限定性。可以抵押的土地权利包括：a建设用地使用权；b以招标、拍卖、公开协商等方式取得的

16、荒地等土地承包经营权；c以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押：d乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。土地所有权不得抵押；耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，但法律规定可以抵押的除外。抵押财产折价或者变卖的，应当参照市场价格。土地使用权与地上建筑物及其他附着物不可分割抵押，土地使用权抵押时，其地上建筑物、附着物随之抵押；反之，地上建筑物、其他附着物抵押时，其使用范围

17、内的使用权随之抵押。建设用地使用权抵押后，该土地上新增的建筑物不属于抵押财产。该建设用地使用权实现抵押权时，应当将该土地上新增的建筑物与建设用地使用权一并处分，但新增建筑物所得的价款，抵押权人无权优先受偿。 土地抵押权实现后，未经法定程序，不得改变土地所有权的性质和土地用途。 土地抵押权有下列情况之一，即终止其效力：第一，主债权消灭；第二，土地灭失，当作为担保财产的土地使用权所依附的客体土地灭失时，附在其上得土地使用权抵押权当然随之消灭；第三，土地抵押权实现。 四、土地确权的基本原则（一）合法性原则合法性原则是指在土地确权过程中，确权机关必须遵守宪法、法律、行政法规、地方性法规、单行条例有关土

18、地确权的规定。合法性原则包含既要遵循实体法，又要遵循程序法两个方面，违反实体法或程序法，都将构成对合法性原则的破坏。（二）合理性原则合理性原则是指土地确权决定内容要客观、适度、符合理性，即土地确权行为的动因应符合行政目的，应建立在正当考虑的基础上，内容应合乎情理。坚持合理性原则既有利于保障行政权力合法行使，也有利于维护公民、个人、组织的合法权益。（三）城市土地属国家所有原则土地管理法明确规定，“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”。城市不存在农民集体经济组织，其土地自然应属于国家所有。（四）国有土地所有权性质不可变更原则国有土地可以由农民集体长期使用，但不能因此而改变土地所有权性质。对于国家

19、建设征收后，由于种种原因又退还给原农民集体使用的土地，其国有土地的性质不得改变。（五）尊重历史，面对现实原则我国土地所有权制度经历了几次大的调整，各地的情况千差万别，土地权属状况十分复杂，致使土地权属纠纷不断，使土地确权工作面临相当大难度。因此，在确权工作中，必须坚持尊重历史和现实、分阶段处理的原则，即既要根据当时的历史条件和政策、又要充分考虑当前土地使用的实际状况，正确处理国家与集体、集体与集体、单位与个人之间的关系。（六）有利于生产生活和社会稳定原则在实施土地确权时，尽可能地全面考虑各方面的利益，在有利于维护社会稳定和土地可持续利用的基础上，坚持有利于社会团结、稳定这一处理原则，化解矛盾、

20、解决纠纷。五、土地确权中应把握的几个问题土地确权的目的是界定土地产权，明确土地权利，保障土地权利人的合法权益。土地所有权在附设在土地上的各种权利中处于最基础的位置，土地使用权是从土地所有权上分离出来的，因此，确定一宗土地的使用权，首先要明确该宗地的所有权归属。（一）正确划分国家土地所有权和集体土地所有权在确定土地所有权上先后存在两个问题：一是确定土地属于国家所有还是属于集体所有；二是如果土地属于集体所有，则还需确定该宗土地属于哪一个农民集体所有，及如何把不同农民集体所有的土地划分清楚。1、国家土地所有权（1）国家依法征收的土地，围海、围湖造地或者因自然力量形成的土地，确定为国家所有。（2）下列

21、土地可以确定为国家所有：依据一九五年中华人民共和国土地改革法及有关规定，当时没有将土地所有权分配给农民集体的土地；实施一九六二年农村人民公社工作条例修正草案时未划入农民集体范围内的土地；农村人民公社工作条例修正草案公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地，包括合作化之前的个人土地，迄今没有退给农民集体的；解放初期接收、没收、征收、征购的土地。2、农民集体土地所有权（1）农民集体所有的土地，按目前该农民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。（2）法律另有规定的除外，下列土地可以确定为农民集体所有：土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土

22、地；实施六十条时确定为农民集体所有的土地；原属于国有或者农民集体所有的土地，经带地入社和实施六十条时固定为生产队范围内的土地。（3）农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，确定为现使用者所有。虽满二十年，但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的除外。3、国有土地和集体土地所有权的划分按照城市土地国有化原则，我国城市土地都属于国家所有。这在空间地域范围上把城市土地的国家所有权性质进行了明确。但是界定城市市区以外的国家所有土地和集体所有土地必须搞清楚两个问题：第一，如何确定土地是否曾经为集体所有。这一点在确定农民集体土地所用权上已作说明。第二，如何考察曾经被确定为集体所

23、有的土地，其后的所有权性质有没有发生变化。确定一宗土地在历史上曾经属集体所有，只是确定该宗土地所有权归属的第一步，还不能说明这宗土地的所有权性质就一定是集体所有，因为长期以来，我国土地权利变动频繁，在管理上也比较薄弱，所以必须考察该宗土地在这几十年间是否发生改变而转为国有。根据确定土地所有权和使用权的若干规定，集体土地所有权的性质发生变化，主要有以下情况：（1）1962年9月六十条公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有。六十条公布时起至1982年5月国家建设征用土地条例公布时止

24、，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：签订过土地转移等有关协议的；经县级以上人民政府批准使用的；进行过一定补偿或安置劳动力的；接受农民集体馈赠的；已购买原集体所有的建筑物的；农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。1982年5月国家建设征用土地条例公布时起至1987年土地管理法开始施行时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后，仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。凡属上述情况以外未办理征地手续使用农民集体土地，由县级以上地方人民政府根

25、据具体情况，按当时规定补办征地手续，或者退还农民集体。1987年土地管理法施行后违法占用的农民集体土地，必须依法处理后，再确定土地所有权。（2）1986年中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知发布之前，全民所有制单位、城市集体所有制单位租用农民集体所有的土地，按照有关规定处理后，能够恢复耕种的，退还农民集体耕种，所有权仍属于农民集体；已建成永久性建筑物的，由用地单位按租用时的规定，补办手续，土地归国家所有。凡按照有关规定处理了的，可按处理决定确定所有权和使用权。（3）国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用集体土地，

26、国家未进行征用的，其所有权不变。（4）因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业户口，其未经征用的土地归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。（5）全民所有制单位和城镇集体所有制单位兼并农民集体企业的，办理有关手续后，被兼并的原农民集体企业使用的集体所有土地转为国家所有。乡（镇）企业依照国家建设征用土地的审批程序和补偿标准使用的非乡（镇）村农民集体所有的土地，转为国家所有。但必须明确一点，虽然集体土地所有权性质可以发生变化转为国家所有，但国家土地上所有权性质一般是不可变更的，国有土地不得再转变为集体土地，这是一个不可逆转的过程。4、集体之间土地所有

27、权的划分集体所有的土地还要进一步明确属于哪一个农民集体所有，土地边界如何划分清楚，确定土地所有权和使用权的若干规定第二十条“村农民集体所有的土地，按目前该村民集体实际使用的本集体土地所有权界线确定所有权。根据六十条确定的农民集体土地所有权，由于下列原因发生变更的，按变更后的现状确定集体土地所有权。（一）由于村、队、社、场合并或分割等管理体制的变化引起土地所有权变更的；（二）由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的；（三）由于农田基本建设和行政区划变动等原因重新划定土地所有权界线的。行政区划变动未涉及土地权属变更的，原土地权属不变。”这是集体土地之间划分的一条基本

28、原则，对集体土地之间的划分具有重要的指导作用。确定土地所有权和使用权的若干规定还对长期以来农民集体连续使用其他农民集体所有土地的情况明确规定：农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满20年的，应视为现使用者所有；连续使用不满20年，或者虽满20年但在20年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。另外，确定土地所有权和使用权的若干规定对乡（镇）农民集体所有的情况做出了规定。主要有以下几种情况：（1）乡（镇）或村在集体所有的土地上修建并管理的道路、水利设施用地，分别属于乡（镇）或村农民集体所有；（2）乡（镇）或村办企事业单位使用的集体土地，六十

29、条公布以前使用的，分别属于该乡（镇）或村农民集体所有；六十条公布时至1982年国务院村镇建房用地管理条例公布时止使用的，由下列情况之一的，分别属于该乡（镇）或村民集体所有：签订过用地协议的（不含租借）；经县、乡（公社）、村（大队）批准或同意，并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；通过购买房屋取得的；原集体企事业单位体制经批准变更的；乡（镇）企业使用本乡(镇) 、村集体所有的土地，依照有关规定进行补偿和安置的，土地所有权转为乡（镇）农民集体所有。经依法批准的乡(镇)、村公共设施、公益事业使用的农民集体土地，分别属于乡（镇）、村农民集体所有。（二）正确处理铁路、公路、水利、电力、军队使用的土地

30、确权问题1、军事设施用地依照解放初土地接收文件和人民政府批准征用或划拨土地的文件确定使用权。土地使用权有争议的，按照国务院、中央军委有关文件规定处理后，再确定土地使用权。国家确定的保留或地方代管的军事设施用地的土地使用权确定给军队，现由其他单位使用的，可依照有关规定确定为他项权利。经国家批准撤销的军事设施，其土地使用权依照有关规定由当地县级以上人民政府收回并重新确定使用权；2、依法接收、征收、划拨的铁路线路用地及其他铁路设计用地，现仍有铁路单位使用的，其使用权确定给铁路单位。铁路线路路基两侧依法取得使用权的保护用地，使用权确定给铁路单位；3、国家水利、公路设施用地依照征用、划拨文件和有关法规划定界线；4、原由铁路、公路、水利、电力、军队及其他单位和个人使用的土地，1982年5月国家建设征用土地条例公布之前，已经转由其他单位或个人使用的，除按照国家法律和政策应当退还的外，其国有土地使用权可确定给实际土地使用者，但严重影响上述部门的设施安全和正常使用的