中国省制问题研究.docx

1、中国省制问题研究中国省制问题研究于鸣超 省制问题曾在20世纪上半叶的中国政争中占据极其重要的位置。在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点：既有废省论，又有兴省论；既有缩省运动，又有联省运动。经过近半个世纪的沉寂后，这一问题近年来再次浮出水面。本章将回顾百年来有关中国省制问题的种种理论争论和政治实践，并进而阐明笔者自己的观点。第一节清末民初的废省论清初，在行政区划上沿袭明布政使司之制，设1直隶和14布政使司。以后又陆续增设了3个布政使司，并改布政使司为省。1884年之前，清帝国在内地共设18省。1884年，清廷在原伊犁将军辖区设置新疆省；1885年，析福建省置台湾省；1907年，改盛京、吉林、黑

2、龙江3将军辖区为奉天、吉林、黑龙江3省。至清末，全国共设22省：直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、江苏、安徽、浙江、福建、江西、广东、广西、湖南、湖北、四川、贵州、云南（不含已被日本侵占的台湾省）。此外，相当于省级的地方还有西藏办事大臣辖区、西宁办事大臣辖区、乌里雅苏台将军辖区和内蒙古地区。省制质疑清朝中叶，全国人口已达4亿以上，平均下来，一个省的人口2000万，超过欧洲的中等国家。省之下又有道、府（直隶州厅）、县（散州厅）三级行政建制，基层的民情很难上达朝廷。因此，清末的维新派人士很早便对省制提出了疑问。康有为于1888年12月3日致书曾纪泽，向他请教欧洲国家的行

3、政体制。他在信中说：“今泰西之言治道，可谓盛矣。其美处在下情能达。其令长之上有几重耶？抑能直达其君相也？若上有道府，则事权阻挠甚矣。若能直达，则英、法之大，属地又多，奏摺互繁，岂能尽览而一一批行之？得无如汉制以郡领县，而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶？其令长以下之官几何？”1在几天后的上清帝第一书中，他批评了当时的官制，首次提出了“变成法、通下情、慎左右”的主张。21895年5月2日，康有为在上清帝第二书中，提出了废除省制的具体建议：“今请首停捐纳，乃改官制，因汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。其知县升为四品，以给御、编检

4、、郎员及道府之爱民者授之。其巡抚之下，增置参议、参军、支判，凡道府同通改授此官。其知县之下，分设功曹、决曹、贼曹、金曹，以州县进士分补其缺。其余诸吏，皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官。其上总督。皆由巡抚兼管，各因都会，以为重镇。”36月30日，他在上清帝第四书中重申此议：“故周则百里封侯，直达天子，汉以太守领令，下逮小民。层级既寡，宣治较易。近者日本之变制也，以县直隶国主，而亲王出为知县，故下情无不达，而举事无不行。吾土地辽阔，知县太多，纵不能如日本直隶国家，亦当如汉制领以巡抚，崇其品秩，任以从臣，上汰藩臬道府之冗员，下增六曹三老之乡秩，计月选不过数人，简拔何劳签部，清流向上，易于自爱，奏报直

5、达，乃可举事。”4在戊戌变法前夕的上清帝第六书中，康有为写道：“县令任重而选贱，俸薄而官卑，自治狱、催科外，余皆置之度外。其上乃有藩、臬、道、府之辖，经累四重，乃至督抚，而后达于上。藩、臬、道、府，拱手无事，皆为冗员，徒增文书费厚禄而已。一省事权，皆在督抚，然必久累资劳，乃至此位，地大事繁，年老精衰，旧制且望而生畏，望其讲求新政而举行之，必不可得。”他仍然主张“宜用汉制”，但把“每道设一巡抚”的建议改为“每道设一民政局，妙选通才，督办其事”。5康有为的建议得到光绪皇帝的赏识，但不久就发生戊戌政变，百日维新成果付之东流，康有为、梁启超等亡命海外。废省存道二十世纪的头几年，梁启超的思想相当激进，几

6、乎与革命派不相上下，他与欧榘甲等积极鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著新广东一书，称：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。吾广东人，请言自立自广东始。”6康有为闻讯，急忙作与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书，以极其严厉的口吻教训道：“呜呼！何为出此亡国奴种之言也？吾四万万之同胞，而欲亡国奴种也，其速为印度各省之独立也；吾同胞而不欲亡国绝种也，其无效印度各省之革命自立也。若中国各省真能自立，则基址浅薄，国界不定，国势未立，人心未坚，争乱未已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比欧洲千年之老国，岂不谬哉？况其必不能成而徒取乱乎？”7康有为从梁

7、、欧的言论中看到了各省分立的现实危险性，因而更加迫切地呼吁废省。在1903年的官制议中，康有为猛烈抨击了当时的政治体制：“至国朝则尽收历朝之弊政，如六卿分职之疏，督抚专省之大，司道府层累冗隔之侈，乡官裁撤之害，资格年劳抽签之滞，捐纳杂途之众，科举空疏之甚，兼有而病更加甚焉。夫立国之道，兵食为先，而财政兵政皆散在各省，如何筹饷，如何练兵，如何开制造局，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋，为者听之，不为者亦听之，夫方今欧、美各国，无论强弱大小治乱，而无不中央集权，举兵财二者统之于政府矣。而吾国分张散漫失纪如此，其何立于竞争之世哉！”他认为，变政必从官制始，而官制有三：一

8、曰为民，一曰为国，一曰国与民之交关。“为民制者，莫如公民自治；为国与民交关制者，莫如析疆增吏；为国制者，莫若多设分职，中央集权。”“中国今日亟宜行立宪法，亟宜开议院，此议官制有一无二之要政也。”他建议由每府地方议会公举议员一人，首府举三人，繁府举二人，直隶州亦得举一人；或者每道一人，首道三人，繁道二人。显然，康有为在这里是把府或者道作为最高级地方团体。8梁启超受到康有为的严厉批评后，放弃了革命、分立的鼓吹，转而附和老师的废省主张。在1910年的外官制私议中，他替“改省为道”倡议者归纳了八条理由：1.现制不能保政治之统一；2.缘此而中央施政之范围太狭；3.缘此而财政计划极难善良；4.缘此而弛内阁

9、之责任；5.督抚无责任之道；6.欲免此诸弊而行中央集权，督抚惟以地方行政长官之资格奉令承教，不得自为政治上的计划，今制之督抚遂成赘疣；7.督抚为国家政务官，辖治之境域较广，规划始能见其大，若仅为地方行政官，行政区域则不宜太大；8.省界为国家主义发达之障，苟将省区改置，则此种结习，不期而自消。同时，他也为主张省区不能骤改者设想了三条理由：1.今制虽内阁不得人，恃有二三贤督抚为一地方之保障，而人民受病之程度稍得减轻；2.以我国幅员之广，以各省阂隔之远，利害之殊，重以交通机关百不一备，虽内阁得人而揆诸现在情形终不能缺督抚之一级；3.今制有历史上之根据不能骤革，否则民听易惑，或且动摇社会秩序之基础。梁

10、启超认为两方面均有极强之论据，因而提出了一种折衷意见，即：“其一，将政务性质之万不能分赋于各地方者，提而集诸中央，使中央施政范围渐恢，经若干年后，督抚乃纯变为地方行政长官之性质；其二，将国中一部分地方，改为中央直辖地。”凡直隶地方不设督抚，在民政部设一直隶地方政务局，专监督直隶地方之行政；直隶地方以今制之县为最高行政区域，大县谓之府，中县谓之州，小县谓之县；改革伊始，先以直隶省为直隶地方，俟办理有效，乃推及沿江沿海各省，更推及腹地各省。9梁启超逐步推行裁督抚废行省的主张，遭到戴季陶的强烈抨击，他在天铎报上撰文指责梁启超“废行省以长君权”，“是欲举全国人民举变为中央政府之奴隶也”。他认为：“吾国

11、各省之性质与德意志联邦各国及北美之各州相类似，而将来建设制度，亦必非如北美各州之性质不可。故中央政府与各省之关系，为联合国家之关系，而非统一关系。”“吾民欲求民权之增长，必不能不由地方分权而扩张省议会之权，如美国之州议会者，一面联合各省以维持统一之国家，一面施行政治以图地方之发达。乃梁启超谓必废省置道，改分治为直隶，如是则直欲以日本小专制国之法而施诸吾平等之大陆国民也。”10辛亥革命的爆发，正如梁启超、欧榘甲当年所鼓吹，先由一省揭杆而起，宣告独立，其余各省争相愤发，群起响应，惟首义之省不是广东而是湖北。按照事态的发展，在各省独立基础上建立的中华民国，实行戴季陶主张的地方分治似乎是大势所趋。然而

12、，当时的政治领袖，无论革命党、立宪派、前官僚，除同盟会中孙中山一系外，多信奉中央集权的政策，亦赞同废省论。革命元勋章太炎创建统一党，以“固结全国领土，厘正行政区域”为第一条政纲，并主张改省为道。11在复日人今井嘉宰书中，章太炎详细探讨了改省存道的理由，要旨如下：1.土地广阔，不能细悉其治；2.今行省之制，民情风俗之异不恤，户口土地之籍难周；一省所辖，大者百余县，小者亦不损六七十县，欲以一长官兼统其事，丛脞已甚。他指出：剖一省为数道，全国不过六七十道，隶于中央，一道所领，不过二三十县，如是，则地方之治不纷，中央政令易行。12袁世凯亲信、民国首任直隶都督张锡銮通电全国，称废省改道有三大利，请求“先

13、从直省实行，为天下倡”。13民国元年（1912年），袁世凯政府就省制问题先后向临时参议院提出两个草案。其中第二次草案是袁世凯于10月12日在总统府邀集旧日任督抚之沈秉堃、孙宝琦、李盛铎、齐耀琳等人与总统府秘书长梁士诒一起研究拟定的。该草案认为，“欲为根本之解决，宜废省存道，以道辖县。”它提出了两种具体办法：（甲）分全国为四十乃至五十余道。道一面为国家行政区划，又一面为自治团体。设道总监为行政长官，直隶于内务部。设道会、道董事会、道总董为自治机关。每道辖县四十乃至五十有余。县为国家行政区划，并为自治团体，与道同。设县知事为县行政机关，设县会、县董事为县自治机关。每县辖镇若干，乡若干。镇乡纯为自治

14、团体。以上甲种办法为两级制。若以分析各省为不便。则拟用乙种办法如下。（乙）悉如甲种办法，惟仍留省制。合若干道为一省。省置中央专使一人，名称另定，专司监督各道。不为自治团体，故无省议会等自治机关。以上乙种办法为虚三级制。10月18日，国务会议根据上述乙种办法制定了虚三级制之大纲。14著名记者黄远生称其“实为废省之先声，为省制上之一大改革”，15梁启超则称之为“废省置道之过渡”。以府为行政区政府采纳“虚三级制”方案后，康有为写了一篇洋洋洒洒的长文废省议，力陈“去府存省道”之必不可行。他说：“废省之议，即在平世为治，已在所必行。鄙人倡言二十余年，上言之于朝，履发之于所作官制考及国风报，至今岁国人逐渐

15、有改省为道之议，但省固在必废，即道亦唯可为军政区，而不宜为民政区，必以府州为行政区，乃适其宜。”“昔吾戊戌上书，及著官制考，以人才寡乏，骤难改府，固权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府县二级。其道制可存者，惟边要岩疆耳。”康有为认为，行省为蒙古之谬制，明误循之，并非中国旧物；道者，明以设兵备道，驻总兵，又设按察副使，是军政区兼上控区，强合诸府州，地理民俗多不同，不能为行政区；府、直州乃唐宋行政区之遗，实地理天然之区域。康有为断言：“近考之汉、唐、宋之旧制既同，远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州

16、域，而无少异。然则以府为行政区，无以易矣。”17然而，康有为府县二级制的主张再次超前于时代，并没有受到时人的重视。1913年8月26日，熊希龄就任国务总理，9月11日，由梁启超担任司法总长的熊希龄内阁组成。梁启超起草的政府大政方针宣言经国务会议讨论通过，以希龄等国务员的名义于11月13日正式宣布。宣言指出：“行政区域太大，政难下逮，且监督官层级太多，则亲民之官愈无从举其职。元、明、清之治所以不及前代，职此之由。今拟略仿汉、宋之制，改定地方行政为两级，以道为第一级，以县为第二级。县分三等，道署设诸司，在府中分曹佐治，县署诸科略如道制，且于繁剧边远之县，酌设承尉分驻县四境。中央则以时设巡抚使按察诸

17、道，举劾贤否，不以为常官也。其有大政，合数道乃克举者，亦为置使以管之，如是则臂指之用显，而治具略张矣。”18熊希龄内阁还拟定了改省为州和改省为道两个草案，前者将全国22省划分为83州，后者则将22省划分为80道。19熊希龄内阁号称“第一流人才内阁”，阁员中有梁启超、汪大燮、张謇等著名人士，并在组阁时得到袁世凯承诺，对责任内阁“绝不挚肘”，20上台后很想有所建树。但是，袁世凯不过是拿“第一流人才内阁”作幌子，并不真正支持他们的政见；军民分治、废省改道则降低了封疆大吏的权力，严重触犯其既得利益；所以，当熊希龄在袁世凯用以取代国会的政治会议上说明内阁废省计划时，各省代表“群起反对”，并对熊本人“肆为

18、揶揄戏弄”。21黄远生1914年1月12日撰文评论道：“内阁命脉既在大政方针，故梁任公以方针用舍为去留之决心，则自夙昔已有成竹。而今者废省问题殆有不能实行之势，要人纷纷反对，已见报端。省之下设道，道之下为县，已复于前清三级之制矣。乃前此所议不常设不普设之巡按，近且渐议普设，渐议巡按得兼辖国税厅长及审判厅长，果尔则直无异于巡抚。虽其得失是非另一问题，但此议果行，则与今内阁之改革根本计划相反。故今内阁若倒于政见，则省制必为其根本原因。”22果然不出黄远生所料，一个月后梁启超即愤而言之：“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”231914年2月，仅存5个月的“

19、第一流人才内阁”被迫下台，废省改道的“政府大政方针”也就成为一纸空文。1917年段祺瑞担任国务总理时，梁启超、汪大燮等研究系人士再次入阁。与梁启超关系密切的范源濂兼任内务总长一职后，经过精心策划，于1917年春以内务部名义公布了划分全国行政区域意见书与拟划全国行政区域说明书，征求各界讨论。说明书指出：“我国省制辖境过大，军民混合，小之生吏治窳败，之弊，大之种藩镇割据之忧。故应时会之潮流，当然应在淘汰之列。”24意见书主张采用郡县两级制，以郡统县，郡的区域“斟酌于秦汉之间，辖地大小亦与之相埒”。划分的依据共九条：1.面积；2.山川形势；3.地理沿革；4.辖县；5.交通；6.参酌人口财赋；7.有华

20、离交错者酌量划拨；8.搜集增设省道各成案，特立新区；9.固边圉。根据以上标准，全国除外蒙古及西藏外，划分为57郡、7特别区域。意见书最后指出：“当此改革地方制度，破除省界之时，预定方针，期在必赴”。25正当研究系准备推行废省改郡时，政局又一次出现动荡，先是府院之争，接着是张勋复辟，然后是南北战争，改革地方制度的周密计划在战火纷飞中再次破灭。此后，中央政府的权威日益衰落，梁启超、章太炎等中央集权的积极倡导者转而支持“联省自治”，废省之说便再也无人提及。第二节民国时期的缩省运动保留省级行政建制，同时缩小省的行政区域，是国民党在省制问题上的一贯主张。1913年3月，国民党代理理事长宋教仁在遇刺身亡前

21、夕演说中央行政与地方行政分划之大政见时指出：“中国地土广大，不能不分为数多之地方区域明矣。历代以来，皆无不然。前清分为各省府州厅县，亦系承前代遗意。惟以在今日之状况论之，区域似稍广阔，等级亦颇嫌复杂。民国建设以来，已取其府州厅制废之，只有二级制，实为得宜。惟区域犹未缩小，道制又将复设，官治自治，犹未划分，实为憾事。鄙意谓中国今日宜缩小省域，实行二级制，省下即直承以县，省县皆设地方官，掌官制行政，并同时设为自治团体，置议会、参议会，掌自治行政。县之外，大都市设府，当外国之市，直接于省。”261916年6月，袁世凯死后国会恢复，国民党国会议员、后来担任内务总长的孙洪伊向国会建议，划缩全国为50省，

22、每省辖县40.27国民政府北伐成功统一中国后，缩省运动此起彼伏、连绵不绝，不仅有官方造势，而且有许多学者积极鼓吹，献计献策。每当政局比较平稳，呈现出有利于中央集权的趋势时，便形成一次缩省运动的高潮，在国民党统治期间共出现过三次高潮。第一次高潮1928年国民政府定都南京，随即设立了热河、绥远、察哈尔、宁夏、青海5个新省。1930年蒋冯阎中原大战以蒋介石获胜而告终后，国民党于11月12日至13日召开三届四中全会，缩小省区被列为会议的两个议题之一。会议审议了伍朝枢提出的缩小省区案和陈铭枢提议、胡汉民等14人联署的改定省行政区原则案。前者以幅员辽阔、交通梗塞、情势各别、畛域太深、军人割据为省区不能不缩

23、小之理由，建议“将行省区域缩小，每省分为二、三，审察山川形势、交通便塞、财政赢绌、人口疏密、经济丰啬以为划分之准，务使调剂得宜、号令敏捷、截长补短、无或偏枯，庶足以应时势之要求而策政治之改善。”后者依据孙中山提高县之地位，省立于中央与县之间以收其联络之效的主张，认为“省区过大，则省长对于各省自治之监督不易周密，县之地位过低，则地方行政因多方转折而行使不便，地方财政不能尽量用之于县自治之建设。省区缩小、省权减轻，则自治易于完成矣”。“至于省区改定办法，则以旧道区为标准，旧道区之划分，大抵皆依据历史之习惯、山川之形势，而大小又复适中，采用至便。但其有特别情形，如：经济发展之便利、贫瘠与丰富区域之调

24、剂等，则由中央另行划定之。”28会议就此问题通过决议：“省区应重行划定，酌量缩小。其如何划分，及其实施办法，交由中央政治会议组织专门委员会详细研究，拟具方案，送中央常会，以备提交全国代表大会或国民会议决定之。”会后发表的宣言指出：“全体会议又认为现行省区，非为之更定区域，酌量缩小，终不能祛省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础。此一决议，将为元明以来行政上最大之改革，而于县自治之发展，中央指挥地方之灵活，与国家统一之保障，必有最显著之影响。举国应不辞任何牺牲以赴之！”29地理学家张其昀此时在时事月报发表改革省区之基本原理的长文，在理论上为缩省进行了论证。他指出，改革省区乃出于人民之愿望，

25、例如，自江浙分省以来的几百年中，江南浙西同属太湖流域的人民一直有联合自衡之要求；又如，海口总商会、香港琼崖商会、琼崖华侨协会等数十团体，联合通电，一致主张，乃于1929年3月1日在海口开全琼各团体代表大会，组织请愿团进京请愿，要求将琼崖划为特别区，以为改省之筹备。“新省区之唯一目标，既为谋国计民生之发展，吾固曰：改造省区问题，不仅仅着眼于历史之事实，不仅仅着眼于国势之现状，尤当开阔心胸，着眼于中国将来实业之发展。”“故将来中国之新省区，当与地理上民生区域合二为一，举风土人情素相融洽之各县，结为一地方自治团体，此亦理势所必然。”省界划分既要考虑天然疆界，也要照顾人文疆界，务使“将来省区改正之后，

26、区域精神与民族精神均当求其充分发展”。301931年本来应当是拟定缩省具体方案并付诸实施的一年，但是，2月蒋介石软禁胡汉民，造成国民政府分裂，导致宁粤对立的局面；接着又发生“九一八”事变，日本侵占东三省，蒋介石被迫下台，缩省事实上已不可能。第二次高潮1937年抗日战争爆发后，大敌当前，国民党内各派一致推举蒋介石为总裁，集党政军大权于一身，共产党和其他各党派人士也拥戴蒋介石为国家最高统帅，在这种情况下，缩省运动再次高涨。1939年1月1日，西康省正式成立。2月，蒋介石在国民参政会一届三次会议上建议，组织国民参政会川康建设期成会及川康建设视察团，分赴各地考察后拟定川康建设方案。会后，组成了以李璜为

27、团长、黄炎培为副团长的视察团，经百余日实地考察，提出了考察报告书，基本结论是：“川省区域太大，宜缩小省区，添设省治。”该报告书详细列举了必须缩小省区的四点理由：（1）省区过大，政治上之指导监督，常失于散漫敷衍，不易为治。省区缩小，政治上之指导监督，可以周到，可以彻底，容易为治。（2）在前清时，川省因区域辽阔，虽得贤能有名之督抚，如骆秉章、丁宝桢、岑春煊辈，竭尽心力，其为治之效果，不过能使地方得到消极的安定。现今时代进步，无论政治经济，一切皆须见到做到。不仅求得地方消极的安定，尤须努力于积极的建设。以此非将省区缩小，不能达到积极建设的目的。（3）川省边远各县，大多土壤肥沃，物产丰富，地下蕴藏尤富

28、。就此次视察所见，腹地许多县份，皆非其比。只以省区过大，对于边县，意存轻视，力亦不及。遂使各地文化落后，匪害蔓延。而省政府之教育、建设、保安种种设施，则集全力于腹地地方，成为畸形之发展。以此必须将省区缩小，使能注意并努力于地大物博之边县之开发。提高其文化，增展其经济，使货不弃于地，民不弃于官，而与腹部地方为平均之发展。（4）就历史的政治言，地大权集，常有尾大不掉之虞；地小力分，易收臂指相使之效。基于以上理由，报告书建议将四川划分为三省，分别以成都、重庆、叙府为省治所在地。在同年9月的国民参政会一届四次会议上，蒋介石以议长身份提出川康建设方案，原则上采纳了视察团报告书的建议，因改划省区，添设省治

29、，筹备需时，又提出了临时过渡办法。311939年8月，国防最高委员会致函请行政院主持省制问题之设计。行政院随即组建了省制问题设计委员会，聘请国内著名专家蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸等为设计委员，经过8个多月的研究，于1940年4月提出设计报告书。该报告书提出了缩小省区的6项原则：1.缩小省区，先由已经开发的各省着手；2.缩小省区，当以人口富力为乘除，不必求其完全相等，人口稠密之地省区面积可小，人口稀少之地省区面积可略大；3.各省形式当参照自然形势为依据，不必求其十分完整；4.参照原省疆界不必多事更张；5.维持省县二级制，废除省以下县以上之行政督察区；6.缩小省区当使组成一经济单位，凡交通不相联系，或

30、利害不能相同者，不强令其结合。根据以上原则，报告书设计了两个省区划分方案。甲案除蒙古、西藏外，将全国划分为59省、3特别区；乙案除蒙古、西藏外，将全国划分为64省。32随着抗战胜利的临近，缩省运动更趋活跃。1944年，中央设计局成立区域计划组，任黄国璋为组长，聘国内地理学界专家，研究设计调整省区，草成甲乙两案。甲案系就现行省区中之少数面积过大财力富厚者，划分为二三省不等，此案为迁就现实，作一时权宜之计；乙案乃系通盘筹划者，计分全国为56省、1地方、11特别市、3要塞区。区域计划组属意的是其中的乙案。33梁启超等研究系的废省主张（先后提出过废省改道、废省改州、废省改郡3个方案）与国民党的缩省主张

31、虽然名目不同，在实质内容上却大同小异，都是将现行省区重新划分为5070个统县政区，并实行省（或叫道、州、郡）县二级制。但是，同为缩省运动的参与者，却有两个主张各异的派别。陈铭枢、张其昀、胡焕庸等人是所谓的“析省派”，他们的主张类似于研究系，认为应顾及事实困难，以现有的道的区域为基础，将一省分为数省。黄国璋、洪绂等人是所谓的“调整派”，他们主张打破原来的省道府州界线，完全以自然区域为根据，重新划分省区。第三次高潮抗日战争胜利后，掀起了又一次缩省运动的高潮。先前，伪满洲国将东北四省（包括热河）重行划分为19省、1特别市以及日本人直接统治的关东州。大公报在评论此事时曾指出：“查省区辽阔，本为中国地方

32、制度之一病源，自来废省存道，缩小省区，在中国为多年悬案。日人此次毅然行之，不啻为中国政治上解决一种宿题。”341945年8月31日，国民政府公布收复东北各省处理办法纲要，决定将辽宁、吉林、黑龙江3省改划为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9省，热河省恢复“九一八”事变以前的疆界。内政部拟定的东北行政区方案，大体上是将伪满洲国的二省合并为一省。东北各省区的重行划定，被视为在全国范围缩小省区的一个试验。蒋介石在1946年2月10日召集中央要员开会时说：省的地位之确定与省长民选之实行，“须与缩小省区同时考虑”。351947年11月21日，行政院长张群在中央日报上发表谈话称：“我国行宪后第一件大事，应为缩小省区。非缩小省区，不足以言建设大业。盖中国过于辽阔，行政力量甚难达于人民，管理既感不便，自治又成问题，而中央为恐造成地方割据之势，乃对省之权责，加以甚多之限制，在三级制而外，再加行政专员之设置。结果，在制度上不能树立基础，在政务上亦不能完成理想。固如求我国宪政理想之实现，行宪后，必须积极从事缩小省区之工作。”36洪绂、张其昀等学者此时也纷纷发表了自己的缩小省区方案。内政部方域司司长傅角今在大量收集以往有关资料基础上，经过