中小学财务制度解读.docx

1、中小学财务制度解读中小学财务制度解读中小学校财务制度解读（2013年5月）2012年12月21日，新修订的中小学校财务制度，由财政部、教育部联合发布，并于2013年1月1日起正式施行。下面我从新制度修订的背景、修订的基本原则、修订的主要内容、以及节选的部分财务管理案例等，给各位校长、园长做以简要解读，希望能给各位在贯彻落实新制度、规范财务管理等方面有所帮助。一、中小学校财务制度修订的背景中小学财务制度是中小学校财务管理的基本行为准则或行为规范。近几年，随着我国公共财政体制和教育管理体制改革的不断深入，1997年颁布实施的中小学财务制度已经不能完全适应教育事业发展和财务管理工作的实际，需要进行修

2、订。2011年4月6日，教育部召开了修订中小学财务制度部署会议，教育部财务司和山东省教育厅的领导同志参加了会议。教育部对修订两项制度的重要性、意义、原则、内容和时间提出了明确的要求，并把制度修订工作交付山东省教育厅厅承担。从2011年4月初开始，山东省教育厅成立了中小学校财务制度修订工作课题组，组织省内外的教育财务专家，深入省内外中小学进行实地调研，多次召开座谈会、研讨会和专家论证会，多次征求其他省教育主管部门及中小学校的意见，历经近两年多的时间，于2012年底全面完成了中小学校财务制度的修订工作。新修订的中小学财务制度，主要基于以下三方面考虑。（一）适应财政管理制度改革。从2000年以来，以

3、部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入管理、政府收支分类改革等为主要内容的财政管理制度改革不断深入，公共财政管理体制不断完善，对中小学校财务管理产生了直接影响，提出了明确要求。部门预算改革，要求将一个单位所有收入和支出按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，体现预算的完整性；国库集中支付制度，要求事业单位通过单一账户体系进行支付，减少支付环节；政府采购制度改革，要求事业单位根据公布的采购目录和采购条件，编制政府采购预算；“收支两条线”改革，加强和规范了非税收入管理，全面取消了预算外资金；政府收支分类改革，实行了新的支出功能分类和经济分类。为适应这些财政体制改革，作为国家财政制度重要组成部

4、分的事业单位财务制度，就必须做出相应的调整，科学规范财务管理活动。（二）遵循事业单位财务规则。2012年4月1日，新修订的事业单位财务规则正式发布实施。修订后的规则体现了财政改革的相关成果，突出了事业单位的公益属性和科学化精细化管理的要求，进一步规范了事业单位的财务管理活动。规则作为我国事业单位财务制度体系中最基本的规范，一经修订，就必然要求各类事业单位财务管理制度做出适应性调整，以确保规则的贯彻落实。中小学校作为事业单位的重要组成部分，在事业目标和规模、管理体制、资产配置、收支内容等方面与其他事业单又有很大的不同。因此，中小学校必须适应事业单位财务管理改革，遵循规则要求，突出自身特点，修订财

5、务管理制度。（三）保障中小学校健康发展。各级党委、政府对教育事业高度重视，始终坚持教育优先发展。2006年，新修订的义务教育法进一步明确要将义务教育全面纳入公共财政保障范围；2010年，国家中长期教育规划纲要也对教育事业发展和教育投入提出了明确的目标和要求；2011年，中央关于分类推进事业单位改革的指导意见明确指出，义务教育学校属于事业单位公益一类，财政给予相应的经费保障。按照中央的部署，国家教育经费投入连续增长，全国财政性教育经费年均增长19.7%，2012年达到21984亿元，实现了占GDP4%的目标，成为公共财政的第一大支出科目。随着财政教育经费投入增加，中小学经费总量、结构和财务管理任

6、务都发生了很大的变化。在这种形势下，需要修订中小学财务制度，以适应财政经费管理要求，促进中小学事业健康发展。新修订的中小学校财务制度的颁布实施，是我国教育财务管理工作史上的一件大事，对当前和今后一个时期进一步加强和改进全国中小学校财务管理，提高教育经费投资效益，推进我国基础教育的健康发展，将产生巨大的推进作用。二、中小学校财务制度修订的基本原则新修订的制度主要遵循以下四项原则（一）保持原有的制度体系框架。1997年颁布的中小学财务制度实施了15年，为教育事业的健康发展起到了积极的促进作用。实践证明，原来的制度体系和框架是科学有效的。因此，这次修订的仍然维持原有的体系框架，以事业单位财务规则为统

7、领，以中小学财务制度为规范，以地方规定和学校内部财务管理办法为补充，形成具有中小学校特色的财务制度体系。同时，新制度本身的框架也基本没有变化，主要根据事业单位财务规则和中小学校的工作实际，增加了一些内容，对部分规定和条款进行了规范和细化。（新修订的中小学校财务制度共十三章，七十七条。总则、附则主要阐述了中小学校财务管理的目的、适用范围、基本原则、主要任务及对相关问题的说明。主体部分从第二章至十二章，规定了中小学财务管理体制及预算、收入、支出、结转结余、专用基金、资产、负债、清算、报告分析、监督等十项业务管理。）（二）体现财政管理改革成果。2000年以来，我国不断健全公共财政体制，在部门预算管理

8、、国库支付制度、政府采购制度、收支分类改革、“收支两条线”等财政管理制度改革方面取得了一系列成果，形成了一系列制度规范。这次修订，遵循了这些规范和要求，全面反映了相关的财政管理改革成果。（三）反映中小学校特点。中小学校从事的是社会公益事业，具有明显的公益属性特征。中小学校在办学主体、培养目标、教育教学模式、财务活动等方面具有本身的特殊性，而且不同类型的学校也有不同。因此，制度的修订要把握住中小学校财务活动规律和特殊要求，突出中小学特点。（中小学校中义务教育阶段学校属于事业单位公益一类，高中阶段学校属于公益二类，这次修订，全篇都充分体现了中小学校公益属性的性质，牢牢把握中小学校财务活动的方向。如

9、义务教育阶段学校经费纳入各级财政保障体系，严禁义务教育阶段学校对外投资、对外借款和开展经营活动等）。（四）推进科学化精细化管理。近年来，随着国家公共财政体系的不断完善，财政对教育的投入力度不断加大，教育事业快速发展，人民群众对教育服务的要求不断提高。适应这些变化，财政部门按照依法理财、科学理财、民主理财的要求，大力推进科学化、精细化管理，规范基层的财务行为。这些管理理念和要求都要在制度修订中贯彻落实。三、中小学校财务制度修订的主要内容原制度分13章，共55条。修订后的制度章数没有变，共77条，增加了23条，删除1条。主要修订内容可以概括为以下6个方面。（一）调整了制度的适用范围（第二条）。将中

10、等职业学校纳入适用范围，各级人民政府和接受国家经常性资助的社会力量举办的幼儿院依照本制度执行。修订后的中小学校财务制度适用范围除了“各级人民政府举办的普通中小学校、特殊教育学校、工读学校、成人中学和成人初等学校”外，还对普遍关注的社会力量办学、中等职业学校、幼儿园等财务制度适用问题予以了明确。一是幼儿园不属于中小学校，本次修订不再将幼儿园纳入制度适用范围，但由于当前幼儿园的办园体制和管理体制非常复杂，制订专门的幼儿园财务制度条件尚不成熟，因此制度附则规定“各级人民政府和接受国家经常性资助的社会力量举办的幼儿园依照本制度执行”。二是为加强对接受国家经常性资助的社会力量举办的中小学校的监督管理，制

11、度将其纳入适用范围。三是修订前职业中学执行中小学校财务制度，中等专业学校、技工学校和成人中等专业学校执行高等学校财务制度，为体现对各类中等职业学校统一的财务管理要求，制度将中等职业学校纳入适用范围。四是纳入企业财务管理体系的中小学校，以及独立核算的中小学校校办企业，执行企业财务制度。五是其它社会力量举办的中小学校可以参照执行中小学校财务制度。（二）完善了财务管理体制，进一步强化了校长负责制（第五条）。近年来，随着公共财政管理体制的不断完善和教育体制改革的不断推进，部门预算、国库支付、政府采购、收支分类改革等政策的实施，财政部门、教育部门对学校经费管理逐步加强。许多地方实施“校财局管”的管理方式

12、，节约了人力资源成本，规范了财务活动，提升了财务管理水平，减轻了学校财务管理的工作压力。与此同时，一些地方出现了“校财局收”、“校财局代”等问题，学校的财务主体地位受到削弱，校长在学校财务管理中的责任逐渐被淡化，自主权越来越小，影响教育事业健康发展。针对这些情况，按照会计法的有关规定，这次修订明确要求“中小学校财务管理实行校长负责制。学校的财务活动在校长的领导下，由学校财务部门统一管理”。这些规定为中小学校长履行财务管理职责，加强和规范财务管理提供了直接依据，有力地保证了中小学校事权和财权的统一，强化了校长在财务管理中的责任地位和主导作用，有利于管好用好教育经费。为进一步落实校长负责制，这次修

13、订特别将原来制度中的“集中管理、分校核算”管理模式改为“集中记账、分校核算”（第六条），虽然只有两个字的差别，但内涵发生了根本变化。新的核算形式不改变学校经费刮泥的主体地位和校长的财务自主权，主管部门和财政部门确定的会计核算机构代理记账，只为中小学校提供会计“服务”，管理功能弱化。中小学校校长作为中小学校财务管理的第一责任人，财务管理责任涉及中小学校财务活动的全过程。修订后的中小学校财务制度进一步明确了中小学校长在预算管理、负债管理、食堂管理、代管款项管理、决算管理、在建工程管理、资产管理、票据管理等方面的管理责任，理顺了财政、教育部门和中小学校三者之间的关系，强化了中小学校长在财务管理中的主

14、体作用。（三）进一步完善和规范了预算管理。一是细化了预算管理，明确规定了中小学校预算编制、预算调整的程序，要求中小学校预算以校为基本编制单位，教学点预算纳入其所隶属学校统一编制；中小学校点多面广，供需矛盾目前仍然存在，结合事业单位预算管理办法、事业单位分类改革的相关政策，强化预算管理十分重要。原制度已经建立了比较完善的中小学校预算管理体系，在指导中小学校预算编制、规范预算管理等方面发挥了重要作用。这次修订，对中小学预算管理办法作了进一步的完善和规范。一是要求“中小学校各项收入支出全面纳入单位预算，统一核算，统一管理”（第二十二、二十六条、），使中小学校收支管理更加全面、更加完整。（要求按核定收

15、支：中小学校应当将全部收入和全部支出（既包括学校事业发展，又包括基本建设、社会保障、住房改革等收支，实现“大收大支”）统一编列预算，报请主管部门和财政部门核定；主管部门和财政部门根据国家有关政策和财力可能，结合学校特点、发展目标和计划、收支及资产状况，核定中小学校年度预算收支规模。定额或者定项补助­：定额补助是根据中小学校收支情况，按照相应规定和标准确定一个总的补助数额（如纳入基本支出定员定额范围的学校实行财政定额补助；农村义务教育阶段学校生均公用经费基准定额等）。定项补助是根据中小学校收支情况，确定对中小学校的某些支出项目进行补助（如对学校大型修缮和设备购置的补助等）。二是完善了预算

16、体系，建立了从预算编制到预算执行，再到决算的全过程预算管理体系（第十四、十八条），明确了中小学校预算以校为基本编制单位，教学点纳入隶属学校统一编制（第十二条）。（一个流程，就是“两上两下”。一上：学校编报年度预算建议数，经主管部门审核汇总报财政部门；一下：财政部门下达预算控制数；二上：学校根据上级下达的预算控制数编报正式年度预算，由主管部门审核汇总报财政部门；二下：财政部门核定并经法定程序审核后批复学校年度预算。两项预算编制，即收入预算编制和支出预算编制。中小学校预算以校为基本编制单位，教学点纳入其所隶属学校统一编制。在校长统一领导下，由教务、总务、财务、教师代表等共同参与，民主理财，确定预算

17、建议草案；实行“集中记账，分校核算”的学校，预算编制权限不变，在核算中心指导下，按上述方式确定预算建议草案。收入预算的编制依据有关法律法规（教育法、义务教育法、相关部门文件），考虑学校维持正常运转和发展的基本需要，参考以前年度预算执行情况和预算年度收入增减因素，逐项测算编制。支出预算的编制必须在“保运转、保工资、保安全”的前提下，根据学校的具体情况和发展需求，按照政府支出分类科目分项测算编制。）三是严格预算执行，严格控制预算调整（第十五、十六条）。（超支不补、­结转和结余按照规定使用：中小学校预算经主管部门和财政部门按照法定程序核定后，由学校自求平衡。除特殊因素外，其增加的支出，主管部

18、门和财政部门不再追加经费。年终形成结转和结余资金，由学校按照同级财政部门的有关规定执行。）四是进一步加强决算管理。（第十七、十九条）。（决算管理是中小学校财务管理的重要内容，体现学校预算管理的完整性。目前，中小学校预算管理中存在重预算、轻决算的倾向，决算数据不完整、不真实，与预算不衔接，必须从完善制度着手加以解决。制度增加了决算的定义、编制和管理要求，确定了财务决算在整个预算管理中的重要地位）。五是根据财政管理改革的要求和中小学校结余管理面临的问题，将原制度中的“结余留用”改为“结转和结余按规定使用”（第十一条），区分“结转”和“结余”（第三十四条），区分财政拨款和非财政拨款的结转结余（三十五

19、、三十六条），规范管理和使用，加强财政资金管理。（随着国库集中支付制度的实施，收支结转和结余已成为重要的年终财政支付手段。对此，中央和各地财政部门都相继出台了专门文件，要求加强财政收支结转和结余的管理。制度进一步规范了中小学校结转和结余的概念，明确了三项要求，即“财政拨款结转和结余的管理，应当按照同级财政部门的规定执行”、“非财政拨款结转按照规定结转下年度继续使用，非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额”及“经营收支结转和结余应当单独反映”，同时为了避免事业基金与收支预算结合不紧、支出不加控制等问题，制度特别强调，“中小学校应当加强

20、事业基金的管理，遵循收支平衡的原则，统筹安排，合理使用，支出不得超过基金规模”）。（四）严格义务教育经费管理。义务教育法规定，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业、国家将义务教育经费全面纳入财政预算，由国务院和各级人民政府依法予以保障，适应这一新形势，新制度重点突出了义务教育经费管理的特殊要求。在经费保障方面，将义务教育经费全面纳入财政预算，依法予以保障。主要包括教师工资、公用经费、校舍维修改造资金、寄宿生生活补助、农村义务教育学校教科书等。在财务管理方面，提出一系列严格的限定要求。一是不得从事经营活动；（第八条）二是规定中小学校应当将各项收入全部纳入单位预算统一核算和管理，（三个严禁）严禁

21、设立小金库、账外设账、公款私存（第二十二条）；（两个取消：一是取消了预算外资金的概念；二是取消了义务教育阶段学校杂费收入）。三是加强支出管理，基本支出与项目支出不得混用，公用支出不得用于教职工福利等人员支出（第二十七条）；（三个改变：经营支出和对附属单位补助支出的范围由“全部中小学校”改为“非义务教育阶段学校”；增加了“其他支出”和“上缴上级支出”两个支出分类；为了适应政府收支分类改革的要求，把“事业支出”由原来的11小项合并为“基本支出”和“项目支出”两大项，同时将原“建设性支出”并入“事业支出”中的“项目支出”。一个完善：完善支出管理规定。包括将各项支出全部纳入单位预算；加强经济核算；加强

22、绩效管理；加强各类票据管理；基本支出、项目支出不得混用；公用支出不得用于教职工福利等人员支出；项目支出专款专用,不得挤占和挪用；专项资金应当专款专用、单独核算，并按照规定向有关部门报送资金使用情况，项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，并接受财政部门和主管部门的检查、验收等）。四是不得对外投资（第五十二条）；五是严禁举借债务和提供担保（第六十条）。另外，考虑义务教育学校维修改造资金已经由财政给予保障，这次修订也明确规定，义务教育阶段学校不提取修购基金（第三十九条）。（五）对共性问题进行了规范。近些年来，中小学校财务管理逐步规范，管理水平不断提高，但问题依然不少，部分问题属于

23、共性问题。比如，对中小学校的经营活动：以前不提倡，但没有明确规定，这次修订明确规定，义务教育阶段学校不得从事经营活动。对于教学点的预算编制，以前有的地方单独编，有的由管理部门代编，有的纳入隶属学校编制，做法各不相同，这次修订明确规定，教学点纳入隶属学校统一编制。再比如，近年来，一些中小学校盲目举借债务，对事业发展带来了很大的财务风险，亟待加以规范，加强管理。本次修订对借入款项、应付及预收款项、应缴款项、代管款项等做出了具体界定；强调建立中小学财务风险控制机制；非义务教育阶段学校不得违反规定举借债务；中小学校不得提供担保，等等。对中小学校食堂财务管理（第九条）：（随着农村中小学营养改善计划逐步推

24、行和实施，制度综合考虑原制度在食堂核算上的盲点，对食堂的财务管理提出了要求，明确规定“应当坚持公益性和非营利性原则，在学校财务部门统一管理下，实行单独核算，定期公开账务”）。对在建工程核算（第四十九、五十条）：（随着国家经济社会的全面发展、财力的不断增强和公共财政体系的不断完善，国家用于支持中小学校基础设施建设、改造等方面的投入大幅度增加，这些建设工程项目从立项到交付使用过程一般较长，期间所形成的资产难以准确归集到原制度确定的资产类型中，此类资产的形态、特点和管理要求与其他资产有较大差异。为此，制度适应财政部门预算需求，在资产分类中增加了“在建工程”，明确了“在建工程”的定义、核算和管理要求，

25、将“在建工程”纳入资产管理，使学校资产的管理更加完整、准确）。对外投资、（规范对外投资行为，按照从严从紧的原则，严格控制对外投资的审批程序、价值确定和资金来源（不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外）；对资产管理（第八章）（适度调高了固定资产的单位价值标准。通用设备（原一般设备）单位价值标准由原来的500元提高到1000元，专用设备单位价值标准由原来的800元提高到1500元。加强流动资产管理，建立健全现金及各种存款的内部管理制度，强化资金监督管理，对应收及预付款项应当及时清理结算，不得长期挂账；对存货进行定期或者不定期的清查盘点，保

26、证账实相符；对存货的盘盈、盘亏应当及时处理。加强固定资产的管理，增加了固定资产的购置、验收、保管、使用等内部管理制度和固定资产的核算，删除了“固定资产的变价收入应当转入修购基金”的内容。）。针对以上原制度没有规定或者规定不明确的共性问题，这次修订都予以明确、强调和规范。（六）加强了经费监管和绩效管理。（随着公共财政体制的逐步完善，基本公共服务均等化的不断深入，财政教育经费投入不断增加，义务教育经费保障机制逐步完善，迫切需要按照科学化、精细化管理的要求。但是，在有些地方，由于思想认识不到位、管理基础薄弱、制度执行不严、厉行节约意识不强等原因，教育经费管理中还存在一些需要解决的问题。比如经费使用不

27、当、冒领和挪用教育经费、浪费现象依然存在等。这些问题，影响了学校正常教育教学业务开展，影响了学校的健康发展，损害了师生的切身利益。针对这些问题，新制度顺应财务监管的需求，在预、决算编制，预算执行，各项收入、支出、结转和结余资金，专用基金管理、资产负债管理，学生人数、教职工人数等方面提出明确要求，力求保障学校经济行为合规、合法、真实、有效。要求财务监督实行事前、事中、事后监督相结合，日常和专项监督相结合，要求中小学校建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息，依法接受主管部门和财政、审计等部门的监督（第十二章）；突出强调了财务监督工作，细化了财务监督内容，要求加强支出的绩效管理，提高经费使用的有效性。感谢您的阅读！