顺应城乡发展科学决策的行政区划体制解析.docx

1、顺应城乡发展科学决策的行政区划体制解析顺应城乡发展、科学决策的行政区划体制调整探索永康市“2008行政区划调整方案”研究浙江大学 李王鸣 范今朝摘要：研究的案例属于城市化进程中的逆向调整，为避免片面性与短期性，调整决策中创新性地从理念上树立以人为本思想，思路上体现沟通、协调、科学决策的调整程序，内容上提出进行评估与预评估、历时性纵向分析与共时性横向分析，在方法上应用定性与定量、客观与主观相结合的方法。关键词：行政区划 调整决策 永康市 前言永康市位于浙江中部，金华市域之东南。东南及南与缙云县接壤，东北与东阳市、磐安县相邻，西与武义县相连，北邻义乌市。2008年，全市实现地区生产总值244.83

2、亿元，人口56.46万人，财政收入31.4亿元；至2008年末，永康市辖4个街道，10个镇，712个村委会，17个社区居委会。永康市于2008年12月上报要求调整行政区划，调整重点主要是在适当扩大中心城区空间、整合开发区管理体制的基础上，将游离于中心城区之外的芝英街道重新恢复为芝英镇的建制（以下简称“2008调整方案”）。此次调整属于城市化进程中的逆向调整。为避免调整决策的片面性，本研究重点探索调整决策中如何顺应城乡发展、树立以人为本思想，体现沟通、协调、科学决策的调整程序，增加评估内容，应用定性与定量方法评价调整的合理性、必要性。研究成果对区划调整后形成良性互动，探索区划调整决策的思路、重点

3、、程序、方法具有重要的决策参考价值。1. 研究重点把握和思路设计 1.1 研究重点内容确定（1）研究须进行历时性的纵向分析即将本次调整与近年来的主要调整作为一个完整过程来分析，进行2001调整方案的评估。因为永康市“2008调整方案”是在2006年调整的基础上的进一步深化，且与2006年的调整有类似之处，即是对2001年调整的逆向调整和某种程度的回归，故需对2001年 677 调整方案加以评估。即该方案是否与永康市的经济社会发展状况不甚符合、过于超前和理想化，进而导致与现实的行政管理需要不符，而需做逆向调整；或者，当时的永康市发展态势及其宏观背景与后来的国家、省、市以及永康自身的宏观发展趋向和

4、调控目标不相符合，因而必须进行调整；抑或两者兼而有之。（2）研究须进行共时性的横向分析即统筹永康市全局发展和中心城区、芝英街道局部发展的利弊分析，进行新一轮调整方案的预评估。本次区划调整决策需从整个永康市全局出发思考分析永康市“2008调整方案”与全市经济社会的发展阶段、发展态势相适应的行政区划体制问题，才能避免片面性与短期性。与此同时，永康市“2008调整方案”实际上还涉及中心城区、芝英街道两个方面的利弊分析内容。其一，中心城区缩小直辖区域面积，以及整合开发区管理体制等，有无必要与合理性；其二，芝英街道在2001年改镇为街后的管理体制，是否与芝英地区发展状况不相符合，以及芝英在永康市城市化进

5、程和社会经济发展过程中的定位等发生变化，是否导致与街道体制不相适应。 1.2 研究思路程序设计课题组设计了前期调查、方案评估和新一轮方案预评估的三阶段论证的基本思路和工作路线（图1）。前期调查注重决策运作层面的过程性、多样性和协调性，引导不同性质的团体积极、自主参与讨论，选择召开座谈会、实地访谈、问卷调查、实地踏勘和相关资料收集的形式，以实现多方联络、沟通、协调目的。（1）在永康调研期间听取了永康市委、市政府主要领导和市民政局的情况介绍；就调整方案和具体区域情况进行了多次深入交流；（2）召集了5场座谈会。包括永康市各政府职能部门、永康市人大和政协及社会贤达等、芝英街道各村庄代表和典型企业家代表

6、等、芝英街道各附设机构（市直属部门派出机构）代表等、芝英街道各调整涉及村庄的代表等，共计71人次，直接听取了各层面、各界别、各相关地区代表人士的情况介绍和意见建议。（3）对近200人群进行了问卷调查。调查内容表述形式基本为客观选择题，包括被调查人员的基本信息、芝英街道从“镇”改为“街道”以来的社会经济发展及公共服务变化的感受和对于本次拟将芝英街道从“街道”改设为“镇”建制等调整的看法；另有主要针对当地官员的个别主观性回答题目。抽样调查对象为参加座谈会的人员和芝英街道5个典型行政村的村民。 678 2、永康市行政区划历时性纵向分析 2.1 永康市行政区划的近期调整情况永康历史悠久，从三国吴赤乌八

7、年（公元245年）建县（1992年撤县设市），至今已有1764年的历史，其行政区划历代迭有变更。1990年代以来的主要变动过程如下：1992年4月，撤区扩镇并乡，全县设24个乡镇；1999年12月，撤销烈桥、童宅两乡并入古丽镇，时设15个镇、7个乡，共计22个乡镇。2001年7月，永康市进行了一次幅度较大的行政区划调整，即中心城区撤镇设街道办事处，其他地区撤乡并镇，形成市辖镇和街道办事处的格局，全市重新组合设立石柱镇、古山镇、龙山镇、象珠镇、花街镇5个镇，城区设东城、西城、江南、芝英4个街道。2006年5月，永康市又一次进行区划调整，撤销石柱镇、古山镇、龙山镇、象珠镇，重新设置了石柱镇、前仓镇

8、、舟山镇、古山镇、方岩镇、龙山镇、西溪镇、象珠镇、唐先镇，至此，全市共有4个街道，10个镇，同时确立了特殊的经济开发区管委会（将东城街道的14个行政村和芝英街道的14个行政村委托其管理）和城西新区管委会（将西城街 679 图1. 永康市2008行政区划调整调研论证技术路线图道的34个行政村委托其管理）体制。 2.2 “2001行政区划调整”实施评估（1）2001年区划调整背景与基本成效永康市2001年的行政区划调整，其出发点是好的，实际中也取得了很大的成效。当时，根据浙江省、金华市关于加快城市化建设的要求，永康市提出在“十五”期间建设成为浙江中部经济发达、社会文明、文化繁荣、环境优美、基础设施

9、完善、人民生活更加富裕的现代化中等城市；为此，必须加速人口集聚、生产力集聚，拓宽城镇发展空间。但当时的乡镇规模偏小，全市乡镇平均人口为2.53万人，有17个乡镇低于平均水平，最小乡人口只有4000人，全市乡镇平均面积47.68 km，有13个乡镇低于平均水平，最小乡镇面积只有14.43 km，资源配置不合理，城镇空间狭窄，难以形成集聚功能，严重制约了城市化的推进。所以，为加速中心城区和若干重要小城镇发展，进行了2001年的区划调整。在当时的背景下，2001年的行政区划调整，在一定程度上解决了一城多府、中心城区用地难、规划混乱等问题。永康中心城区获得了很大的发展和迅速提升。（2）区划调整后市域乡

10、镇层面存在问题及其修正2001年区划调整后，镇的规模过大、管理幅度过宽、管理层级增加，制约了地方经济社会的健康持续发展，广大干部群众要求调整的呼声较为强烈。在这样的背景下，进行了2006年的行政区划调整。2006年的调整主要解决的是镇一级政府管理范围过大、管理层次过多、管理效率不高、群众办事不便等问题。（3）中心城区层面存在问题2006年的区划调整未涉及中心城区范围。但2001年确立城区4个街道体制以来，永康自身发展和外界环境均发生很大变化，导致城区行政区划体制也逐渐暴露出不少问题，主要表现为： 在动态发展的比较中，芝英撤销镇建制而组建街道之后经济发展和城镇建设相对缓慢通常在中心城市的集聚阶段

11、，只能是先满足中心城区的发展需求，再逐渐向外扩散。近年来，永康市大量建设项目主要集中于中心城区，无法顾及芝英发展；同时对芝英辐射带动作用不够。芝英街道则限于体制，自身缺乏相应的经济、集镇规划自主权，多数有规模的企业向开发区集聚，芝英在经济发展中已处于边缘化地位，与周边的古山等中心镇相比逐步失去了其独有的经济模式和中心镇、经济强镇的优势。其在基础设施共享度、城市建设力度和强度、政策扶持度等方面均处于弱化状态。 与中心城市共建共享基础设施和公共服务设施难度大客观上，芝英街道距离城区12.5公里，之间为基本农田保护区，交通上唯独东永一线与市区相接，使得市区与芝英街道的基础设施在一个时期内无法接轨。芝

12、英街道除临近 680 城东的炉头、黄塘下等15个行政村外，无法共享城东的基础设施和社会服务设施，而其他偏远行政村的基础设施共享与衔接问题更得不到落实。 与区划调整相关的诸多部门行政管理政策调整滞后芝英街道设立后，相应的公共管理和服务部门（医疗、教育、工商、税务、国土管理、农村信用社、银行、电力、水厂等）在管理上属于“灰色区域”。管理人员和村民可以享受的待遇和优惠政策不明确，既不靠城也不靠乡，使得建制调整后既没有获得城区市民的待遇，也丧失原有农村地区的补助实惠。 现有街道体制与芝英发展实际不相适应首先芝英街道管辖的区域面积74.4平方千米，常住人口5.9万人，外来人口5万人左右，辖78个村委会、

13、6个居民区。管辖范围以农村为主，而街道行政管理仅是政府派出的一个机构，并不代表一级政府，对地方各方面的管理能力较之一般镇减弱，仅靠社区居委会很难管理，给社会治安、城镇建设、环境卫生、计划生育、市场管理等带来诸多困难和问题 。其次地方参与管理的渠道减少，监督、办事均不利或不便。加之地方企业因对街道的感情淡化，对投资城镇建设的积极性也有所减少（具体情况可参见座谈会纪要和问卷调查分析报告，此不赘述）。3、“2001区划方案”调整的必要性分析 （1）配合城市化路径转变的需要比较01和06版永康城市总体规划可以发现，永康的城市化路径具有从粗放型向集约型转变的趋势。具体体现在人口、用地规模和城市化水平上（

14、表1）。 2001年基于当时全国上下要求加快城市化进程，以城市化带动经济和社会发展的战略取向，永康总规确定用地规模为50 km，人均100 m，同时搭就了一个150 km的框架，将芝英纳入城市的规划和建设范围。01版规划所体现的是一个圈地城市化过程，通过行政区划调整、占用耕地资源等来获得城市发展空间，扩大城市规模，提高城市化水平，而忽视了人口、社会、地域景观等的城市化，只是一种“假性城市化”。而在科学发展观和构建和谐社会的理念下，新一轮规划要求走一种健康可持续的集约型城市化路径，重视土地城市化同人口城市化的协调，合理控制城市规模和土地城市化速度，提高城市土地利用效率和单位面积经济效益。从城市建

15、设现状来看，芝英街道与城东开发区之间仍相距67 km，且其间大多为农 681 田。在国家保护耕地政策的约束下，规划期内这部分农田不可能用来开发建设，使得市区与芝英街道在空间上的联系进一步弱化，若继续将其划入城市建设用地范围，不利于城市的集约发展。（2）城乡统筹的需要01版规划提出的城市功能结构为“一城两翼两组团”，将芝英街道定位为郊区外围组团，以五金原材料市场、工业为主导职能，属于东翼副中心的覆盖范围。经过近几年发展，规划的城市公共中心与现实发展产生了较大差异。现阶段中心城市仍处于集聚阶段，其辐射无法覆盖整个规划区范围，东西两翼副中心未能发展起来，原先规划的公共设施内容不足以支撑其副中心的定位

16、。在市区与芝英街道的基础设施短时期内无法接轨的情况下，芝英需要中心镇一级的地位来配套基础设施建设，以在整个市域范围的城乡统筹发展中起到承上启下的服务功能。（3）优化现行管理体制的需要针对芝英的发展需要，永康市实际上目前已经赋予其中心镇的地位和管理职能（中共永康市委、永康市人民政府关于加快推进中心镇培育工作的若干意见，永委200811，2008.09.08），现有的机构设置、管理架构等也与一般镇无异。在目前这样现有体制已经逐渐转换的情况下，芝英仍为街道体制，就名不副实，有“名不正言不顺”之嫌，既会造成许多纷扰和冲突，也与依法行政的要求不符。相反，改街为镇可谓水到渠成，名正言顺，易于理顺各方关系。

17、（4）保持经济发展优势的需要改革开放以来，芝英人率先冲破禁区，工业迅猛发展，已拥有实力较强的棉纺、铝锭、铜带、铜铝制品、农机、衡器、铸造、铸钢、五金、电动工具、电器、模具等骨干行业。2005年，芝英街道生产总值达到191.7亿元，乡镇企业总产值达到78.6亿元；2007年，各项税金共计2.26亿元。除此，街道内有生产资料、有色金属两大专业市场，年交易额超9亿元。2000年，芝英镇还被浙江省政府列为永康市历史上唯一的中心镇。因此，芝英在永康历史上一直以来属于中心镇、经济强镇，而且是一个相对独立的经济发展体，芝英在永康的发展中起到了举足轻重的作用，历史地位特殊而明显。（5）延续历史沿革的需要芝英基

18、础雄厚，历史文化积淀深厚，品牌效应明显，独立发展的基础扎实。芝英原名大田里，为应氏世居地，后因族属繁衍更村名为诸应。南宋时，已是“居民错杂”之地。明代，因紧依村旁的应氏祖山“茔产芝草”，乃更名其村曰芝英。清代属游仙乡，民国20年（1931）始建芝英镇。1949年后，设芝英区，辖芝英镇、古山镇；1958年改为芝英公社；1961年设芝英管理区，辖8个公社；1984年复称芝英镇；在2001年区划调整中改为芝英街道。从历史沿革来看，芝英一直是永康的中心镇之一，也是永康市的重要农村集镇。芝英作为永康名镇，在历史上、也在省内、省外享有很高的知名度，既维系着地方历史文化传 682 承的脉络，也是当代本地企业

19、家所共享的一个重要“品牌”，具有良好的美誉度。改为街道后，独立性、地方特色逐渐丧失，该品牌的价值也渐趋流失，对当地经济发展和历史文化保存有很大影响。（6）满足群众意愿的需要芝英当地群众对原“芝英镇”认同度高，归属感、参与感强，对重新设“镇”意愿强烈。从调查访谈的结果可以感觉到，国内外的芝英同乡都非常认同芝英“镇”的建制，当地企业家也愿意对芝英镇的发展给以各方面的支持，认为是在建设家乡。如果为“街道”体制，则容易被认为是在为全市服务，担心有关支持无法真正落实在芝英地区，无从体现其热爱家乡的意愿。这种地方情感也是非常重要和宝贵的推动地方发展的资源和动力。最近几年，社会各界包括拟调整区域内的群众也以

20、各种方式表达了要求政府进行区划调整的强烈意愿，其中信访、两会提案，均有很多涉及此事。本次行政区划调整方案提出后，经过1年半的论证，则一直未接到群众、基层反映不同意见。4、永康“2008行政区划调整方案”共时性横向分析4.1 “2008调整方案”概要本次2008调整方案，将调整重点转向前次（2006年）未调整的中心城区的4个街道和花街镇，主要是对永康中心城区与芝英镇区的各自发展方向以及相互关系重新进行界定和调整，在适当扩大中心城区空间、整合开发区管理体制的基础上，将游离于中心城区之外的芝英街道重新恢复为芝英镇的建制。其要点可归纳如下：（1）将芝英街道恢复为芝英镇建制。永康市行政区划由原来10个镇

21、增设为11个镇；街道设置由原来4个减为3个。镇（街）设置总量未变。（2）将原属芝英街道的黄塘下、陈路塘、栋栊、杜山头、荆山陈、雅应、下堰头、陈园、郑村、下余、车马何、山头徐、堰头、沙端、炉头等15个行政村划入东城街道管辖（委托经济开发区管理）。将原属江南街道的临溪、翁埠2个行政村和原属花街镇的梧涧、龙盘岭2个行政村划归西城街道管辖（委托城西新区管理）。4.2 永康市“2008调整方案”预评估从国内外宏观形势的变化与城市化演进的客观规律出发，结合永康市近期发展规划等的调整和实地调研所获得的认识，从以下三个方面对“2008调整方案”进行了深入分析和思考。（1）调整方案合理，论证过程充分行政区划属于

22、上层建筑范畴，应与一定时期的经济基础相适应；如果一个地区的行政区划体制已经对政府的行政管理产生不便、已经不能很好地促进区域经济的发展、同时也制约了当地的城镇化进程，那么，该地区的行政区划格局就是滞后于区域长远发展需求的，在很大程度上就需要进行某些方面的行政区划改革。从我国的多数行政区划改革来看，其根本目的都是在于适应行政管理、促进区域经济发展、推动城镇化这三个方面；这些调整的过程，就是一个不断寻找适应不同地区城市化快速推进的行政区划体制的过程。 683 对于此次调整方案的评估，应着眼于将永康作为一个整体，使得各调整相关方均能达到最优、最适的体制，以双赢以至多赢为目的。从各场座谈会意见和问卷调查

23、情况分析，以及实地接触访谈所获得的结果来看，此次永康市行政区划调整方案获得各界认同。课题组从调研过程和后续分析中感到，对于永康市2008行政区划调整方案，不论从方案本身对永康市未来经济社会发展的影响，还是对地方社情民意的尊重，以及决策程序等方面来看，本次调整工作均较为合理和扎实，方案是比较成熟的。（2）科学发展，多赢共荣 对中心城区而言，在把芝英街道的15个行政村划入东城街道、同时委托开发区代管和把江南街道、花街镇的4个行政村划入西城街道、同时委托城西新区代管后，基本可以满足中心城区未来相当一段时期内的发展需求。 对开发区而言，因其属于市本级直辖，且各相关街道（镇）的被调整村庄已经基本划归开发

24、区管辖，则将所属区域隶属于同一政区管辖，可以减少与多个街道（镇）协调的难度，逐渐理顺关系和管理体制。这样，既有利于开发区发展，也有利于被调整村庄获得均等、甚至更好的对待，更好地接受中心城区的辐射和带动，同时也有利于原所在街道、镇的管理工作，使其可以摆脱协调之累，也免去对划归开发区管理的村庄的带动、辐射、公共服务不到位等方面的问题。 对被调整村落而言，则可以更好地接受中心城区辐射，尽快享受到城市化发展所带来的益处，也有助于解决历史遗留问题。为此，将芝英的街道体制改为镇建制，对芝英地区而言，就可以较好地适应城市化路径转变和城乡统筹发展的需要，有效地解决现行管理体制的弊端，既延续了历史传承和地方文化

25、，又可获得保持经济、社会发展优势的广阔空间，也满足了当地群众的迫切意愿。2006年后，芝英街道实际上已经被永康市作为“建制镇”来对待，2008年进一步明确了其在永康市的中心镇地位和相应的管理权限，并赋予了其较多的优惠政策（表2）。 684 此外，从调研所获得的情况来看，芝英在改为镇后，还可以获得多方面的益处和优惠政策，为其发展提供了较大的空间，也可以使得当地居民获得较多实惠（表3）。 （3）以人为本的执政理念、实事求是的工作作风和科学民主的决策程序从本次行政区划调整及其方案的形成过程来看，体现了永康市委、市政府 “以人为本”的执政理念和实事求是的工作作风，方案既能够充分满足全市整体的科学发展要

26、求，又尊重社情民意，尊重地方历史文化，也有利于更好地为居民、企业和社会各方面提供优质、完善和便捷的公共服务。在整个调整过程中，永康市委、市政府敢于正视存在问题，不回避矛盾，在意识到2001年调整的超前与现实中所存在的问题之后，经过调研、论证和各界沟通，有计划、分步骤地逐渐着手进行调整，2006年进行过一次，恢复和重建了一批合并的镇。针对芝英的问题，也先从政策上进行了调整，赋予芝英街道以中心镇的地位，事实上已经将其作为独立的“建制镇”来对待。经过几年的实践，证明这样做是有利的、可行的，也是合乎民意的；这样，至目前恢复为镇，也是实至名归、水到渠成，不会引起很大的社会震荡。相关的调研、论证和征求意见

27、等工作也多次、反复进行，相应人大、政协和政府等各方面也均履行了法定程序。因此，方案也是成熟的、可行的。5、永康市“2008行政区划调整方案”论证意见和相关建议综上分析，本次永康市行政区划调整方案是符合科学发展观要求、符合永康市实际的，实施时机也比较成熟。同时，也应注意一些遗留问题和负面影响的妥善解决。5.1论证意见（1）从方案本身和客观发展态势而言，此次区划调整方案总体上符合当地产业发展现状和经济流向，将有利于永康市经济和社会的发展，调整方案是可行的，利大于弊。在适当扩大中心城区面积、整合两个开发区的基础上，适当调整行政区划，恢复芝英建制镇的地位，对中心城区而言，可以集中精力于新区的开发、建设

28、，也满足了相关规划的控制要求，可以说，总体损失不大，不会对永康市区的经济社会发展造成很大的影响，反而可以按照相关规划要求，更好地实施。而与此同时，对芝英镇区来说，则是获得了独立发展的空间，会极大地促进芝英镇区以及永康东部区域的发展，恢复芝英历史上的活力， 685 加速芝英地区经济社会的发展。因此，对永康市域整体而言，是更为有利的，可以获得1+12的成效。芝英的问题，不是达不到设街标准、也不是实力不够，而主要是在各方面形势变化的前提下，地方自主发展的需求、发展潜力在街道体制下无法充分发挥，以及由此而造成的与先进城镇发展差距日益拉大所引发的紧迫感和危机感。这是很可宝贵的一种动力，也是浙江省众多地区

29、创业发展的活力所在，故应该予以保护和尊重，而不是无视和压抑。在这种背景下，永康市能够正视地方需求，尊重民意呼声，并且真正从永康全市的发展大局、长远利益和可持续发展出发，对先前不相适宜、或形势变化后难以达成的目标进行适度修正，重新理顺管理体制，是明智和可行之举。经过这样的调整，市本级可集中精力于现有中心城区的发展，挖掘内涵，集约成长，不贪多求大，而是着重空间合理配置，城市建设、土地保护和环境改善等多重发展目标均可实现。芝英在恢复为镇体制之后，其传统优势可以充分发挥，地方人士可更好地关注本区发展，历史文化传统和地方品牌也可以更好地传承，并发挥更大的作用。（2）调整的时机已经比较成熟，可以实施，使之

30、成为提高行政效能、增强社会凝聚力、加快经济社会发展的契机。同时，从本次区划调整的内容来说，相对于2006年的调整，本次调整基本属于微调，主要是芝英的建制变更，以及个别村庄的归属调整，政区总数未变，相应也不涉及大规模的机构调整、资产重组和干部分流等问题，符合国家宏观政策，符合地方发展实际，也符合相关调整地区百姓的意愿。从本次调整的过程和程序而言，也是比较到位的，工作是扎实的，各方意见也是高度一致的。对于本次改街为镇、以及若干区域的局部变更的行政区划调整事项，前期调整已经在进行（芝英已经赋予中心镇地位，有关被调整的村庄已经由开发区托管），故有关准备也是充分的，可谓水到渠成，对各方面的影响、震动均不

31、大。因此，调整的时机已经比较成熟，建议尽快批准、实施。5.2 相关问题和建议当然，从调研和所收集到的意见来看，将芝英街道恢复为芝英镇，虽然各方面均认为可行，但仍有个别的不同意见存在（在问卷调查中，支持改街为镇的占92%以上，明确反对的不到2%）；同时，一些具体问题和困难，如身份证、户口簿、工商执照和地名标志等相关证件的更换工作较为繁琐且需要一定的资金，也需要政府统一解决。因此，为顺利实现行政区划的调整，以下几方面的工作需要引起重视：（1）政府及各有关部门应加强宣传引导，在群众中形成共识，并要做好持有不同意见群众的解释、说明等工作，积极制定各个环节的工作预案和保障措施，确保社会面的稳定；（2）真

32、正落实强镇扩权的有关政策，给芝英镇更多的自主权；区划调整后要注重新旧体制的衔接性、政策的连续性、规划的前瞻性； 686 （3）对两个开发区的管理必须政策到位，应适当集中管理权限，将各项社会经济等 事项均委托其管理（即相当于独立的街道） ，这样，既可以加快开发区的建设步伐，减少 不必要的内耗和矛盾， 也为以后发展成熟后的回归原来正式辖区或建立独立的街道做好准 备； （4）重视相关问题和遗留矛盾的解决。如相关身份证、户口簿、工商执照和地名标 志等证件的更换工作较为繁琐且需要一定的资金，需要政府统筹规划、分步实施，避免混 乱和脱节，并减少给普通民众造成不必要的负担。尤其，应对此次调整过程中被调整的相 对弱势的相关方给以适当的政策优惠、倾斜和扶植，对群众所反映的在有些村庄征地中的 一些历史遗留问题提出明确的解决方案，实现行政区划调整的顺利实施和平稳过渡，杜绝 可能对稳定大局造成消极影响的现象和行为发生。 （5）乡镇行政区划调整不宜频繁进行。永康市自 1999