关于国有资产法基本理论的探讨.docx

1、关于国有资产法基本理论的探讨关于国有资产法基本理论的探讨（一） 作为我国经济体制改革之目标模式的社会主义市场经济，是以生产资料公有制为基础、以国有经济为主导力量的市场经济。因而，如何实现国有经济与市场机制的相容，一直是经济体制改革的重大课题。为建立适应市场经济的国有资产管理体制，必然要突出国有资产法在市场经济法律体系中的地位，并完善国有资产法的体系，这就产生了对国有资产法理论研究的迫切需求。然而，国有资产法理论研究却是我国法学界的薄弱地带，特别是国有资产法基本理论近乎空白1。为尽快扭转国有资产立法中较多单项法规、规章，但体系不完备并且缺乏基本法的局面，应当特别重视国有资产法的基本理论。 一、国

2、有资产的法律界定 (一)国有资产的概念和特征 “国有资产”是经济体制改革中新出现的一个概念，而以往在法规和政策文件中只有“国家财产”或“国有财产”的概念。按照市场经济理论，严格地说，“资产”和“财产”不是同一概念。只有作为生产要素投入生产经营的财产，才称为资产，它具有增殖功能；而一般意义的财产则不一定会增殖，或者说，在财产的含义中，只要表明它是产权客体即可，无需也没有表明它会增殖与否。简言之，资产是一种财产，而财产不一定是资产。但是，目前许多法规、政策文件中和管理实践中，已将“国有资产”和“国家财产”或“国有财产”混用。故国有资产有广义与狭义之分。广义国有资产与“国有财产”或“国家财产”同义，

3、泛指依法归国家所有的一切财产，既包括增殖型或经营性国家财产，又包括非增殖型或非经营性国家财产。狭义国有资产，仅指增殖型或经营性国家财产。在国有资产法中，对国有资产应当按广义来理解。这是因为：(1)国家财产中的各项财产，尽管存在有无增殖功能的差别，但在法律上具有不可分割的整体性，并且由国家统一行使所有权。(2)增殖型财产和非增殖型财产只是就财产使用的直接目标所作的区分，但二者的根本目标都是为了增进全民利益，其中，国家财产的非经营性使用，不仅直接追求非增殖目标，而且为经营性使用国家财产以实现增殖目标创造条件；国家财产的经营性使用，不仅直接追求增殖目标，而且为非经营性使用国家财产以实现非增殖目标创造

4、条件。所以，国家财产在管理和法律制度上都应当是统一的，这就要求按广义来理解“国有资产”的围。 在一些国家和地区的立法例中，都从界定财产来源的角度给国家财产作出法律定义。2在我国立法中，基于本国国情并借鉴已有立法例，可以给国有资产作出下述定义：国有资产即全民所有的财产，是指国家以各种形式投资(投入)及其收益、接受赠与所形成的，或者凭借国家权力取得的，或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。该定义表明，国有资产具有下述一般特征：(1)其所有者具有唯一性。即现代社会中，唯有国家在法律上是全民的代表，所以，对全民所有的财产可以在法律上充当所有者的只能是国家。(2)其所有权界定具有法定性。即国有资产

5、的各种来源(取得)方式都直接由法律规定，并且有的来源(取得)方式为国有资产所特有，如凭借国家权力取得，所以，其所有权界定必须有法定依据。(3)其表现形态具有多样性。即国有资产表现为多种形态的经济资源，既可以是财产也可以是财产权利，既可以是人造财产也可以是自然资源，既可以是有形财产也可以是无形财产。 在资本主义国家和社会主义国家虽然都有国有资产，但由于生产资料所有制不同，国有资产在经济、社会和法律制度上必然有差异。我国国有资产与资本主义国家国有资产的区别主要表现在：(1)来源结构方面，作为国有资产主要或首要来源的，在我国是国家投资及其收益，在资本主义国家则是凭借国家权力取得。(2)经济地位方面，

6、我国的国有资产在国民经济中居主导地位，不仅存在于国民经济的各个领域，而且控制着国民经济的命脉部门和关键部位；资本主义国家的国有资产在国民经济中则不具有主导地位，存在围不普遍，对命脉部门或关键部位不一定有控制力。(3)职能结构方面，就我国的国有资产而言，其经济职能和非经济职能并重；就资本主义国家的国有资产而言，则非经济职能重于经济职能。(4)表现形态方面，在我国的国有资产中，经营性资产占较大比重，某些形态(如自然资源、军火等)是法定专属国家所有的财产；在资本主义国家的国有资产中，非经营性资产占较大比重，极少法定专属国家所有的财产，自然资源、军火等可以成为私有财产。(5)法律保护方面，在我国，法律

7、规定国有资产具有神圣不可侵犯性；在资本主义国家，法律只规定私有财产具有神圣不可侵犯性。 (二)国有资产的法律形态 国有资产的法律形态，即法律确认的国有资产的表现形态或存在形式。在法学上和实践中，明确国有资产法律形态的意义主要是：(1)只有表现为法定某种形态的财产才可以成为国有资产，据此可以从形态上对国有资产界定围和计量。例如，我国曾公布，1995年底国有资产总量已达57106亿元。很显然，这里所包括的主要是人造财产和有形财产，如果完全包括自然资源和无形财产，国有资产价值总量肯定不止于此。(2)只有明确国有资产有哪几种形态，才可避免轻视或无视某种形态国有资产的现象。例如，在国有资产与非国有资产合

8、资的过程中不估或低估无形资产或自然资源，就是对无形资产或自然资源的忽视或无视。(3)对不同形态的国有资产往往需要作不同的制度设计，即国家有必要针对各种特定形态的国有资产分别实行相应的法律制度，据此可以从形态上界定特定国有资产的法律依据和特定国有资产法规的适用围。 国有资产的法律形态，可以按一般财产分类，作固定资产与流动资产、经营性资产与非经营性资产、人造财产与自然资源、有形资产与无形资产、金融性资产与非金融性资产等区分。综观我国关于国有资产的现行立法，国有资产的下列几种法律形态具有特别重要的意义： 1.经营性国有资产 经营性国有资产，是指投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国

9、的国有资产中，经营性资产所占比例1995年底已达78.9%。我国的国有资产管理体制改革，乃至整个经济体制改革，在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。 经营性国有资产有下述主要特征：(1)它作为生产要素用于生产经营。即经营性国有资产直接进入社会再生产过程，在生产和流通等经济领域构成商品生产和交换所必要的因素和条件。(2)它具有增殖性。即经营性国有资产直接以营利为目的投入经营或使用，在资本运动中总是作为一定资本形态而存续，要求其占用者追求保值增殖。(3)它主要由企业占用。即资本的增殖性和企业的营利性决定了经营性国有资产只能由企业作为主要占用者；此外，事业单位在一定条件下也可以成为经营性国有资

10、产的占用者，申言之，实行企业化管理的事业单位对其占用的资产和某些事业单位对其用于创收的资产，都应当按企业要求进行经营使用。(4)它以市场配置为主。即经营性国有资产的配置机制，以市场机制为主、计划机制为辅。也就是说，企业一般通过资本市场和信贷市场吸收投资和贷款，有偿地占用经营性国有资产；但是，国家的投资计划、金融计划、产业政策、重点扶持等措施，也在一定程度上对经营性国有资产的配置起作用。(5)它具有多种经营方式。即经营性国有资产由于分布围广泛和各行业、地区、企业之间存在差别，只可能分别采用相应的经营方式。实践中已形成直接经营、委托经营、承包经营、租赁经营、股份经营等多种经营方式。 2.非经营性国

11、有资产 非经营性国有资产，又称行政事业性国有资产，是指不投入生产经营，而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产，以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中，非经营性资产虽然所占比例较小，但在整个社会系统中处于关键地位，对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。在资本主义国家，国有资产主要是非经营性资产。 非经营性国有资产较之经营性国有资产，有下述主要特征：(1)它用于国家公务和社会公益事业。即非经营性国有资产不投入商品生产经营，而投入公共产品生产，也就是用于国家的管理事务和国防事务以及社会性的教育、文化、卫生、福利等公益事业。(2)它具有非增殖

12、性。即非经营性国有资产不作为资本来使用，也就是使用中不要求增殖，甚至不要求自行保值，而只表现为非生产性消费过程；但是，非经营性国有资产的使用应当追求社会效益，这就要求以有效、合理和节约使用为原则。(3)它一般由行政事业单位占用。即非经营性国有资产的特定用途和非增殖性，决定了只宜由以服务于社会公众而不具有营利目的为特征的国家机关、事业单位和社会团体占用；但是，我国许多国有企业由于历史原因肩负着本应由国家和社会承担的社会责任包袱，在其占有的国有资产中，有一部分实际执行着“企业办社会”的职能，理应视为非经营性资产。(4)它主要由行政配置。即非经营性国有资产主要通过财政拨款和行政划拨的方式进行配置，由

13、行政事业单位无偿占用；同时，事业单位在一定条件下也可以通过特定创收活动而获得非经营性资产，这在一定意义上具有市场配置的性质，是对行政配置的补充。 3.资源性国有资产 资源性国有资产，即国有自然资源。在理论上，财产按其形成过程中是否含有人类劳动，可以分为人造财产和自然资源两大类。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的，在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉，在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国所接受的今天，自然资源更是受到国家的特别重视。我国是一个自然资源总量可观但人均拥有量很少的国家，为有效保护

14、和合理开发、利用自然资源，一直将其作为国有资产。 国有自然资源具有下述主要特征：(1)有形性。即作为国有资产的自然资源只限于有形自然资源，也就是地表资源和地下资源，包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等；空气、风力、等无形资源则不包括在。(2)有限性。即国有自然资源在围、数量和供给方面都属于有限资源。围有限，即国有自然资源只限于国家主权所及地域围之，并且地表资源只限于法定归农民集体所有的围以外；数量有限，即国有自然资源在数量上既定，并且由于不可再生或再生过程缓慢而呈现递减趋势；供给有限，即国有自然资源的供给相对于社会对自然资源的需求而言，总是处于供小于求(又称稀缺)状态，并且，随着时间

15、推移其稀缺性会越来越突出。(3)价值递增性。即国有自然资源的经济价值在总体上会呈现递增趋势。这是由自然资源的稀缺性程度不断提高和开发成本积累增多所决定的。(4)垄断性。即国有自然资源在事实上具有自然垄断性和在法律上具有国家垄断性。所谓自然垄断性，是指自然资源由于地理分布不均衡而在品种、数量和质量上都存在区域差异，就特定地区对特定自然资源的拥有而言，形成事实上的独占。所谓国家垄断性，是指许多自然资源在法律上专属国家所有，国家对自然资源的所有权不可转让。根据我国现行法律规定，除依法归农民集体所有的农村土地外，一切自然资源都归国家所有，换言之，除农村土地依法可以归农民集体所有外，任何公民和法人都不得

16、对自然资源拥有所有权。这是自然资源的稀缺性、自然垄断性和社会化大生产的历史必然性，以及我国经济制度的社会主义本质所决定的。 4.国有无形资产 无形资产与有形资产相对应，以有无独立的物质形态为区分的根本标志。有形资产即具有物质形态的财产，法律和法学上的“物”一般指有形资产，包括实物、货币、有价证券等，电、热、气、磁力等能被人们支配的自然力也属于物。无形资产，是不具有独立物质形态而以知识或权利形态蕴含和表明经济价值的财产。较之有形资产，它有下述主要特征：(1)它有一定载体但无独立物质形态。即无形资产必须以一定物质形态为载体，也就是说，知识或权利形态的无形资产只有依托于一定物质形态才能够固定下来并表

17、明其存在；但是，无形资产不具有自身独立的物质形态，也就是说，不以独立于其载体之外的物质形态作存在形式，而寓其载体之中以知识或权利形态表明存在。例如，以手稿、印刷品、视听资料、计算机软件或工艺流程等为载体的知识产品，以土地为载体的土地使用权，以企业构成要素整体为载体的商誉。(2)它以知识或权利形态蕴含和表明经济价值。其一层含义是，无形资产具有一定的经济价值，即能够对生产经营作为一种生产要素持续发挥作用并带来经济利益；其另一层含义是，无形资产虽然以一定物质形态为载体，但蕴含和表明其经济价值的不是载体本身而是依托于载体的特定知识或权利，载体只是实现特定知识或权利的经济价值的条件。 无形资产有多种类型

18、，可分别依不同标准作多种分类。其中主要有：(1)知识形态无形资产和权利形态无形资产。前者指由特定主体在法律上或者事实上所独占的具有一定经济价值的知识产品，如专利、商标、厂商名称和字号、服务标记、商业秘密、商誉等。后者指由特定主体享有的具有一定经济价值的权利，而这种权利的客体具有价值不确定性，如矿业权、专营权、税收优惠权等。(2)可确指无形资产和不可确指无形资产。前者指其容可明确界定的无形资产；后者即商誉，是指市场主体在市场上和社会上所形成的商业信誉。除商誉外的无形资产，均为可确指无形资产。 5.金融性国有资产 金融性国有资产，又称国有金融资产，是指直接作用于货币资金融通的，以货币和有价证券形态

19、存在的国有资产。 金融资产是有形资产的一种特殊形态。较之实物资产，其主要特征有：(1)它以货币存在为前提。即没有货币的存在，就不可能有金融资产的形成。这表现在，货币本身就是金融资产，占有金融资产就等于占有一定货币，购买金融资产就等于把今天支出的货币变成未来的货币，出售金融资产就等于把未来的货币变成今天收入的货币。(2)它具有独立的、非创造性的生利过程。即金融资产生利不需要通过劳动力与生产资料的结合，可以独立于实物资产增殖过程之外；并且，金融资产生利不是对财富的创造，而是对财富的分配，是商品生产经营者对金融资产购买者分担其风险的补偿，是按资分配的结果。(3)它代表一定契约关系。即金融资产表示在发

20、行者与持有者之间存在着一定契约关系，如投资契约关系、借贷契约关系等，总是作为一种权利而存在，不能作为直接消费的对象，而只能作为取得消费对象的交换手段。(4)它是一种流动性资产。即金融资产在不受或者少受损失的情况下，具有很强的转变形态的能力。例如，货币易于转换为各种资产，有价证券易于转换为现金，并且，这种转换可以突破一定的时空界限，或超前或推后，或当地或异地。因而，金融资产的流动性一般很强。 金融资产可分别从不同角作多种分类。其中主要有：(1)货币性金融资产和非货币性金融资产。前者以货币形态存在，包括现金、存款、外汇和黄金；后者不以货币形态存在，包括各种有价证券等。(2)生利性金融资产和非生利性

21、金融资产。前者能给所有者带来利益，如存款和有价证券；后者不能给所有者带来收益，如保留的现金、外汇、黄金，就没有利息收入。(3)本币金融资产和外币金融资产。前者以本币为存在形式或者面额表现；后者以外币为存在形式或者面额表现。 二、国有资产法的调整对象 国有资产法，是指调整国有资产关系的法律规的总和。作为我国国有资产法调整对象的国有资产关系，是指国有资产的所有者、管理者、投资者、占用者和其他主体，在国有资产运行过程中发生的，以国有资产全民所有制为基础和核心的社会关系。对此，就下述两个要点进行阐述： (一)国有资产运行的简要描述 对国有资产运行可以分别从价值形态、使用价值形态和行为(社会关系)等角度

22、进行描述，由于法律规国有资产运行的直接着力点是国有资产运行过程各种主体的行为和社会关系，而不是国有资产的价值形态和使用价值形态，所以，法学应当主要从行为(社会关系)的角度描述国有资产运行。 国有资产运行，是指国有资产运行主体通过对国有资产的配置、占用和收益分配，以实现国有资产保值增值目标和国家政治、经济、社会目标的过程。 1.国有资产运行的主体和目标 国有资产运行主体，是指参与国有资产运行过程，对国有资产实施占有、使用、收益、处分或管理行为的国家机关、企事业单位和其他社会组织，主要包括国有资产的所有者、管理者、投资者和占用者。 国家在国有资产运行中兼有所有权主体和政权主体双重身份，与此相应，国

23、家参与国有资产运行所要追求的目标，可以分为下述两个方面：(1)国家所有权目标。国家作为国有资产所有权主体通过国有资产运行所追求的目标，是以国有资产保值增殖为主要标志的国有经济的不断发展和壮大。(2)国家政权目标。国家作为政权主体通过国有资产运行所追求的目标，包括政治、经济和社会等多方面。政治目标，即通过将国有资产投入国家政权建设、国务活动和国防事业，以实现政治稳定和国家安全。经济目标，即通过将国有资产投入经济领域，为国民经济创造物质基础，调节宏观经济，以实现国民经济稳定、协调和持续的增长。社会目标，即通过将国有资产投入社会公益事业，以实现社会生活质量和社会公平程度的不断提高，其中包括社会保障、

24、国民素质、生态环境、精神文明等目标。 2.国有资产运行的过程 在国有资产运行过程中，主要环节有：(1)国有资产配置。即国有资产在全社会围各地方、各部门(行业)、各单位之间的分配和投入。其配置机制有行政配置和市场配置两种。行政配置，即按照国家指令性计划用行政手段配置国有资产，主要表现为财政拨款和行政调拨。市场配置，即在国家计划指导下通过资产市场配置国有资产，主要表现为直接投资和间接投资。在计划经济体制下，国有资产几乎全部由行政配置；按照社会主义市场经济的要求，国有资产应当以市场配置为主、行政配置为辅。(2)国有资产占用。即企业和行政事业性单位对国有资产的占有和使用，有经营性占用与非经营性占用、有

25、偿占用与无偿与占用之区分。企业对国有资产的占用属于经营性占用，行政事业性单位对国有资产的占用一般是非经营性占用。在计划经济体制下，国有企业无偿占用国有资产；经济体制改革的容之一，就是将企业对国有资产的无偿占用转变为有偿占用。(3)国有资产收益分配。即国有资产收益在国家、投资者、占用者和劳动者之间的分配。其分配方式，在计划经济体制下，是国有企业将利润全部上缴国家；在经济体制改革中，国有企业实行上缴税、利与企业留利并存的制度；按照现代企业制度的要求，应当实行多种分配方式相结合、税后利润按生产要素分配的制度。(4)国有资产监管。即国有资产管理部门和计划、财政、金融、审计等有关行政部门对国有资产配置、

26、占用和收益分配的监督和管理。在经济体制改革中，应当改变以往政资合一、政企不分的局面，而按照政资分开和政企分开的要求，建立新的国有资产监管模式。 (二)国有资产关系的体系和围 在国有资产运行过程中发生的各种社会关系，构成了一个以国有资产全民所有制关系为核心和基础的具有层次性结构的体系。其中包括：(1)国有资产全民所有制关系。它表明国有资产实质上是归全民所有的资产，即国有资产的实质所有者只能是全民，要求国有资产运行必须符合全民利益和意志。在国有资产关系的体系中，它处于核心层次和基础层次。(2)国有资产产权关系。即国家所有权关系和国家所有权实现关系。由于唯有国家才有资格作为全民的代表，所以，全民所有

27、制资产的所有权只能由国家代表全民来拥有，即在形式上只能由国家作为全民所有制资产的所有者。于是，形成国家作为所有者与不特定相对义务人之间的所有权关系。按照市场经济的要求，国家所有权有多种实现形式，国家一般不直接经营(占用)国有资产，而将国有资产授予一定主体经营(占用)，以实现国家所有权。于是，形成国有资产所有者、投资者和占用者之间实现国家所有权的关系。可见，国有资产产权关系是国有资产全民所有制关系的表现形式，取决并服从于国有资产全民所有制关系。其中，国家所有权关系是对国有资产全民所有制关系的概括性表现，国家所有权实现关系是对国家所有权关系的具体展开。(3)国有资产管理关系。即国家基于资产所有者职

28、能对国有资产运行进行宏观管理的关系。按照市场经济的要求，国家的资产所有者职能与行政管理者职能应当分开，即应当由专司或兼司资产所有者职能的国家机关(如国有资产管理部门、财政部门等)，代表资产所有者负责国家所有权的实现，并且为此而对国有资产投资的活动实施宏观管理。可见，国有资产管理关系取决并服从于国有资产全民所有制关系和国家所有权关系，构成国有资产产权关系正常运行的必要条件。(4)国有资产服务关系。即国有资产服务主体为国有资产所有者、投资者、占用者实现其产权提供有偿服务的关系。在国有资产关系的体系中，它相对于上述三种关系处于辅助地位，旨在实现国有资产产权关系和国有资产管理关系的正常运行。 国有资产

29、关系是国有资产运行过程中发生的社会关系，但并非国有资产运行过程中发生的各种社会关系都属于国有资产关系。尤其需要明确的是，下述几种社会关系不属于国有资产关系：(1)国家机关单纯基于行政管理者职能与国有资产投资、占用或服务主体之间发生的管理关系。例如，在实行利税分流后，税务机关与占用国有资产的纳税人之间的税收关系，就不再属于国有资产收益管理关系；又如，行业主管机关与本行业国有资产投资者、占用者之间的管理关系，在原属于行业主管机关的资产所有者职能被分割出来后，就不再具有国有资产管理关系的属性，而只是单纯的行业管理关系。(2)全部或部分资产为国有资产的企业中，经营者与企业的职能机构、基层单位和职工之间

30、的经营管理关系，一般不是国有资产关系，而只具有企业经营管理的一般属性；但是，若在企业中设置了国有资产所有者代表机构，那么，该机构与其他经营管理机构之间的关系则属于国有资产关系。(3)国有资产占用单位与其职工之间运用国有资产进行生产经营(工作)的关系，属于劳动关系。在这里，职工只是全民的一部分而不是全民的整体，只具有劳动力所有者身份而不具有国有资产所有者身份。法律对于国有资产关系的调整，呈现下述特点：(1)法律在直接调整某一层次社会关系的同时，还作用其他层次社会关系；(2)外表层次国有资产关系是具体的社会关系，核心层次和中间层次国有资产关系是抽象的社会关系，法律所直接调整的较多是外表层次国有资产

31、关系，进而作用于中间层次和核心层次国有资产关系；(3)法律无论直接调整哪个层次国有资产关系，都是对国有资产关系的整个体系的调整。 王全兴：关于国有资产法基本理论的探讨（二）时间:01-27 15:50作者:王全兴新闻来源:中国民商法律网（中南政法学院教授）王全兴 三、国有资产法的地位 (一)国有资产法在法律体系中的地位 法律体系，是指一国的全部法律规按照一定的标准和规则分类组合为不同的法律部门而形成的有机整体。其中，每一个法律部门都由同一类法律规所组成，不同法律部门之间既彼此独立又相互联系。关于其结构(框架)，一般认为，法律体系由宪法统帅下的民法、行政法、经济法、劳动法、刑法、诉讼法等若干个一

32、级法律部门，和同一个一级法律部门部或跨越不同一级法律部门的多个二级法律部门所构成。 在我国法律体系中，国有资产法并非一个一级法律部门，而是一个跨越民法、经济法和行政法，或者说兼有民法、经济法和行政法属性的二级法律部门。强调国有资产法在部门法属性上的综合性，对国有资产立法有着深层次的指导意义。主要表现在：(1)强调国有资产法具有民法属性，意在表明，国有资产在市场经济中与其他资产处于平等地位，应当遵循资产运行的一般市场规则。因而，国有资产法应当从保障市场调节的角度来规国有资产运行。(2)强调国有资产法具有经济法属性，意在表明，国有资产由于承担着一定的国家经济职能，并且承担社会责任的任务重于其他资产，其运行受国家干预的程度就强于其他资产。因而，国有资产法应当从保障国家干预与市场调节相协调的角度来规国有资产运行，并且合理界定国家干预在国有资产运行与其他资产运行之间的力度差别。(3)强调国有资产法具有行政法属性，意在表明，国有资产管理与国家行政管理相联系，国有资产法对国有资产管理的规，应当与行政法的基本原则保持一致，并且使国有资产管理的行政手段与经济手段保持协调。 国有资产法与民法、经济法、行政法的关系，有两个层次：(1)国有资产法与民法、经济法、行政法基本原则的关系，即前者必须符合后者，不得与后者抵触。(2)同一效力等级国有资产法规与民法、经济法、行政法规的关系，是特别法