环境立法与经济发展.docx

1、环境立法与经济发展环境立法促进经济发展环境立法所谓环境立法，是指立法机关通过制定法律法规规范人与环境的关系的法律行为，主要表现为保护自然资源、限制自然资源的使用。环境立法是针对环境保护制订的法律，并不是包含环境的法律都是环境立法。例如：对环保产业的税收立法，属于税法而不是环境法；要求政府增加环保产业投入的立法属于财政收支法而不是环境法；规范经济转型的立法属于经济法而不是环境法；促进环保科技进步的立法属于科技法而不是环境法。总而言之，环境立法仅限于直接的自然环境保护、限制自然资源的使用。我国环境保护立法的现状 1.宪法中有关环境保护法律规范 2.中华人民共和国环境保护法综合性环境保护基本法（19

2、89年） 3. 环境保护单行法 4. 环境保护行政法规和部门规章 5. 环境保护的地方性法规和规章 6. 环境保护标准 7. 其他部门法中的环境保护法律规范 8. 我国加入的国际环境保护条约中的环境保护规范1978年，我国颁布了经修改的宪法，宪法11条专门对环境保护作了如下规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。1979年，我们就颁布和实施了中华人民共和国环境保护法（试行），标志着我国环境保护工作进入法治阶段。我国已有了一部综合性环境保护基本法环境保护法，6部环境污染防治（大气污染防治法、水污染防治法、固体废物污染防治法、环境噪声污染防治法、海洋环境保护法、放射性污染防治法。15部

3、自然资源单行法（森林法、草原法、土地管理法、水法、野生动物保护法、矿产资源法），3部将自然资源和污染防治集于一体的环境保护法律，清洁生产促进法、环境影响评价法、防沙治沙法）制定颁布了50多项环境保护行政法规，近200件环境保护部门规章和规范性文件，1600件地方性环境保护法规和政府规章 （一）1979年以前的环境法1972年6月5日，人类历史上第一次关于环境问题的全球性国际会议联合国人类环境会议在位于斯堪的纳维亚半岛的瑞典首都斯德哥尔摩召开。在斯德哥尔摩“人类环境会议”的影响下，1973年国务院颁布了关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）。这一法规文件是入国后来于1979年颁布的中华人民共和

4、国环境保护法（试行）的雏形。文件中规定了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的环境保护工作方针，并就全面规划、工业的合理布局、改善老城市的环境、综合利用、土壤和植物的保护、水系和海域的管理、植树造林、环境监测、环境科学研究和宣传教育、环境保护投资和设备等十个方面的问题，作了较全面的规定。1974年，国务院颁布了中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定。这是我国第一个防治沿海海域污染的法规。该法对我国沿海水域的污染防治特别是对油船和非油船的压舱水、洗舱水、生活废弃物等废物的排放，作了较详细的规定。这一时期，我国还颁布了一批新的环境标准，使国家的环境管理

5、有了定量指标。这些标准主要有：工业三废排放试行标准、生活饮用水卫生标准、食品卫生标准等。1978年修订的中华人民共和国宪法第一次对环境保护作了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这就为我国的环境保护工作和以后的环境立法提供了宪法依据。总之，在这一阶段我国现代意义上的环境法开始起步，国务院及其有关部门制定的行政法规和部门规章在保护环境与资源的实践中发挥了重要作用，并为七十年代末期以后我国环境法的迅速发展奠定了一定的基础。（二）1979年以后的环境法1979年9月13日第五届全国人大常委会通过了我国第一部环境保护法中华人民共和国环境保护法（试行），该法依据1978年宪法有关环境保

6、护的规定，并借鉴了国外环境立法经验，规定了环境保护的原则、基本制度和管理措施，还把环境影响评价、污染者的责任、征收排污费、对基本建设项目衽“三同时”等，作为强制性的法律制度确定下来。中华人民共和国环境保护法（试行）的颁布这对我国环境保护事业的发展具有非常重要的意义，它标志着我国环境保护事业进入法制轨道奠定了基础，为实现环境和经济的协调发展提供了有力的法律保障。为了解决经济发展与环境保护的严重比例失调，1982年国务院颁发了关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定。这是一个环境保护的综合性法规，也是对1979年环境保护法（试行）的补充和具体化。其主要内容有：防止新污染源的发展；解决突出的环境

7、问题；重点解决位于生活居住区、水源保护区、风景浏览区的工厂企业的严惩污染问题；制止对自然环境的破坏，特别是水土资源的破坏；重点搞好北京、杭州、苏州、桂林的环境保护；加强环境保护工作的领导。经过十年的实际应用，在总结经验吸取教训的基础上，1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了修改后的中华人民共和国环境保护法，它是我国环境立法和实践工作的又一座里程碑。现行环境保护法是我国环境法学领域的一项重要成果，它为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也曾经解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，它作为我国环境保护领域的一项基本法律，指导着我国环境

8、保护的各项工作，具有不可磨灭的历史功绩。第一，它界定了“环境”的定义、范围，明确了环境法的调整对象，确立了我国环境保护观是“大环境”观的基本思想，明确了环境法调整的对象是们在保护和改善生活环境和生态环境、合理利用资源、防治污染及公害中产生的社会关系。第二，环境保护法进一步明确了污染者的责任，将污染者的责任纳入了环境保护责任制度，有利于促进合理利用环境和自然资源、减轻环境损害，公平负担。第三，环境保护法推动了环境单行法律、法规的创建，为我国环境保护法法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业进入法律化阶段。环境保护法从环境保护的目标、基本原则、基本制度和违法责任等做出了原则性和指导性的规定

9、，对后续单行的颁布实施和修改完善起到了指导作用。第四，环境保护法确立了一系列行之有效环境管理制度的法律地位，为我国环境保护行政与管理提供了重要手段。但是，历史的局限性，自身法律规定不完善和管理体制不顺等问题，也影响了环境保护法的实施效果，合其在环境保护实践中的地位和作用不断削弱，应做进一步的修改和完善。新环境保护法的立法突破、缺陷与实效问题 今年4月24日十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了环境保护法修订案，并决定于2015年1月1日起实施。此次环境保护法修改草案2012年公布以来，共经历了少有的4次审议和2次公开征求意见。这表明，新环境保护法引起了社会各界的广泛关注。目前，新环境保护法被

10、称之为“史上最严环保法”，那么它“严”在何处？有那些缺憾，其实效又如何？需要做全面、认真的考察。 一、立法突破 从篇章结构、实质内容来看，新环境保护法立足于国内环境保护的实际，借鉴了国外环境法的先进经验，平衡了各方的环境利益，组建了环境保护新的力量架构。通观新环境保护法全文，其立法突破主要体现在以下几个方面： 其一，立法理念得到提升。此次新环境保护法的修订，将生态文明的理念引入其中，并规定了推动我国生态文明建设的相关法律制度、机制及责任。同时，该法第4条第2款中将旧法中的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，表明此次修订确立了环境保护优先的理念和原

11、则，提升了环境保护工作的重要性和地位，意味着我国现阶段有能力不再走先污染后治理甚至边污染边治理的老路，有经济和技术条件在发展之中解决历史的和现实的环境问题。此外，新环境保护法还将环境污染责任与生态损害责任合并起来，替代以前的污染者付费的片面原则，用损害担责加以中欧综合概括，在一定程度上改变了以往重环境污染，轻生态保护的原则规定。 其二，环保意识得到重视。要想推动环境保护工作的发展，必须加强对环境保护意识培育重要性的重视。环保意识培育既包括教育与科技，也包括经济与社会投入；既包括对社会公众环保意识的培育，也包括对企业、政府等其他主体的生产经营行为、行政行为的引导与规制。在环保意识培育上新法相较之

12、于旧法有了很大的改观，如新环境保护法的第9条就明确指出，各级人民政府、教育行政部门、学校、新闻媒体均应当发挥自己的作用，推动环境保护意识的发展。此外，新法还把6月5日的世界环境日规定为我国的法定环境日，通过相关活动的开展，势必使得我国公民的环境保护意识得到进一步的提高。同时，新法规定国家将通过财政、税收、价格、政府采购等经济手段，引导市场经济主体的生产行为和社会的生活习惯。 其三，监管模式开始转型。立法创新要在立足于解决当下问题的同时，还要预防将来可能出现的问题。自1989年环境保护法制定以来，我国社会、经济的粗放式发展、科技的飞速进步以及对于环境保护的“选择性忽视”，使得我国当前的环境问题呈

13、现出点、面源污染相重合，工业性排放与社会性排放相叠加的多元化、复合型的特点。为应对当前日益严重且不断挑战公众神经的环境污染问题，新法的监管模式重心出现了变化，即将污染防治的重心从点源控制转到了区域间的联动、协同、互助及责任分配上来。并且，新法还设置专门条款来规范跨流域、跨区域的水污染、大气污染区域联防联控工作。同时，环评制度的范围由旧法中以建设项目为单一对象，扩展到地区开发利用规划及建设项目，并将开发利用规划和建设项目对生态所造成的影响一并纳入环评中，如新法第19条第1款规定的编制有关开发利用规划和建设项目均应当进行环境影响评价。此外，基于我国是农业大国的现实情况，新法在第49、50条中对农业

14、生产经营活动极易产生的农业面源污染做出了规定。这就表明，新环境保护法在监管模式上的重心发生了重大转变，即由以点源的防治为主转为以点、面源统一防治和区域联防联控为主，由以往仅重视对工业的防治转为对工业、农业等多产业的防治。 其四，环保执法由软到硬。当前的污染问题和生态破坏问题之所以如此严重，环境执法无力是主要原因。该问题主要包含两个方面：一是无强权可利用，即立法所授予的监管措施缺乏强制手段，使得环保部门在执法过程中常面临无权可用的窘况；二是有强权不尽责，即环保部门消极履职、执法不严，以致执法缺位、越位、不到位的现象经常发生。基于上述问题，此次新环境保护法授予了环保部门和其他负有环境保护监督管理职

15、责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，这对及时解决环境污染和生态破坏的违法问题意义重大，在很大程度上解决了环保部门及其他相关部门在环境执法中无权可用的局面。同时，还规定了部门协同监管的措施，对违法企业从供水、供电、土地、银行信用等多方面进行限制、处罚，倒逼企业守法、护法。此外，针对环保部门在执法中自身存在的问题，新环境保护法规定了区域限批、越级举报、环境考核评价、人大监督等制度、机制，如新法第44条第2款规定：“对超过国家重点污染物排放指标或未完成国家确定的环境质量目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。”这就使得环保部门的环

16、境执法工作状况与地方的经济发展成为连带式的反应链，使得环保部门尤其是地方环保部门不得不严格执法、规范执法。再如，新法在第57条第2款中设置的越级举报制度，规定“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报”。通过上述制度与机制，有利于规范行政机关的执法行为，使其规范执法、严格执法，积极处理环境问题，减少环境隐患的发生。 其五，公众权利得到确认。以公众为代表的社会力量，作为新环境保护法设置的力量架构中的一极，在新法中得到了重视。在此次修订中，新环境保护法专设了信息公开和公众参与一章

17、，体现了环境保护的民主性以及对社会力量的重视。新环境保护法在该法第53条中对公众参与的资格、程序做了原则性的规定。在第54、55条中，针对政府部门和企业所应公布信息的范围作出了比较细致的规定，信息公开的范围不仅应包括污染防治的相关信息，还包括生态破坏、生态保护、生态修复等信息。此外，最值得注意的是，新环境保护法在借鉴民主国家公民诉讼的基础上，在第58条规定了环境公益诉讼制度，规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上无违法记录的社会组织，可向人民法院提起关于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的诉讼。这一制度的设立，极大地增强了公众参与环境保护监督管理

18、工作的积极性，有利于充分发挥公众的力量来监督、发现环境违法行为，弥补环保部门及其他相关部门人力、物力的不足，避免环境污染问题和生态破坏问题扩大化。其六，法律责任得到强化。此次新环境保护法关于法律责任的创新规定，主要集中在企业事业单位和其他生产经营者、环境中介机构（环境社会运营机构）、环境保护主管部门和其他相关部门的主要责任人这三个主体上。一是新环境保护法不仅提高了处罚标准，使得违法企业的违法成本大幅度提高，实现处罚结果与违法行为相适应，并增设了按日计罚制度，对被要求责令改正但拒不改正的违法企业按日予以处罚，同时在增设按日连续处罚的违法行为种类上，授予地方一定的自主权限。此外，新法中关于环境损害

19、侵权责任的赔偿问题和环境损害赔偿的诉讼时效问题也发生了实质性的变化，即在新法第64条中规定承担环境损害侵权责任的范围不再局限于环境污染，将破坏生态造成的侵权责任也包括了进来；在新法第66条中将旧法的“因环境污染损害赔偿的提起诉讼的时效期间为三年”改为“提起环境损害赔偿诉讼的时效期间为三年”，这表明因生态破坏造成的环境损害也将适用3年的诉讼时效期间。这就使得违法企业不仅要对其违法污染问题承担责任，也要对其造成的生态破坏承担相应的法律责任。二是为解决在实际执法中发生的众多企业负责人、法人代表或其他生产经营管理人员不害怕罚款的情况，新法在第63条中对以下四种情况对其规定了行政拘留的强制措施：建设项目

20、未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。此举将对环境违法行为的处罚方式由财产罚扩展到了人身罚，有效的惩处了连续违法、屡教不改的违法企业及其主要责任人。三是新环境保护法第65条中确立了环境连带责任制度，即规定环境中介机构（环境社会运营机构）的违法行为与环境污染、生态破坏等危害后果存在因果关系，并应对此负责的，该机构应与其他责任人承担连带责任。此

21、项规定在改变了以往环境中介机构（环境社会运营机构）违法经营但不承担责任的实际情况的同时，也有助于提高环境中介机构（环境社会运营机构）的公信力。四是新法在第68条中针对在行政执法活动中违法的直接责任人员规定了引咎辞职制度，使环境执法人员尤其是主要领导不得不严格执法、规范执法、认真履责。 二、立法缺陷 尽管新环境保护法创设了诸多新的制度、机制，但是还存在着以下几个问题： 其一，新环境保护法效力层级不够，难以协调相关专项生态保护法律。众所周知，现行环境保护法在立法之初，本是作为统领所有与环境保护相关的法律、法规、规章的法律而设计的，即起基本法的作用。但是依据我国立法法的相关规定，成为基本法的必要条件

22、之一便是该法应是由全国人大审议通过，而此次新环境保护法仍是由全国人大常委会通过，因而环境保护法仍不是基本法而是作为基础法存在于我国环境法律体系中。这就使得环境保护法的效力等级不高于农业法、林业法、草原法、水法等专项法律，以致于在具体适用环节，环境保护法的相关规定往往得不到实施。这就意味着，环境保护法存在被其他环保专项法律架空的可能。新环境保护法希望通过做到面面俱到来维护其在环保领域的权威性，但是由于其自身属于基础法的特性，新环境保护法不可能在涉及环境保护的各个领域，均做到像该法中对污染防治领域那样做出详细规定。如新法中规定的生态红线、加强自然生态区域保护、保护生态安全、加强生态修复、开展生态补

23、偿、重视农业生态保护等制度，在实际适用中仅能起到一个指导补充的作用。此外，其他专项法律与新环境保护法的联系性不强，协调性欠缺，如新环境保护法第32条中对大气、水、土壤的保护与修复的规定，以及第34条中对于海洋污染防治的规定。尽管新环境保护法对上述领域做出了原则性的规定，但是上述条文在实际中几乎得不到适用的可能。这就表明，新环境保护法作为环境保护领域的基础法，其法律效力层级仍不能够满足当前乃至以后环境保护工作发展的需要。 其二，重污染轻生态，部门立法的痕迹明显。纵观新环境保护法全文，可以发现在此次修订中关于生态保护的规定有了较大幅度提高，但仍不能满足我国当前进行生态文明建设的需要。诚然，基于我国

24、当前环境事故频发，污染问题日益严重的社会现实，对污染防治做出了较大幅度的规定是有其合理性与科学性的。但是，依据法理，法律的制定或是修订不应只着眼于当前，更应当具有科学的预见性，即对于未来特别是即将出现的问题应当做出适当的预见性的规定。新环境保护法虽然在保护和改善环境一章中加强了生态保护的相关规定，然而上述规定与污染防治的规定相比仍显简单，篇幅少，过于原则且缺乏具体措施，以致其操作性不强。明眼人一看就知是为环保部门在立法。 其三，规定太多原则，需出台配套细则。新环境保护法修订案的通过，意味着与之相关的地方性法规、规章、制度、机制等配套规定，都应当开始制定或修订。如新环境保护法中关于环保意识培育方

25、面，对其做出了原则性的规定，这就要求其他相关部门尤其是教育行政部门出台相关规定来保障新法的贯彻落实。再如新环境保护法中关于鼓励投保环境污染责任保险的规定，这就要求保险法应当做出适当的调整，同时要求全国人大常委会、环保部门、保监会等部门出台关于环境污染责任保险的指导意见或管理办法。再如新环境保护法第23条关于企事业单位和其他生产经营者转产、搬迁、关闭的规定，条文中仅规定“应当予以支持”，如何支持？对于转产的企业如何指导其开拓新的业务范围？关闭的企业如何予以补偿？对于搬迁的企业如何提供便利条件以便于其快速开始正常的生产经营活动？特别是搬迁的企业如何在一个纳税年度内纳税的问题，是分别向两地纳税还是单

26、一纳税，是该年度继续纳税还是下一年从新计算？这些问题就意味着相关中央部委和地方政府之间，地方政府之间，政府与企业之间应当积极联系、协商，认真考虑企业诉求并出台相关管理办法和应对措施对不同的企业采取不同的支持方式，并依据实际及时进行调整，解决企业的后顾之忧。此外，关于环境公益诉讼制度的实施细则应当尽快出台，因为这不仅涉及到环境公益诉讼制度能否有效落实，还关系到社会公众对新环境保护法权威性的信任。尽管，新环境保护法中规定符合条件的社会组织可以就污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，但是能否对于政府的环境行政违法行为提起诉讼，我国的行政诉讼法中没有相关规定。这就使得，社会公众对环保

27、部门的消极怠职，不履行环境保护职责的行为没有有效的法律反制措施，也将会使得公益诉讼制度的立法目的大打折扣，令人担忧。其四，环境权的宣告和认可不充分。在此次环境保护法的修订中，专门设立了信息公开和公众参与一章，并且建立了环境公益诉讼制度，从实践上保障了公民的知情权、参与权等权利。这表明，此次修订新环境保护法旨在保护实质的环境权利。但是，总则中缺乏对环境权的全面宣告和认可，仅在第53条第1款中规定了保护公民、法人等主体获取环境信息、参与和监督环境保护的局部权利，与环境权保障的全面性要求相比仍显狭窄。此外，新环境保护法法律责任一章中保障公众知情权的规定少之又少，仅第62条规定针对重点排污单位不依法公

28、布信息的行为予以处罚，以及第68条规定的引咎辞职制度中的“应当依法公开环境信息而未公开的”。因此，随着公众要求环境权保障的呼声越来越高，解决环境权入宪和环境权全面入环保法两个问题，是今后应当继续推动的重要工作。 三、法律实效 此次新环境保护法做出了诸多创新举措，如在对企业的监管方面增设了环境信用评价制度，在环境行政执法方面规定了人大监督、越级举报、考核评价、引咎辞职等制度，在公众参与和信息公开方面规定了公众参与的程序、条件、范围等原则性的规定以及公益诉讼制度，在法律责任方面规定了按日计罚、行政拘留等处罚措施。可以说，此次新修订的环境保护法是我国历史上最全面、最严格的环境基础法。但是，其实效又会

29、怎样呢？新法通过以来，可以发现，环保部门的态度发生了转变，由欢呼到质疑，即质疑其实效。部分人甚至认为，该法是环保部门自己把自己关进笼子了，是一部定位错误的法律，如不解决体制问题，该法将是中看不中用的法律。总的来看，新环境保护法的执法困难主要体现在以下两个方面： 其一，环保部门能力不足，目前难以担此重任。总体来看，目前我国的环保部门机构主要呈现出“上大下小”的倒金字塔结构。中央和省级环境行政力量较为强大，兵强马壮，人才储备充足且专业性强。但是，市、县一级环保部门的力量却要薄弱的多，地方环境行政执法力量捉襟见肘，特别是乡镇等执法一线，有的环保部门仅能够保障日常执法工作，甚至有的乡镇根本没有任何执法

30、力量。在基层，县、乡及街道的环境执法人员是进行环境执法、给予环境指导、惩处环境违法行为的主要力量，是环境保护法贯彻落实的主要执行人。但是由于区县、乡镇、街道的基层环境执法力量的缺乏，使得环境保护法犹如挂在墙上的一张“饼”只能看不能吃。此外，随着环境污染和生态保护的专业性日益加强，相关环境保护法律的专业性色彩也随之越来越浓厚，这势必要求环境行政执法人员的专业素质也要随之提高。但是，在实际工作之中很多地区的基层执法人员不具备相关专业素质，而且还存在因不具备相关知识而使得执法缺位、越位、不到位的现象。因此，在以后的工作中，一方面要加强对执法人员尤其是基层环境执法人员的专业知识和环境意识的培训，另一方

31、面基层环保部门则应当在部门内部加强责任制度建设，必要时可细化至个人。 其二，强制措施实施难，地方主义易阻挠。新环境保护法，为保障环保部门及其他负有环境保护管理职责的部门能够依法行政、严格执法，为其提供了锋利的“爪”与“牙”，规定了诸多严厉的限制措施以及强硬的执法手段，如新环境保护法为保证执法效果规定了查封权、扣押权以及行政拘留等手段，为规范环保部门执法规定了环境考核评价、引咎辞职等制度。但是，环保部门在执法中仍然会面临不敢执法或执法困难的问题。究其原因，在于环保部门的执法行为往往会影响地方政府、党委部分领导的业绩考核和政治前途，影响该地区就业和财政收入。再加上，地方环保部门受双重领导，其中上级

32、环保部门对其主要是业务上的领导，而其人事任命及财政经费则是由地方党委、政府所掌控。因此，环保部门的执法行为往往会因受到地方保护主义的压力而不了了之。为此，环境保护监督管理工作应当借鉴安全生产工作中推行的“一岗双责、党政同责”，不仅将环境保护纳入地方政府主要领导考核评价体系中，要求地方政府对该地区的环境保护监督管理工作担责，还要将地方党委也纳入到环境保护的考核评价体系中，并与地方政府一同承担监督管理本地区环境保护工作的责任。一旦出现环境问题或重大环境事故，党、政主要分管领导共同承担同样的领导责任，从而保证地方环保执法行为得到地方党委、政府的支持，保证环保执法工作有效开展。 环境立法要实现经济和环境效益共赢 现代物质循环利用概念由美国经济学家K波尔丁在20世纪60年代提出，其含义是在人、自然资源和科学技术这个大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其回收再利用这个过程中，综合利用资源